参与式预算与基层权力关系的重构<br/>——基于浙江省温岭市新河镇的个案研究

参与式预算与基层权力关系的重构
——基于浙江省温岭市新河镇的个案研究

2014-01-13王自亮陈卫锋

地方财政研究 2014年4期

关键词：温岭市财政预算人大代表

王自亮陈卫锋

（浙江工商大学，杭州 310018）

参与式预算与基层权力关系的重构
——基于浙江省温岭市新河镇的个案研究

王自亮陈卫锋

（浙江工商大学，杭州 310018）

参与式预算是起源于巴西并在我国多地得到实践的公共财政管理手段，其与财政支出评价共同构成政府绩效预算改革的两条路径，成为促进政府行动合理性的重要制度安排。作为最早进行参与式预算试验的试点地方，浙江省温岭市新河镇具有重要的代表性。本文通过对温岭市参与式预算的制度设计、制度绩效以及制度困境的分析，提出了降低参与成本、提高代表参与质量、推进预算项目库建设、提升政府财政管理水平、实现参与式预算与“PPP”模式的对接等五个措施，以期能够有效推进参与式预算的推广和可持续发展。

参与式预算基层权力权力重构

一、引言

根据财政学原理，一切国家行为都可归类为财政的收入作用与支出作用。政府作为公民权力的代理机构，理应通过政策等工具来追求最大化的公共利益，在这个过程中政府活动所需经费由公民和企业的纳税行为予以承担。而为了保证财政资金的使用效率，在进行政治决策之前，需要对政府自身的相关行为进行财务预算。

“行政成本的客观存在是政府统治社会的前提，但是行政成本并非都是合理的”，作为行政成本的重要组成部分，预算支出的有效性极为重要。由于中央和地方政府之间、同级政府部门之间的利益博弈，我国传统的预算制度出现了较大的问题。为了走出困境，进一步推进制度创新，探求更为科学的政府预算制定制度，我国出现了“自上而下”和“自下而上”两种现实路径选择。

“自上而下”的预算改革路径，即“由财政部门推进的部门预算改革”，但是由于政府预算的本质在于对政府活动的数量和质量进行系统地成本分析，而政府各部门间由于对本部门利益的追求容易出现各自独立的“信息孤岛”，这样就会产生财政预算过程中的信息不对称问题，因此我国的部门预算改革在合法性和合理性方面并没有取得实质性的进展。而以“自下而上”为特征的参与式预算改革路径，通过各地方政府的实践及创新，却表现出了巨大的张力。

参与式预算最早起源于20世纪80年代，并从发源地巴西逐步延伸到了全球数千个城市。我国的浙江省温岭市于2005年正式将原本用于思想政治教育的“民主恳谈”与年度政府财政预算结合起来，这一事件标志着我国参与式预算制度实践的发端。参与式预算一方面揭开了传统政府预算只能由财政专家制定的神秘面纱，通过这一制度化路径，普通公民也可以出于对公共利益和切身利益的关切而影响政府决策；另一方面，它也可以推进政府决策的不断优化，并给予公民更为实际的监督政府预算行为的制度路径，进而重构着基层权力的关系。

在促进政府预算合理化方面，也有学者将参与式预算与“财政支出评价”统称为是政府绩效预算改革的两大路径。因此，综合分析我国参与式预算的理论研究和地方实践，探析其在实践过程中的已有成就和现实困境，并提出相应的制度改进路径，对于我国参与式预算的可持续发展、提升地方政府活动的合理性具有重要的理论和现实意义。

二、文献评估与研究思路

（一）文献评估

参与式预算出现并逐步运用到中国地方政治实践过程之后，出现了大批学者争先研究其理论和实践的高潮。目前学者主要就其概念、价值、国外和国内经验及教训等方面进行了深入的考察。

关于参与式预算的概念，有学者认为其是一个创新的“决策过程”，强调其与传统政府预算制定模式的显著区别；有学者认为其是一种“民主程序”，强调其制度化地给予了公民参与政治决策的可行路径；有学者认为其是一个“机制或者过程”，强调其对于政府活动和公民行为造成的实质影响。综合来看，参与式预算是以扩大公民参与为手段、以政府行为的合理化为目标的财政预算运行模式。

