建立我国横向转移支付制度的方案设计研究——借鉴德国转移支付制度改革最新经验

葛乃旭 杨留花

（同济大学，上海 200092）

建立我国横向转移支付制度的方案设计研究
——借鉴德国转移支付制度改革最新经验

葛乃旭 杨留花

（同济大学，上海 200092）

引入横向转移支付制度是弥补我国现行转移支付制度均等化效果欠佳的好方法。而德国的州际间横向转移支付是世界上独一无二的，对我国有较大的借鉴意义。本文借鉴德国转移支付改革的最新经验，提出了建立我国横向转移支付制度的具体方案。在尝试建立我国的横向转移支付制度的过程中，特别考虑到我国作为发展中国家需要兼顾效率和公平。为保证富裕地区经济的持续发展，本文基于公共支出的最优化理论，运用公共支出最优模型，测算了横向转移支付的幅度，即最高边际上缴率。并运用2007年的相关数据对引入横向转移支付制度的效果进行了具体测算。

横向转移支付 政府间转移支付 财政转移支付

一、引言

我国的转移支付制度是1994年配合分税制改革正式建立起来的，尽管经过多次调整，转移支付额也在不断增加，但运行效果一直不理想，均等化效果较差，地区间的横向不均衡问题仍然严重。因此学者们纷纷提出应在中国引入横向转移支付制度，以增强均等化效果。目前世界上只有德国实行横向转移支付，即德国转移支付制度中的州际间横向转移支付是世界上独一无二的，对我国有较大的借鉴意义。因此也有学者提出可以借鉴德国经验，建立我国的横向转移支付制度。但至今对建立横向转移支付制度的具体方案的研究却非常少，严格讲只提出两个方案，一个是王恩奉2003年提出后又进行了改进的“以中央政府为中介，建立‘削峰填谷’式横向财力均衡机制”的方案。另一个是葛乃旭2005年提出的引入省际间横向转移支付取代体制上解和补助的方案。虽然这两个方案都借鉴了德国的经验，但都是借鉴德国2005年转移支付制度改革前的做法，而且在盈余上缴率等的确定上都没有依据和论证，随意性较大，也没有对方案的实施效果进行测算和检验。本文尝试借鉴德国2005年实行的转移支付新规则的做法①因篇幅所限，有关德国2005年实行的转移支付制度新规则的内容参见：葛乃旭，宋静.德国转移支付制度改革及对我国的启示与借鉴[J].地方财政研究，2013（1）：23-28，33.，结合我国的国情，提出一个适合我国的横向转移支付制度的方案设计，并用2007年的数据进行实际测算，验证引入横向转移支付制度的均等化效果。

二、建立我国横向转移支付制度的方案设计

由于测算数据可得性等方面的限制，本文假设在现行转移支付制度基础上，引入横向转移支付，即现行其他形式的转移支付都不改变，而且首先进行横向转移支付，再进行其他形式的转移支付。横向转移支付的具体方案借鉴德国的经验设计如下。

（一）横向转移支付的贡献地区和获得地区的确定

本文采用德国财政能力和财政需求比较的方式来确定我国转移支付贡献地区和获得地区，但在具体计算方法上根据我国国情进行改进。

1.财政能力指数的计算方法

德国计算财政能力时只考虑当地的地方税收，因为德国财政收入主要是税收收入。而从我国地方财政收入的来源看，非税收入所占比例较高，因此简单借鉴德国做法显然是不合理的。所以建议使用地方本级财政收入而不仅仅是税收收入计算财政能力指数，具体计算公式为：

