关于地方财政收入质量问题的若干思考

赫东旭 胡 筱 王善认

（鞍山市财政局，辽宁 114002）

一、问题的提出

财政收入与经济增长（GDP增长）密切相关，经济发展决定财政收入的规模。财政收入是反映一个地区经济状况的重要指标之一，更是经济增长的结果。一个地区一定时期的财政收入增长速度能在一定程度上印证其经济增长速度，财政收入的来源也可以反映当地财源结构的合理与否。

在通常情况下，财政收入并没有好坏之分，只有多寡之别。社会普遍认为财政收入是“真金白银”，没有虚假成分。确实，财政收入表现为一定数量的货币收入，而货币是不应该有优劣之分的。但是，如果一个地区出现财政收入数据信息失真、收入规模与经济增长不适应、收入入库时期与经济活动时期不一致、列收列支的收入过高而形成的可支配财力过低等现象，那么，这个地区的财政收入质量是存在问题的。

2012年4月，《第一财经日报》发表题为《非税收入成地方财政增收主力 暗藏水分和乱收费》的报道。该文指出，有的地方财政局长表示，为完成年初人大确定的财政增收目标，一些地方甚至把住房基金、社保基金、融资平台资本金都抽过来“充数字”，完成当期考核任务后再转出来。该文还提到，在经济减速背景下，非税收入已成为地方财政增收的主力军，对部分省份一季度财政增收贡献率达七成。而管理水平和透明度远低于税收的这部分收入，同时也是地方政府各种财务腾挪和乱收费现象的渊薮。2012年年底，《新京报》也刊发了《某省多地征“过头税”寅吃卯粮 有的县价格“可议”》的类似报道。近年来，与财政收入质量相关的报道可谓屡见不鲜，这充分说明财政收入质量问题已引起全社会的重视。真实的财政收入能给政府和领导决策者提供有力的依据。相反，虚假的财政收入将使财务信息失真，并掩盖财政收支存在的许多问题，甚至导致决策失误。可以说，提高地方政府财政收入质量已经成为当前迫切需要解决的一个突出问题。

二、地方财政收入质量的主要衡量指标

财政实践中，衡量财政收入质量的主要指标有：（1）财政收入虚增数（虚减数）占实际财政收入的比重。该指标能够让人直观地分辨出财政收入的真实性。（2）财政收入占GDP的比重。适度的财政收入规模，能够有效地保证财政职能的发挥，保证财政支出的需要，促进社会经济的发展；财政收入规模不适度，收入过少不能满足财政支出需要，而收入过多甚至超过整个国民经济的负担，则会损害整个国民经济。（3）税收收入占财政收入的比重。该比重越大，财政收入质量就越高；或者非税收入占财政收入的比重，该比重越大，财政收入质量就越低。（4）形成财政净收入（可支配财力）的规模。财政净收入规模越大，越接近账面收入，财政收入质量才越高。上述指标中，财政收入虚假数据、形成的可支配财力规模对财政收入质量的影响比较容易理解，但各种虚增、虚减的收入数据及财政收入征收成本很难掌握，实施成本较高，难度大，一般用于财政监督检查及财政收入审计工作实践中。日常工作中，用来衡量地方财政收入质量的指标主要是税收收入占地方公共财政收入的比重。下面，我们以Z市为例，考察一下中国地方政府财政收入质量在某个点的基本情况。

2006年—2012年，Z市地方财政公共财政预算收入中税收占比呈逐年下降趋势，2012年最低，只有65.2%，各年占比均低于2005年水平。非税占比则呈逐年上升趋势，2012年最高，达34.8%，各年占比均高于2005年水平，2012年非税占比是2005年的2.3倍。税收与非税占比这种“一降一升”的变化，反映Z市地方财政收入质量呈持续下降趋势。详见下表：

表1 2005年—2012年Z市地方公共财政预算收入结构情况表单位：亿元

可以看出，2005年以来，Z市地方财政收入质量每况愈下，2011年刚刚有所好转，但2012年又急转直下。近三年，Z市非税收入快速增长主要依赖国有资产产权转让收入拉动，形成的可支配财力有限，既影响地方财政收入的质量，也影响地方财政收入增长的可持续性。从表中还可看出，近五年Z市税收占比均低于全国平均值，这也反映该市财政收入质量较低，必然会影响其财政收入的稳定性，进而影响政府提供公共服务的能力。