关于参与式预算的价值，学者们在理论和实践上都做了深入的探讨。刘微认为它在财政管理制度中探索了一条创新性道路，也在建设服务性政府的时代背景下提升了公共产品的质量；徐珣、陈剩勇基于对协商民主理论的考察，认为参与式预算的重要功能之一是建构公共理性；陈朋、杜永兵研究指出参与式预算致力于推动基层民主的纵向发展。综合来看，参与式预算已经在原有的政治价值基础上附加了更多的行政价值，因此，陈家刚认为其已经从一种政治技术转变成了一个“政治—行政”过程。

关于参与式预算的国际经验，王逸帅、苟燕楠通过分析四种国际参与式预算经验，指出树立参与理念、提升政府和公民互动水平、促进参与式预算与预算绩效的切实整合以及加强公民培训等值得我国借鉴。刘璐等通过中国和巴西的参与式预算制度比较，提出了完善项目信息、发展基层组织等有助于我国参与式预算可持续发展的制度建议。

综合学者的研究，可以发现参与式预算对于政府职能的有效发挥、对于公民权利的切实保障、对于基层民主的良性发展都产生了巨大作用。但是分析其内在机理、剖析其权力运行逻辑的研究则较为匮乏，本文试图在这一层面实现突破。

（二）研究思路

“每一个预算的基本问题是预算收支部分之间的对比关系”，近年来我国政府的财政预算出现了较大的问题，这突出表现在三个方面。第一，政府预算赤字问题严重，2010年、2011年全国财政赤字分别达到了6772.7亿、5373.4亿元①国家统计局.中国统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012.，这两项数据占两年财政总支出的比例高达7.5%、4.9%。第二，政府预算支出规模呈现出高速膨胀趋势，以经济社会发展水平位居全国前列的浙江省为例，如表1所示，2012年该省的财政支出是1978年的239倍，是2000年的9.6倍，每一年度的财政支出增长率都要高于地区生产总值增长率，2000年和2008年二者的差距分别达到了14.4和12.1个百分点，同时财政支出占GDP的比例也表现出稳定的增长势头，2012年甚至达到了12.03%。第三，不同区域政府承担的财政压力不对等，根据国家统计年鉴数据计算，2011年北京的财政支出是河南的3.6倍，北京的人均财政支出是同属东部发达地区的浙江的2.3倍，其中人均医疗卫生支出是浙江的2.2倍②国家统计局.中国统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012.。

因此，推进政府财政支出改革已经刻不容缓，其中着重需要从两个方面入手：第一，必须要通过制度改革促进政府决策的进一步合理化，使有限的财政资金运用到公民更为需要的领域中去；第二，必须要通过制度改革监督政府活动，实现公民对政府行为的有效制约。

表1 浙江省历年财政支出与经济发展情况

本文认为，可以从实施政府绩效评价和推行参与式预算两种方式逐步推动制度变革。然而，目前政府绩效评价评估主体过于单一的内部取向，直接损害了政府绩效评估的公允性、科学性和连贯性，而已经开展的一些第三方评估项目也大多出于政府委托，缺乏以评估结果为依据改进政府行为的制度要件。因此参与式预算是更为切合实际的制度改革路径。

本文拟通过对浙江省温岭市新河镇的个案研究，实现对我国参与式预算的系统考察。以新河镇作为研究样本，其原因有三：一是新河镇是我国最早开展参与式预算的地区，具有更为系统和丰富的制度运作经验；二是相较于我国其他地区的参与式预算改革，新河镇充分发挥了基层人大制度对政府行动的监督职能，在合宪性、合法性以及有效性方面是更为切实可行的制度改革路径；三是温岭市是我国经济较为发达的沿海城市，2011年已名列全国县域经济基本竞争力百强县第15名，2011年实现生产总值678.6亿元，同比上一年度增长了11.1%，通过对其参与式预算改革的研究，可以探求我国公共预算改革的未来方向。

本文对新河镇参与式预算的研究，首先是剖析温岭市新河镇参与式预算的制度条件与制度设计，继而分析其绩效表现，并针对其现实困境提出相应的改革路径。

三、新河镇参与式预算的制度条件、制度设计及制度绩效

美国学者鲁宾认为：“公共预算不仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”要实现对新河镇参与式预算制度的系统考察，首先必须对该镇参与式制度产生的制度要件进行分析，进而再对其内在运行机理进行深入探讨。