某地区的财政能力指数=该地区的地方本级财政收入

2.财政需求指数的计算方法

借鉴德国做法，并用全国人均财政收入代替税收收入，因此我国财政需求指数的计算公式为：

某地区的财政需求指数=全国人均财政收入*该地方人口数*人口修正系数

在人口修正系数方面，对不同地区加以分类调整。考虑到北京、上海和天津，作为特大城市对周边地区乃至全国具有较大的正外部性，同时该地区提供公共服务的成本也较高，故人口系数应调高。具体参考了这些城市的常住人口与户籍人口的比例等因素，将上海、北京的系数定为1.5，天津的系数定为1.3。另外考虑到西藏、青海属于地广人稀地区（见表1），且地处青藏高原，提供公共产品的人均成本很高，因此分别给予西藏1.8和青海1.5的人口调整系数。

表1 2007年全国各省人口密度情况①因后文的测算用的都是2007年的数据，因此这里计算人口密度也用的2007年的数据。

根据上述计算，如果财政能力指数大于财政需求指数，则该地方应作为贡献地区，上缴财政盈余；如果财政能力指数小于财政需求指数，则该地方可以作为受补地区，接受横向补助。

（二）横向转移支付幅度的确定

横向转移支付幅度的确定是建立横向转移支付制度非常关键的一环，而其中最主要的又是确定合理的贡献地区的最高边际负担率。德国由于贡献州的边际负担过高，引起富裕州的不满，最后引发了2005年的改革，改革后降低了贡献州的边际负担。我国应吸取德国的教训，同时还应考虑到我国是发展中国家，更需要保持一定的经济发展速度，在追求公平目标时，要同时考虑尽可能不影响效率，兼顾地方经济增长的目标。因此最高边际负担率确定就更要注意不能影响富裕地区的发展。在这样的指导思想下，本文选择了运用公共支出最优化理论及其模型来确定贡献省份的最高边际负担率。

公共支出最优化理论认为政府在为公众提供公共服务的同时，也对经济增长产生了积极的影响。由此，一地区的经济增长与该地区的公共支出存在相关性①Robert J.Barro.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth[J].JournalofPoliticalEconomy，1990，98：103-125；Robert J.Barro and Xavier Sala-i-Martin.Public Finance in Models of Economic Growth[J].Review of Economic Studies，1992，51：645-661.②罗伯特，J.，巴罗，哈维尔·萨拉伊马丁.经济增长[M].北京：中国社会科学出版社，2000：139-141.。但是如果公共投资过大，也会对经济增长不利。所以当政府支出规模较小时，随着支出规模的增大，经济社会将得到更好更快的发展，然而当支出规模超过一定值即公共支出最优规模的临界点后，继续增加公共支出反而不利于经济的发展②。因此公共支出存在一个最优规模（即“门槛值”）③靳力.从“凯恩斯效应”到“阿米曲线”-政府规模与经济增长关系的非线性转向[J].学术界，2012（6）：72.。本文的思路是先测算出最富裕地区的最优公共支出，在保证其最优公共支出的基础上确定其最高盈余贡献率，即可作为最高边际负担率。具体做法是，为了兼顾效率与公平，先把支出分为对经济增长有明显促进作用的“促经济增长类支出”和没有促进作用的“均等化类支出”两类。然后运用上述最优公共支出的理论及其模型，计算出“促经济增长类支出”需求的部分，而“均等化类支出”则借鉴马骏等提出的标准支出需求测算方法④马骏．中央向地方的财政转移支付——一个均等化公式的模拟结果[J]．经济研究，1997（3）：12．，测算出其支出需求部分。最后两部分相加即为该地区的最优公共支出需求。

由于上海在转移支付前财政能力系数最高且摇摇领先于其他地区。同时上海对我国经济增长贡献较大，肩负着带动整个国家经济发展的重任。因此本文选择以上海为代表，来确定我国贡献地区的最高边际负担率。同时因下文要对比的横向转移支付前后效果所需的各项转移支付的详细数据的最新年份只能查找到2007年的，因此本文将以2007年为例做所有的测算。需要特别说明的是，本文在这里主要是提出确定转移支付幅度的思路和依据，而不在于给出准确的数值。