三、地方财政收入质量不高的表现形式及其影响

（一）表现形式

当前财政收入质量下降已在全国成为一个较为普遍的现象。近年来，一些地方财税部门为完成收入任务，可以说是千方百计，不择手段，不计代价，不计后果。尤其是在国际金融危机及国家房地产宏观调控政策持续实施等多重不利因素影响下，一些省市靠“拉税”、收“过头税”、人为“造税”以及通过加大对社会的收费、罚款力度及变卖国有资产等带来非税收入高增长而拉动财政收入增长，已经是公开的秘密。面对不论遇到什么困难都能实现持续增长的带有“水分”的财政收入，有人曾经戏言，这是一个财政收入“被增长”的时代，更是一个财政收入“大跃进”的时代。地方虚增财政收入的主要表现形式包括：

1.寅吃卯粮。即吃“探头粮”，在当期应纳税款不足以完成收入任务时，采取预征、预借等手段将纳税人未来（即尚未实现的）应缴纳的税款提前移入本期入库。当税源吃紧时，各地税务部门一般都采用这种方法来完成税收任务。这种“杀鸡取卵”式的手法对企业伤害极大，容易破坏企业的现金流，实际上是对企业强制性“抽血”，因此常遭到企业的强烈抵制。

2.应退不退。即对那些按规定享受国家税收优惠政策的企业先征后退的税收，采取不予退还或延期退还的办法，以保证当期税收收入增长。在此情形中，企业处于弱势，也只好被动接受。

3.列收列支。这是一种通过虚增支出虚增收入的“空转”行为，具体做法是：财政部门先拨出一笔资金，列在某个财政支出类科目上，再以某种名义（税收或转让资产等）重新将资金划入国库，增加财政收入。空转对于地方政府来说，是实现财政收入最简捷的、最“有效”的途径，根本不能形成实际可支配财力。“转税”、“造税”等就是较为常见的空转财政收入方式。现行财税体制下，地方“转税”主要集中在契税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等地方小税种上。如果空转增值税、企业所得税等共享税种，地方财政收入就不能实现等额增长，仅能回流一部分资金，因为增值税的75%部分、企业所得税的60%部分是中央级收入。因此，一些地方财政部门在“转税”时，一般要回避中央、省、市共享税种，只通过纯粹的地方税种来操作，以确保地方财力不损失。近几年，由于上级财政部门通过非税占比指标来考核地方财政收入质量，一些地方便通过“转税”方式提高财政收入中税收占比。通过列支列收方式增加国有产权转让收入等非税收入也是地方常用的一种“空转”收入方式。这种模式下，地方财力基本不受损失，能确保财政资金等额回流。如某县为完成财政收入任务，县财政先拨出一笔资金给所属城投公司，名义上用于购买县属某国有林场林权，县财政列“城乡社区事务支出”科目，城投公司再将这笔资金划入县林业部门，林业部门将某处林权转让给城投公司后又将资金缴入国库，县财政列“国有资本经营收入”科目。这笔资金一出一进，财政支出和收入等额增加，既虚增了支出，也虚增了收入。当前，通过空转税收和非税来虚增财政收入的现象较为普遍，具体操作手法大同小异。

4.异地入库。是指采用一定的经济手段，将不属于本地区的税收人为地在本地区入库，以达到本地税收增长的目的。我们常说的“拉税”、“买税”就属此类。通常的做法是，政府出台一些优惠政策（如税收地方留存部分按一定比例返还、免费提供办公场所等等），有关领导出面协调，极力鼓励异地企业来本地注册，将销售收入体现在本地，在本地申报纳税。异地一些民营企业老板往往经受不住诱惑。这实际上是一种变相税收返还，受损失的还是国家，其形成的可支配财力十分有限，并且助长了企业的逃税行为。一些地方政府以发展总部经济的名义，鼓励异地企业来本地注册本地缴税，也属一种拉税方式。

5.移花接木。是指改变资金性质，将政府性基金收入、预算外收入等计入公共财政收入。如：有的地方收到的明明是卖地收入，却非说是出售地上附着物收入，将全部所得以产权转让收入名义直接计入国有资本经营收入，实际上其地上附着物早已没有了踪影，因为开发商看中的是这些附着物下面的土地。大量的政府性基金收入就堂而皇之地变成了公共财政收入。有的地方为完成收入任务，甚至将公立医院医疗收费纳入财政预算，作为行政事业性收费收入计入公共财政收入，然后再全额拨给医院。这些巧立名目、乾坤大挪移的手法，既增加了财政收入，又增加了财政支出。