（一）温岭市新河镇参与式预算的制度条件

1.“民主恳谈”培育了深厚的公民协商传统

温岭的“民主恳谈会”早在1999年就已经开始，其最初目的是想经由这一协商机构进行干部与群众的深入谈话进而实现对公民的思想政治教育，2005年开始这一协商传统与政府的年度财政预算结合创生出了中国本土最早的参与式预算制度实践模式。民主恳谈培育的公民协商传统为温岭预算改革提供了组织、制度、民情等条件，而公共预算的效率问题，其实质是要发现公众最迫切需要的是什么。协商过程因为民众的广泛参与一方面吸纳和规整了公民的偏好，另一方面也使得政府进一步获得公民信任、增强了其政治合法性。

然而民主恳谈是体制外的，其决策只具“参考性”而不具“决定性”。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中也认为，制度化地吸收公民参政诉求是政治体系稳定发展的必要措施，因而公民协商传统只有与基层人民代表大会的制度安排相结合才能获得更大的效用。

2.基层政府财政盈余创造了经济要件

公民诉求的实现需要政府开展相关行动，这些行动需要耗费一定的行政成本，而公民加入财政预算过程同样也需要较为充裕的财政基础，主要原因是：第一，因为必要的社会经济发展是刺激民主意识的经济条件，生活水平的提高激发了普通百姓对于公共利益的追求；第二，如果可供通过参与式预算途径调整的财政资金额度较低，就没有进行参与式预算的必要。

温岭市新河镇的经济发展水平处于全国前列水平，这为开展参与式预算创造了经济要件。2005年也即当地的参与式预算创生时该县的人均生产总值达到26505元，比台州市全市平均水平22395元超出了18.35%①根据温岭市统计局《2011年国民经济和社会发展主要指标》及《台山市统计年鉴》计算得出。，2012年该数据仍然超出了18%。根据国家统计局颁布的《全国县域经济基本竞争力百强县》名单，2011年温岭市排名15名。

3.镇级政府规模的适当性

参与式预算以公民代表的有效参与为核心，因此为了保证这种参与的有效性，必须兼顾两大问题：第一，公民代表必须切实地感觉到预算项目对于自身利益及公共利益的重要性；第二，在参与式预算对既有的财政预算做出变动决议之后，公民代表必须能够较为直接、有效地观察到政府的预算执行活动。因此，开展参与式预算地区的地域规模必须适中，如同温岭市的实际做法，以镇级政府为单位开展参与式预算是比较合适的。

4.政府对相关决议的重视造就了“路径依赖”

路径依赖是指“早先发生的事情会对随后发生的事件的可能结果产生影响”，也即制度运行是具有惯性的，已有制度的持续运行会固化这一制度自身的稳定性。由于温岭市参与式预算已经开展了近8年，也在一定程度上不断影响着政府的行为，这种影响作用加强了温岭市参与式预算运行的可持续性。自从开展参与式预算以来，新河镇的财政赤字已由2004年5500万元降到2006年的3500万元，2008年已经实现零赤字，良好的运行效果使得温岭的参与式预算制度形成了“路径依赖”。

（二）基层权力关系的重构：新河镇参与式预算的制度设计

新河镇参与式预算的制度设计如图1。阶段①是预算初审阶段，由镇人大代表提名并由人大选举确认后成立人大财经小组，该小组负责召开预算初审民主恳谈会议，并由政府提供财政预算详细信息，会议中工业、农业、社会三个小组分别审议形成三份初审报告。阶段②是人大会议审议阶段，在会上协商人大代表审议政府报告以及预算初审报告，进而由人大和镇政府召开联席会议协商具体修改事宜，修改内容提交小组审议，这个过程中5名代表联名则可以提出预算修正案，最终的修正案需要至少1/2的人大代表赞成才予以通过。阶段③是常规反馈阶段，人大闭会期间镇政府的预算支出调整要提交财经小组备案，超过一定额度需要提交申请并得到通过；财经小组监督政府财政行为，镇政府以季度为单位向财经小组提交财政报告。

图1 新河镇参与式预算的运行机理

通过以上新河镇参与式预算的运行机理分析，可以发现参与式机制的运行是对基层权力关系的一种重构，这充分体现在以下三个方面。

1.基层人大的权力被激活，进而对基层政府实行有效监督

宪法赋予了人民代表大会立法机构的角色，使得人大具有了监督政府行为的合宪性特征。然而在开展参与式预算以前，由于缺少切实可行的制度化途径，人民代表大会并没有真正落实监督政府活动的职能，人大代表即使意识到了政府存在的问题，也难以通过一己之力真正地推进政府行为的改善，政府的财政支出行为主要由财政部门自主决定，这造成了财政收支不平衡、地方政府负债严重等问题。新河镇参与式预算的实行，使镇级人大代表的积极作用得到了有效发挥。