1.促经济增长类支出的筛选

首先将《中国统计年鉴》中给出的31个支出项目分成八类：①经济建设支出（基本建设支出、增拨企业流动资金、地质勘探费、城市维护建设支出）；②科教文卫支出（科学支出、教育支出、医疗卫生支出、文体广播事业费支出）；③社会福利支出（抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、政策性补贴支出）；④行政管理支出（行政管理费、工业商业金融交通等部门事业费、国防及公共安全支出）；⑤因我国1994年才建立转移支付制度，会造成1994年之前和之后的公共支出数据包含项目不同，即1994年之前的支出不包含转移支付，而且我们也用包含1994之前的支出数据试算过，数据无法通过平稳性检验，因此只好选用较少数据建立回归模型。支持农业支出；⑥挖潜改造与科技支出（企业挖潜改造资金、科技三项费用）；⑦专项支出；⑧其他支出。

然后运用1994年-2006年的数据⑤，利用Eveiws7.0，将这八类支出（数据来源于《中国统计年鉴》），与上海市GDP（数据来源于《上海统计年鉴》）建立多元线性回归模型：

其中，Y为GDP，GJJJS为经济建设支出，GKJWW为科教文卫支出，GSHFL为社会福利支出，GXZGL为行政管理支出，GZCNY为支持农业支出，GWQGZ挖潜改造支出，GZXZC为专项支出，GQTZC为其他支出。

依次剔除与经济发展呈负相关的和在回归模型中不显著项目，即不能通过检验的支出变量，将它们归为“均等化类支出”，剔除后再进行模型回归。这样多次回归，最后得出的结果见表2。

表2 上海市促经济增长类支出回归模型测算结果

表2显示，R2为0.997，说明该回归对样本的拟合优度很好。F值为1595.910，说明这两类支出对地方GDP有显著影响，另外参数均通过T检验，且显著性较强。D.W.值为2.275，可以初步判定序列不存在明显自相关，为了进一步验证，又采用LM检验法进行检验，其结果见表3。

表3 LM检验结果

由表3可知，LM的值为0.448763，对应的伴随概率值为0.7990，大于显著性水平0.05；RESID（-2）的T值的绝对值为0.319214，小于0.05的显著性水平下T的双边检验值2.365，故而LM检验结果不显著，可以认为不存在序列相关。

从表2可以看出，经济建设支出（GJJJS）和科教文卫支出（GKJWW）对上海市GDP均起到正的促进作用，与上海市GDP高度相关，故把这两类列为“促经济增长支出”。其他六类支出划归为“均等化类”支出。接下来首先测算“促经济类支出”需求。

2.促经济增长类支出需求的测算

目前对公共支出规模的最优值的测算方法主要有两种，一种是利用巴罗的政府支出自然效率条件，即财政支出的边际收益与财政支出的边际成本相等的原则，建立生产函数进行估计。另一种是利用经济增长与财政支出规模的凹函数关系，构造凹函数方程来进行测算。

本文借鉴刘卓珺、于长革的测算方法，采用以下对数型凹增长函数模型来具体估计我国的最优促经济类财政支出规模：

其中，Y为经济增长率，用GDP增长率表示；N为劳动投入，用从业劳动人数表示；g为促经济类财政支出（经济建设支出和科教文卫支出加总）占GDP的比重。其中，GDP和促经济类财政支出的数据分别来自《中国统计年鉴》表2-14和表8-15；从业劳动人数的数据来自《上海统计年鉴》表3-16。

（1）平稳性检验

这里采用常用的ADF单位根检验，其主要思想是如果一个不平稳时间序列{Xi}经过有限次差分以后变成一个平稳序列，则序列具有阶单整性。变量ADF平稳性检验结果见表4。从检验结果来看，这些变量都是一阶单整变量，说明他们之间存在协整的可能性。

（2）协整检验

这里采用E-G两步法检验y和N，Lng，和g之间是否存在协整关系，检验结果如表5所示。从检验结果来看，残差序列不存在单位根，是单阶平稳的。因此，y，N，Lng和g是（1，1，1，1）阶协整的，说明这四个变量之间存在长期稳定的均衡关系。