（二）财政收入虚增的严重影响

1.对经济造成损害，并一定程度上助推通货膨胀。我们知道，货币发行量要参考的一个重要指标是GDP，在当前的政府绩效考核体制下，地方人为将GDP规模做大、增速做高，必须要相关指标来支撑，财政收入就是其中一项重要支撑指标。实际上，虚假财政收入的后果，某种程度上远比虚假GDP严重。虚增财政收入人为地拔高了地方财政收入的规模，反过来还可能减少来自上级的转移支付数额，最后倒霉的还是地方百姓。一些地方为了保持财政收入的所谓快速增长，采取寅吃卯粮、收过头税等竭泽而渔的手法，扰乱了正常税收秩序，加重企业负担，激化税企紧张关系，制约企业发展，损害当地经济。

2.败坏党风政风，损害政府形象。财政收入上弄虚作假，将给社会带来极为恶劣的影响。一些官员靠注水的政绩不断得到升迁，影响那些本本分分注重实干的官员的工作积极性。一些地方胃口越来越大，财政收入增长与经济发展不同步的现象日益严重，无论是中央政府出台结构性减税和取消部分行政性收费政策，还是持续实施房地产宏观调控；无论是国际金融危机持续蔓延，还是一些骨干税源企业生产经营陷入困境，地方政府都要保持财政收入平稳较快增长。于是，财政收入上去了，领导的政绩也上去了，但种种给财政收入注水的做法严重地败坏了党风、政风和社会风气，降低了政府的威信，还给全社会造成政府对经济过度“索取”的不好印象。据有关资料介绍，从1994年到2011年，全国已经连续17年财政收入增长幅度大大高于经济增长幅度，财政收入占GDP蛋糕份额逐年增加，而居民收入占比持续下降，既激化了社会对政府的不满情绪，也打乱了收入分配关系。

3.扰乱税收秩序，影响社会公平。各种应征不征、随意缓征减征甚至免征以及偷逃税款等虚减财政收入的行为，一方面扰乱了税收秩序，导致国家财力流失，另一方面，也严重影响社会公平，极大打击了那些依法纳税企业的积极性。

四、地方财政收入质量较差的成因

1.财政收入政绩化的政府考核机制使得地方政府有虚增财政收入的冲动。目前，我国各级政府都以财政收入年年递增为其一项重要的目标任务，而且实行目标任务与当地政绩相挂钩的考核机制，有的地方政府甚至把是否完成财政收入任务作为考核下级政府政绩的一项硬指标，搞“一票否决”。有的地方为激励下级政府大干快上，每月还要对下级政府财政收入完成情况及增幅进行排名。与政绩挂钩的种种统计指标上“数字出官，官出数字”已由过去的“潜规则”变成当下的“明规则”。由于种种不科学考核机制的存在，必然会诱导一些地方政府领导为早日出政绩而虚报财政收入数据。在当前体制下，地方政府领导弄虚作假的风险极低，而其个人政治上的收益极高。一些造假的地方政府领导不但没有受到应有的处分，还可从中捞到了政治资本，实现了个人的升官梦。这种示范效应激励着更多的地方政府领导不是一心一意地去搞财源建设，而是变化手法作假，使财政收入一年一个新台阶，高歌猛进地跨入财政收入“大跃进”时代。

2.财政收入被统计指标“绑架”。经济增长决定财政收入增长，财政收入也影响经济增长。如：一个地方的GDP增长，其财政收入也应该增长。于是，统计上GDP增长，要求财政收入也跟着增长，增速还要略高于GDP增速。为证明房地产业发展迅猛，要求房地产业和建筑业税收实现高速增长。上级统计部门考核GDP增幅时考虑一些关联指标，如一般公共服务支出，统计部门就要求财政配合将这个指标做上去。有位财政工作者曾无可奈何地说：财政收入和支出已被统计指标绑架。说穿了，还是被政绩绑架了。

3.分税制改革还不彻底。1994年实施分税制时，各地为保地方利益，普遍都将“两税”（增值税、消费税）基数做大，寅吃卯粮，甚至凭空虚增，以后年度为保住基数，仍得做假。分税制虽然极大地调动了地方发展经济的积极性，但中央集中财力太多，与经济发展密切相关的国内增值税、企业所得税、个人所得税、消费税大头都划归中央。随着经济社会的发展，地方政府承担的职能却越来越多，财权与事权不匹配的矛盾越来越突出，尽管中央财政加大了对地方的转移支付，但其中多数是专项转移支付，地方没有支配能力，只是充当过路财神。此外，省对市财政体制不规范，集中财力过多，导致市以下财政捉襟见肘，客观上也加大了基层财政虚增财政收入的压力。

