基于政策网络视角下农村基本公共服务供给

蔡萌　苗敬臣　崔晨丹

摘要：由于城乡经济发展的不平衡导致农村基本公共服务的供给面临巨大的困境与挑战，以现阶段农村地区基本公共服务供给存在的问题为出发点、政策网络为途径，在政府、市场和第三部门之间建立多元主体的农村基本公共服务合作供给机制，摆脱农村基本公共服务的供给困境，共同为农村地区提供完善的公共服务。

关键词：政策网络；欠发达地区；基本公共服务供给

改革开放以来，我国积极推进新农村建设使农村地区的经济得到了快速发展，但农村基本公共服务作为公共服务的核心部分在供给上仍存在着许多问题。政策网络强调了多元主体的相互合作与依赖的关系，能有效联接政府、社会和公民等各方面的社会力量，对于进一步解决农村基本公共服务供给所面临的问题有重要的意义。

一、政策网络的意义

罗茨将政策网络解释为：“一群因资源依赖而相互联结的组织又因资源依赖的结构而彼此相互区别”。他认为政策网络是政府各部门因对方所拥有的并掌握的资金、技术、权利等资源而相互作用而形成的网络。政策网络包含了三个主要特征；

（1）各主体之间具有依赖性。这些主体既可以是政府部门，也可以是社会组织。他们将信息与资源整合起来，彼此之间相互依靠而形成一种长期有效的联接，通过依赖其他主体来实现自己的目标。

（2）政策网络是一个过程。在政策网络中没有任何一个主体会居于主导地位。政策网络就是主体利用彼此的资源来实现各自最大利益的相互影响的过程。政策网络所处的环境和结果之间也是一定的相互作用的过程。

（3）政策网络具有制度约束。政策主体之间相互依赖与作用会形成许多制度规范，同时它们会反过来影响和制约他们之间的关系。

二、农村基本公共服务供给面临的困境

（1）政府垄断农村基本公共服务供给。一般情况下，政府这一单一主体决定农村地区基本公共服务供给的总量、结构等。政府在做出供给决策的过程中由于其自身能力、资金和技术的有限性，可能没有充足的时和精力去全面搜集供决策所需要的有用信息，更多是从有限的信息中做出最有决策。但有些信息具有时效性和不可再生性，如果没有及时的传递出去就会失效，这就会大大降低供给决策的科学性。其次，政府需要在充分听取农民对公共服务的真实需求的基础上来对农村基本公共服务供给各过程的做出相对应的决策，但在实际运行中农民只是政府提供的公共服务的被动接受者，没有一个合理的渠道来表达自己需求，这就形成政府提供什么，农民就消费什么的现象，很大程度上降低了农村地区基本公共服务的供给质量。

（2）农村地区基本公共服务供给水平低。农村地区基本公共服务供给的不均等是造成其供给水平较低的原因之一，第一，农村地区的基础设施供给不足，通讯设施落后；交通特别是乡镇道路不便；农村学校的建设和办学条件差等。第二，农村的义务教育和医疗卫生条件落后。据统计，60%的义务教育人口集中在农村，但只有15%的教育资源应用在农村地区，城乡之间教育资源存在明显的分配不均现象，农民的受教育程度仍处于劣势；这几年来出现了许多农民求医难、拿药难、没钱治病的情况。此外，社会保障对农村地区的覆盖面较少，尤其是对农村中的务农人员、留守老人和儿童等弱势群体存在着明显的结构不均衡。

（3）缺乏健全的立法和监督管理体系。基本公共服务的有效供给必须具备强有力的法律和监督保障。目前，公共服务的供给过程中的法律规范体系尚不健全或者不配套，在实施过程中缺乏可操作性，使得政府或其他主体在供给基本公共服务的同时常常处于“无法可依”的困难境地，缺乏内外部监督管理体系。并且各个监督管理部门之间也缺乏沟通与协调，一旦出现问题彼此之间就会互相扯皮和推诿责任，这样会损害各个主体的公信力，不利于公众对公共服务组织的选择，很难及时对公共服务的质量进行准确合理的评估和实施及时监督。

政策网络打破了传统的政策网络格局，代表了多元主体之间的合作关系，具有明显的现实意义：政策网络内涵了多元化的行动主体，这些参与主体之间所拥有的资源可以为政策的制定与决策提供更全面的、丰富的信息，有利于决策过程的民主化；政府与其他社会组织和第三部门的信息与资源的相互交换和共享，有利于提高政府的处理问题的能力，增加政府的透明度。现阶段应充分借助政策网络这一分析工具，在多元主体参与的条件下寻求解决农村基本公共服务供给问题的新途径。

三、农村基本公共服务供给的新路径

针对上述农村基本公共服务供给中存在的问题，充分借助政策网络这一分析框架，建立政府主导、市场和第三部门多元主体的合作供给模式，实现其基本公共服务供给的均等化。

（1）提高政府的基本公共服务的供给水平。农村地区基本公共服务日益呈现多样化、丰富化的发展趋势，这就要求必须建立多元化的供给模式，在这一种新的模式中政府必须居于主导地位。政府应该进一步推进服务型政府建设并强化基本公共服务的职能，准确掌握农民的各种公共服务需求并及时供给，杜绝包揽包办公共服务，确保每一位农民都能够享受到无差别的基本公共服务。同时还应该培育和支持第三部门的发展，使其具备承担公共服务供给的能力并及时采用多种有效地鼓励和激励措施吸引更多的组织加入到公共服务的供给中。在政府与其他主体之间引入竞争与合作机制，使主体间达到有效地耦合，在基本公共服务供给的价格、适量、质量等方面实施及时的监督。

（2）充分发挥市场在公共服务供给中的作用。市场机制具有高效、公平等特点，在农村基本公共服务的供给中要找到政府和市场的有效结合点，充分借助市场这一平台可以扩大公共服务资金来源，吸引部分投资企业或者个人在农村地区注入资金，拓展融资渠道。于此同时必须建立一些市场化的规则与秩序，规范和监督市场主体的行为，确保市场在公共服务中充分发挥其优势作用。此外，在基本公共服务供给体系中引入市场这一机制可以打破政府的垄断，改变政府提供什么，社会就消费什么的模式，逐步形成以社会公众的需求为导向的农村基本公共服务供给市场。

（3）加强第三部门的公共服务供给能力。第三部门大多数不以营利性为目的，它的这种独特的公益性就决定了它可以弥补政府和市场存在的缺陷，有利于社会公平。首先，政府在政策和资金、技术上要大力保障第三部门的发展，以法律的形式确保第三部门的合法地位和相应的权利与责任，为其建立优越的法律环境。其次，第三部门要加强自身组织建设，积极培育高素质、敬业、有创新精神的人才队伍并进行专业化的培训工作，并拓展服务的领域，建立公开透明的运行机制，增强公信力提高公共服务服务的治理水平。

在农村基本公共服务的供给过程中，政府、市场和第三部门分别拥有优势和劣势，充分借助政策网络来保障各主体之间的协调一致、优劣互补、功能耦合来适应了复杂多变的经济社会发展环境，更有效地处理农村基本公共服务供给问题，这也对当前各种社会问题和公共问题的治理都有很重要的意义。（作者单位：河北经贸大学）

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