（3）模型估计

表4 变量ADF平稳性检验结果

表5 协整检验结果

为估计出上海市最优公共支出模型，本文运用1995年-2006年的数据，利用Eviews7.0对上述模型进行估计，估计结果见表6。从预估的结果来看，R2为0.994，拟合度很高，相关系数均通过显著性检验。

表6 上海最优公共支出需求估计结果

根据回归结果可得，上海市促经济类财政支出的最优财政支出规模为GDP的7.216%。按照《上海统计年鉴2008年》公布的数据，上海2007年的GDP为12494.01亿元，可估算出上海市2007年的促经济增长类的最优财政支出为901.5678亿元。

3.均等化类财政支出需求的测算

将其余六类归为均等化类支出，对于均等化支出项目，本文借鉴马骏等人提出的有关标准支出需求测算思路，参考已有文献的做法：

Niz表示第i地区第z类支出的标准财政支出需求，αz表示第z类支出占总支出的比例，TNz为第z类支出的全国31个地区的总支出需求，Xi表示第i地区第z类需求所考虑的因素。每一类需求由一个公式来估算，然后将六类需求相加得到该省的均等化类支出总需求。鉴于数据的可获得性和有效性，在选取每个公式中所使用的变量时遵循如下原则：首先，这些变量是决定和影响该支出需求的最重要因素；其次，变量的个数不能过多，以保证公式易为使用者理解；再次，每一个公式中的各种变量有较少的线性相关，以避免重复计算某些因素；此外，这些变量的统计数据存在且容易获得。

六类支出需求计算公式及结果如下：

（1）社会福利支出

社会福利支出测算采用如下公式：

根据《上海统计年鉴》中2007年有关数据，可测算出2007年上海市社会福利标准支出为134.6127亿元。

（2）行政管理支出

行政管理支出测算采用如下公式：

其中，aX为行政管理支出占财政总支出的比例，TNX为全国行政管理总支出，Pi为第i地区总人口、CPi为第i地区城市人口百分比。用这个公式计算的上海市行政管理支出显示，行政管理支出与总人口及城市人口百分比成正相关关系。随着上海市人口及城市化的不断推进，行政管理支出不断增加。

根据《上海统计年鉴》中2007年上海有关数据，可测算出2007年上海市行政管理标准支出为287.1652亿元。

（3）支持农业支出

支持农业支出测算采用如下公式：

其中，aZC为支持农业支出占财政总支出的比例，TNZC为全国支持农业总支出，Pi为第i地区总人口，Gi为第i地区耕地面积，NPi为第i地区农村人口。用这个公式计算的上海市支持农业支出有以下两个特点：（1）上海市支持农业支出与农村人口数呈现出正相关关系。（2）上海市支持农业支出与耕地面积呈现出正相关关系。

根据《上海统计年鉴》中2007年上海有关数据，可测算出2007年上海市支持农业标准支出为5.1166亿元。

（4）挖潜改造与科技支出

挖潜改造与科技支出测算采用如下公式：

其中，aW为挖潜改造与科技支出占财政总支出比例，TNW为全国挖潜改造与科技支出总额，Pi为第i地区总人口。用这个公式测算的上海市挖潜改造及科技支出与上海市人口呈现出正相关关系。