4.财税部门职能错位。税收征管本来是税务部门的业务，可财政部门年年要给他们下任务，还要经常出面组织税收入库，当地方政府人为“造税”、“转税”时，税务部门不是严格执行税法，而是积极配合。有的税务机关管理粗放，未能及时掌握纳税人的经营状况，对新增税源疏于跟踪，导致税收应征不征；有的税务机关为准备收入“以丰补歉”，实现所谓的“开门红”等目标，故意违规将本期应征税款放到来年征收；有的税务机关和征管人员“靠山吃山”，以放弃应组织的财政收入为代价，直接或间接地为本单位或者个人牟取利益；有的纳税人通过做假账偷逃税款；个别纳税人甚至凭借某种保护，如假借其经济实力影响或其主要负责人的某种政治荣誉，以各种方式拒绝、对抗征管，偷逃税收。对那些应征不征、故意偷逃税款等行为，税务部门出于种种考虑，往往也是睁一只眼闭一只眼，得过且过。当不能通过正常的税收获得足够的财政收入时，财政部门就会想方设法组织各项非税收入入库，有时甚至将政府性基金收入、预算外收入等计入公共财政收入，于是，非税占财政收入的比重也很难降下来。

5.财政监督缺位，审计流于形式。各级财政监督部门基本上没有或者不敢将本级财政收入质量的检查纳入日常工作职责，顶多是做做样子，对下级财政收入质量做些蜻蜓点水式的检查而了事，事实上形成财政监督缺位。审计作为政府组成部门，虽然有对财政收入真实性检查的职能，但受政府多方面的影响，加之没有有效的处罚措施，导致审计对财政收入的监督也是流于形式，并没有产生实际效果。

五、提高地方财政收入质量的对策

1.进一步改革“分税制”，规范并完善省市财政体制。要根据财权和事权相匹配的原则改革财力分配格局，缓解财力过度向上集中的现象。如：适当降低上划增值税、消费税、企业所得税、个人所得税的比例，给地方财政留有更多的可支配财力；中央财政应提高一般转移支付的比重，削减专项转移支付比重；规范省市财政体制，适当降低省财政集中收入比例，增加市以下财力；打破现行国地税两套征收机构并存的做法，合并国地税，实行垂直管理，地方政府不应领导和管辖税务机构；降低增值税、企业所得税税率，减轻企业税负，实现藏富于企业和社会。

2.建立科学的政绩考核机制，注重经济发展质量。目前，由于各级政府普遍实行将财政收入增长与政绩相挂钩的考核机制，有的地方甚至把完成财政收入增长任务情况作为考核下级政府政绩的硬指标，下级政府为出政绩而虚报财政收入数据的现象屡见不鲜，一时间似乎没有完成不了的指标。有的地方甚至出现这样的怪现象：上级政府考核工业用电量指标，他们就出台鼓励当地耗电大户用电的政策；上级政府考核土地出让收入指标，他们就玩起“空转”手法增加土地收入。因此建议：一是上级政府简化或取消一些对下级政府的量化考核指标，克服单纯通过GDP、财政收入等总量指标考核政绩的倾向，政绩考核不应单纯以数字为依据，而应注重民意，以工作考核、群众评价为主要依据。二是尽量多地将本地居民收入、就业情况、对政府的满意度等民生指标与政绩挂钩，注重经济发展质量。三是坚持实事求是的原则，挤掉GDP、财政收入等政绩指标中的水分。要从讲政治的高度解决财政收入虚增的问题。上级政府要重用那些老老实实做事不弄虚作假的干部，严肃处理那些顶风违纪，欺上瞒下，弄虚作假的干部，引导下级政府追求实实在在没有水分的财政收入增长。四是建立以加强收入征管和提高收入质量为主要内容的财政收入考核机制，突出对财政收入预算管理质量的考核，主要包括是否空转虚增财政收支、是否混淆基金预算与公共预算等。

3.强化财政管理和监督，健全财政收入质量监督机制。要将财政收入质量监督列入各级财政监督专职机构的工作职责，定期或不定期开展财政收入质量的内部监督和上下级之间的监督，并逐步建立财政日常监督机制，实现事前、事中和事后监督。同时加强审计部门的监督，明确对造成财政收入虚假的单位和相关责任人的处理处罚措施，增大造假的风险成本，扼制造假行为。各级财政部门要严格执行国家《预算法》和《国务院违反财政法规处罚的暂行规定》等法律法规，加强非税收入管理，取消各种非税收入“过渡户”，坚持求真务实，严禁弄虚作假，纠正不规范的收入行为，严肃处理违反规定的各类收入行为。

4.加强税收征管，坚持依法征收，应收尽收。各级税务部门要按《税收征收管理法》等有关法律法规，依法组织收入，做到依法征收，应收尽收。要坚决杜绝各种违规减征免征及缓征税款行为，严厉打击各种偷逃税款行为，确保税收及时足额入库。