2.直接民主与间接民主的组合，公民权力的发挥保障了公民权利的实现

有学者认为参与式预算在本质上是一种“民主策略”或“民主试验”，有文献论证得出：居民参与不仅是政治合法性的来源，也是效率的来源。公民直接以民主恳谈会的形式参与到公共预算协商，公民代表在人大会议中对财政预算进行商议，这两个过程中公民权力的发挥保障了公民权利的实现，一方面是公民权力对政府权力的制约监督，促使政府行动符合公共利益，另一方面，代表公共利益的人大代表具有了提出预算修改案的制度化途径①5人联名即可在人大会议期间对政府财政预算提出修改议案。。

3.地方政府的权力受到民主恳谈会议以及基层人大制度的内外双重制约

新河镇的民主恳谈会议对财政预算的审查、人大全体会议对政府预算的审查形成了对地方政府权力的制度内外双重制约。从自身角度出发的、以公共利益为关切对象的公众参与在民主恳谈过程中以一种大众化的方式实现了对政府权力的监督，而以政治性、专业性角度为核心的、出于对公共利益的追求的人大代表参与则是人大制度运行过程中的一种专业化的对政府权力的监督途径。

（三）新河镇参与式预算的绩效表现

经过新河镇的实践，参与式预算体现出了良好的绩效，这不仅表现在对政府财政项目资金的数额调整上，更贯穿于整个制度运行的细节中。本文认为温岭市新河镇的参与式预算在以下三个层面发挥了至关重要的作用。

1.促进了政府决策的理性化

参与式预算在本质上要求政府提供给民主恳谈会议和人民代表大会的财政预算方案要客观具体，这打破了传统财政部门自主预算过程中项目笼统、资金不具体的问题。在人民代表大会审议新一年的财政预算报告时，需要首先审议并通过上一年度政府的执行报告，这从制度上约束了政府对预算方案的执行进行调整的自主性。而参与式预算运行过程中，公众代表和人大代表提出的预算修改建议也在切实地促进政府决策的民主化和理性化。据统计，新河镇实施参与式预算的前五年一共修改了34个预算项目，增减和调整预算资金4762万元②参见中共政府创新网.浙江省温岭市新河镇：参与式预算改革[EB/ OL].2011-02-05.http：//www.chinainnovations.org/Item.aspx？id=24050。

2.增强了公民的参与和民主意识

相对于行政部门独立进行决策，以及进行政治投票进行民主决策，参与式预算所内藏的公共协商机制更好地激活并增强了公民的参与和民主意识。第一，政府财政预算的公共取向，使得参与其中的公民代表真切地感觉到自身决策对于公共利益的影响力，从而给予参与过程正向激励；第二，民主恳谈过程中政府干部与普通群众的深入谈话，带给公民的公共权力对于个体权力的尊重给予参与过程正向激励；第三，协商过程中个体偏好的表达、交互、统一过程，营造了政府和公民之间的公共理性，继而继续强化这一民主过程。有数据显示，开展参与式预算前五年，镇人大代表共提出议案48件，建议、批评、意见270条③参见中共政府创新网.浙江省温岭市新河镇：参与式预算改革[EB/ OL].2011-02-05.http：//www.chinainnovations.org/Item.aspx？id=24050，大大超出了全市各镇人大代表提出的议案和建议、批评、意见的平均数。

3.提升了地方政府对社会事务的创新治理能力

制度产生过程往往是由于政府的缺位，然而中国参与式预算制度的创生却体现了政府主导的特点。温岭市宣传部理论科发起的民主恳谈最终成为温岭市参与式预算制度的重要组成部分，充分体现了地方政府在对社会事务进行管理的过程中的管理创新能力。将公众意见整合到政府决策过程，也使得财政预算从一种公共事务管理方式转化为一种治理模式，大大提高了治理能力和效果。最后，基层人大职能的激活，不仅是对基层政府权力格局的有效改善，更是指出了我国公共预算改革以及监督政府活动的未来可行路径。