根据《上海统计年鉴》中2007年上海有关数据，可测算出2007年上海市挖潜改造与科技标准支出为23.2526亿元。

（5）专项支出：

专项支出测算采用如下公式：

其中，aZX为专项支出占财政总支出比例，TNZX为全国专项支出总额，Pi为第i地区总人口。用这个公式测算的上海市专项支出与上海市人口呈现出正相关关系。

根据《上海统计年鉴》中2007年上海有关数据，可测算出2007年上海市专项标准支出为15.3813亿元。

（6）其他支出：

其他支出测算采用如下公式：

其中，aQ为其他支出占财政总支出比例，TNQ为全国其他支出总额，Pi为第i地区总人口。用这个公式测算的上海市其他支出与上海市人口呈现出正相关关系。

根据《上海统计年鉴》中2007年上海有关数据，可测算出2007年上海市其他标准支出为50.7481亿元。

所有上述六项测算结果加总，可以得出2007年上海市均等化类标准财政支出为：516.2765亿元。

故由促经济类财政支出需求901.5678亿元及均等化类标准支出需求516.2765亿元相加，得到2007年上海市最优财政支出需求为1417.8443亿元。

4.最高盈余贡献率的测算

上海2007年的地方本级财政收入为2074.4792亿元，其中为保证经济的稳步增长，财政支出须达到1417.8443亿元，占财政收入的68.34%。也就是说只能允许上缴不超过31.66%的财政收入作为横向转移支付。据此可以测算出最高边际负担率如下：

上海财政需求指数①测算数据来源于《中国统计年鉴2008》表7、表3。=全国人均财政收入*当地人口*调整系数=505.68亿元

财政盈余=财政能力指数-财政需求指数=2074.48-505.68=1568.80亿元

最高盈余贡献率=本级财政收入*可上缴比率/财政盈余=2074.48*31.66%/1568.80=41.86%

通过以上计算可知，上海的最高盈余贡献率，即最高边际负担率不应超过41.86%。

（三）横向转移支付贡献额和获得额的计算方法

虽然根据上文的计算结果，富裕地区的最高盈余贡献率不应高于其财政盈余的41.86%，但考虑到为保护富裕地区的积极性，应为其保留充足的财政盈余，尽可能使累进幅度平缓，所以这里将最高上缴率确定为30%。

同样借鉴德国的做法，转移支付贡献额和获得额计算方法采用线性累进的计算方法。同时采用德国的原则，即通过横向转移支付，不能改变原来各地区尤其是富裕地区的财政能力的排序，否则对富裕地区不公平。

根据上述指导思想，将转移支付贡献额的计算方法确定为：

转移支付贡献额=财政盈余*贡献率

设转移支付贡献额为F，财政盈余为X，贡献率为Y0，财政能力指数/财政需求指数为X0，则

（1）当该地区的财政能力指数低于财政需求指数的150%时，上缴盈余的0—10%，计算公式为：

（2）当该地区的财政能力指数至少等于财政需求指数的150%，但低于250%时，上缴盈余的10%—20%，计算公式为：

（3）当该地区的财政能力指数至少等于财政需求指数的250%，但低于400%时，上缴盈余的20%—30%，计算公式为：

（4）当该地区的财政能力指数达到及超过财政需求指数的400%时，上缴盈余的30%，计算公式为：

对于贫困地区的补助，这里考虑要普遍提高贫困地区财政能力指数，没有分级，对财政需求指数低于财政能力指数60%的给予补助，并可根据前面计算出的贡献额，即负担的可能性，确定补贴率的高低，这里确定补助到62%，即将所有财政需求指数低于财政能力指数60%的省份都提高到62%。转移支付获得额的计算方法：

F=0.62*财政需求指数-财政能力指数

此处F为转移支付的补贴额。财政盈余贡献率和补贴率如图1所示。

图1 横向转移支付的财政盈余贡献率和补贴率

需要说明的是，用这样的计算方法计算出的每年的贡献额和需要补贴额不一定正好相等，会有一些差异。因此建议设立一个横向转移支付专项基金，对每年的转移支付差额进行调节。具体的操作方法是，当富裕地区所贡献的转移支付额小于贫困省所应获得的转移支付额时，由该基金给予适当补充；当富裕地区所贡献的转移支付额大于贫困省所应获得的转移支付额时，把多余的转移支付额纳入横向转移支付专项基金，以备以后年份的调节使用。