四、新河镇参与式预算的现实困境

尽管新河镇的参与式预算在以上三个方面表现出了巨大的能量，但在实践推进过程中仍然面临着诸多困境，这集中表现在以下四个方面。

（一）在形式上，参与属于“政策调整”而不是“政策制定”

有学者将参与式预算界定为一种“政策制定方式”，然而普通公民在民主恳谈过程中以代表身份才能参与到政府财政预算过程，并且由于自身缺少专业化知识背景以及对于政府财政规模的把握不到位而造成所提意见和建议质量偏低，不容易被政府部门所采纳；人大代表也只在人代会的预算审议过程能够进行实质的参与，对政府财政活动的常规性监督主要由人大财经小组负责，普通人大代表缺乏介入监督过程的常规性机制设计。

此外，财政预算的方案是由政府部门制定的，通过参与式预算只能对其中的项目进行局部的修改，而且参与代表缺少政府部门在预算制定时拥有的信息，这一信息不对称特征也制约着参与的效度。由此造成参与的结果只是“政策调整”，而不是“政策制定”。

（二）在目标上，公民代表基于“自身观察”而不是“整体效益”

在民主恳谈会议开展过程中，公民代表虽然介入到了公共预算过程，但是其参与效果并不高，这主要是由两点因素造成的：第一，公民对财政预算项目并没有直观的概念，只是出于自身的观察和思考而进行片面化地解读，进而提出相应的预算建议，这种基于“生活经验”而不是“财政预算经验”所作的判断和决策的质量其实并不高；第二，公民个体的建议往往缺乏对于财政项目的整体性思考，不了解项目制定的可持续性、项目实施的目标利益群体、项目衍生的对其他地区的影响等。

（三）在操作上，人大代表重“政治参与”而轻“专业参与”

人民代表大会是宪法规定的立法机关，而作为公民权力的委托人，人大代表不仅是公共利益的象征，更应该是公共利益的“追求者”、“扬声器”。在参与式预算制度运行过程中，人大代表的综合素质是其效能得到更好发挥的前提条件，然而在实际操作过程中，代表由于对财政预算知识、预算审查流程等知识缺乏了解，导致所提建议技术性不强，而且不能从财政预算活动入手，转而主要针对政府活动中的具体行为。人大代表在总体上并不能很好地进行“专业参与”进而在“政治参与”的制度环境下影响政府活动。

（四）在结果上，政府仍有调整支出的巨大权力

何翔舟教授指出政府管理活动所耗费的成本由纳税人承担所形成的“政府成本的转嫁”，使得政府在行政支出上成为了“纯消费者”继而放松了自身成本控制的意识。参与式预算作为一种“理财方式”，其目的在于实现对政府预算的监督、矫正功能。新河镇规定在人大会议闭幕期间，对政府财政的监督主要由人大财经小组负责，然而由于监督程序设计简单，缺乏对政府行为的实际矫正权力，政府仍然具有私用“钱袋”的巨大主动性。以2006年为例，镇政府对“工业园区”和“石松一级公路”两个项目的实际支出分别达到了756万元、274万元，然而其预算却分别只有300万元、55万元。这在某种程度上削弱了参与式预算制度运行的效度。

五、新河镇参与式预算的制度改进措施

只有通过不断的制度改进，才能够逐步解决上述实践困境。本文认为可以从降低参与成本、提高代表参与质量、推进预算项目库建设、提升政府财政管理水平、实现参与式预算与“PPP”模式的对接五个方面进行完善。

（一）探索制度再设计渠道，降低各主体参与成本

参与式预算的制度运作本身也需要成本，为了实现参与式预算的效用最大化，就应该在保证其效用的同时，逐步降低参与成本。成本控制的意识应该贯穿于以下四个方面：第一，通过制定更加科学和细致的民主恳谈会运作规则，减少因为时空变换而造成的参与程序、规则和效果的变化，从而降低制度转换成本；第二，通过日常的对政府财政活动的常规监督机制再设计，逐步解决人大财经小组、人大代表、社会公民因为信息不对称以及缺少监督制度化途径而造成的监督不力和监督成本过高问题；第三，通过专家库的建立和运行，向普通公众和人大代表普及财政预算、预算审核相关专业知识，减少因为自身素质不高而造成的参与高成本；第四，在信息化背景下积极探索公民电子化参政途径，发挥网络优势积极开展网上民主恳谈会议，减少因为地域限制而出现的公民参与高成本。

（二）优化人大代表制度，提高代表参与质量

相对于民主恳谈会议，人民代表大会是更为“制度内”的参与式预算核心载体，其功能的有效发挥不仅依赖于其机构安排和职能设置，更依赖于人大代表制度的良性运转。首先，应该改革人大代表产生制度。宪法规定镇级人大代表由选民直接选举产生，而在实际操作过程中，人大代表往往由地方党委提名决定，这种局面急需改变：一是要以自由、民主、公开为原则，允许公民自主地竞选人大代表；二是要变革人大代表结构，减少党政领导以及商业精英对人大代表名额的垄断特性，平衡不同区域、职位、人群、性别的比例，使人大代表真正代表公共利益。其次，应该赋予人大代表相应职能。一是可以在镇级人大中设立参与式预算专门委员会，由人大代表组织负责日常工作，从而与人大财经小组形成协同作用；二是应该建立人大代表考核体系，取消不称职的人大代表的代表资格。

（三）完善预算初审制度，推进预算项目库建设

预算初审制度是财政预算民主恳谈和人大预算初审制度安排的统称。“参与式预算应当成为真正意义上的和有效的全体公民的参与过程，而不仅仅是一个简单的咨询过程”，因此必须通过完善预算初审制度，逐步解决因为机制问题而造成的参与式预算效用不高问题。基于目前新河镇实际情况，可以从两个方面入手。第一，延长预算初审时间。给予公民代表和人大代表充分的协商时间，使得各方充分掌握财政预算的项目安排、资金部署信息，从而在最基础层面提升参与质量。第二，推进预算项目库建设。明细项目遴选标准，将有关于民生建设的项目进行优先性排序，确保纳入参与式预算进程的预算项目的数量和质量。

（四）修订《预算法》，提升政府财政管理水平

法律制度的更新是行政管理制度更新的根本性保障，为了推进参与式预算制度的进一步改进，修订《预算法》应从两个方面出发。第一，进一步限制行政机构的自由裁量权。行政机构的活动虽然受到立法机构的制约，但是其仍应具有一定的自由裁量权以处理具体事务。但是如果这种自由裁量权无所限制，就容易使立法机关和公民个体对行政部门的监督流于形式，因此，应在《预算法》中确定行政机关在预算执行过程中的对项目及其资金的增减应具有的自由裁量权限度。第二，进一步细化政府预算的项目及其资金安排。这是基于民主恳谈以及人大会议的预算初审时各代表对政府预算进行协商的技术基础。

（五）探索实现参与式预算与“PPP”公共产品供给模式的对接

“PPP”（Public-Private-Partnership）模式是指公共部门和私人部门之间多样化的制度安排，即传统上由政府提供的公共活动或服务，部分或全部地由私人来安排。公私伙伴关系泛指政府与私人部门之间的任何协议。参与式预算与“PPP”模式的成功对接可以实现较低的财政投入而获得较高的公共产品产出。二者的对接路径可以如下：在政府制定预算过程中，将公共产品项目信息公布，由社会企业根据自身的企业特征评估出项目所需成本并报送政府财务部门，在民主恳谈会议和人大会议召开之前，财政部门将政府财政预算报告以及公共产品项目招标信息报告一并提交讨论。这样的制度设计的特点：一是丰富了参与式预算的“参与”内涵，社会生产部门以“项目投标”形式加入到参与过程。二是将公共产品项目招标权从行政机构移交更为中立的立法机构，可以在制度上减少权力“寻租”情况的发生。

六、结语

参与式预算机制中内含的“参与”、“预算”等要素在理论和实践上都具有重大的价值，新河镇参与式预算制度困境的核心是三大矛盾：一是基于公共财政的公共利益取向的公民参与与基于财政预算过程中的专业化取向的专家参与的矛盾；二是政府日常活动应有的财政自由裁量权的膨胀与参与式预算规整政府预算行为的目的之间的矛盾；三是基层人大职权的激活与基层人大代表职能不明确之间的矛盾。是否有效地处理好这三对矛盾，关乎于参与式预算的发展质量和发展方向。

新河镇的参与式预算开展8年以来，已经形成了自身的若干特色。这一本土化的参与式预算具有较强的适应性，并已在温岭市其他各镇进行推广。但需要注意的是，在其横向和纵向复制的过程中，各地仍应从地方实际出发进行相应的改良和创新。

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