三、引入横向转移支付的效果测算

本文使用2007年的相关数据，运用上述方法进行了引入横向转移支付的模拟测算，结果如表7所示。从表7可以看出，转移支付贡献地区的转移支付贡献总额为1119.9479亿元，接受地区转移支付获得总额为1113.3464亿元。多余的6.6015亿元可以存入横向转移支付专项基金，留待今后平衡使用。引入横向转移支付后，财政需求指数低于财政能力指数60%的省都提高到了62%。而原来的富裕地区的财政能力也都相应下降，但转移支付后的财政能力排序没有改变，符合当初的设计要求。

表7 横向转移支付上缴额和补助额的测算结果

接下来本文用财政能力系数这个指标，即各地人均财政收入占全国人均财政收入的比例，来对比引入横向转移后与现行转移支付的均等化的效果，见表8。

从表8中可明显看出，引入横向转移支付制度相比现行转移支付制度，使富裕地区财政能力指数下降，并提高了原来处在落后省的财政能力系数，人均财政能力指数排在最后12位的省份除河南提高到69.1%，其他省份都提高到70.0%以上。能在不影响发达地区经济发展的前提下，使富裕地区和收入落后地区的财政能力的差距明显缩小。

我国建立横向转移支付过程中还应当考虑建立合理的激励机制。可以借鉴德国经验，引入一个税收收入的扣除额。具体而言：如在计算某地区财政能力指数时，扣除该地区税收收入增加额超过全国平均数的20%-30%，不计入其财政能力指数，留为地方自己使用，这样能起到提高地方政府税收努力度的作用，避免鞭打快牛。本文在此就不做具体设计和测算了。

表8 现行转移支付与引入横向转移支付后财政能力系数对比（%）

需要特别说明的是，本文进行横向转移支付的设计时没有过多考虑少数民族或者地形地貌（如贵州喀斯特地形）等特殊原因的财政需求，建议这些作为专项拨款予以解决。我们也曾设想引入横向转移支付代替现行的老体制上解和补贴，但实际计算后的效果不理想。也就是说，如果进行引入横向转移支付制度的改革，需要对现有体制进行整体的调整，做好横向转移支付与现有其他形式的转移支付的衔接，对此还需要进行更深入的后续研究。

〔1〕王恩奉．建立横向财政转移支付制度研究[J]．改革，2003（1）：59-65.

〔2〕王恩奉，汪文志．“削峰填谷”式横向财政转移支付方法实证研究[J]．地方财政研究，2008（12）：41-44．

〔3〕葛乃旭．重建我国政府间转移支付制度的构想[J]．财贸经济，2005（1）：64-67．

〔4〕葛乃旭，宋静.德国转移支付制度改革及其对我国的启示与借鉴[J].地方财政研究，2013（1）：23-28，33.

〔5〕Robert J.Barro.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth[J].Journal of Political Economy，1990，98：103-125.

〔6〕Robert J.Barro and Xavier Sala-i-Martin.Public Finance in Models of Economic Growth[J].Review of Economic Studies，1992，51：645-661.

〔7〕罗伯特，J.，巴罗，哈维尔·萨拉伊马丁.经济增长[M].北京：中国社会科学出版社，2000.

〔8〕靳力.从“凯恩斯效应”到“阿米曲线”-政府规模与经济增长关系的非线性转向[J].学术界，2012（6）：67-74.

〔9〕马骏．中央向地方的财政转移支付——一个均等化公式的模拟结果[J]．经济研究，1997（3）：12-20．

〔10〕刘卓珺，于长革.公共投资的经济效应及其最有规模分析[J].经济科学，2006（1）：30-40.

〔11〕司春林．宏观经济学——中国经济分析[M]．上海：上海财经大学出版社，2002．

【责任编辑 成丹】

F812.45

A

1672-9544（2014）04-0072-09

2013-05-10

葛乃旭，经济与管理学院副教授，博士，研究方向为财政理论与政策；杨留花，经济与管理学院硕士研究生，研究方向为财政理论与政策。