推进湖北省农村民生财政建设研究<br/>——基于397个乡镇数据的实证分析

推进湖北省农村民生财政建设研究
——基于397个乡镇数据的实证分析

2014-01-13吴睿茂路王德祥

地方财政研究 2014年4期

关键词：乡镇财政回归系数民生

吴睿茂路王德祥

（1.湖北科技学院，咸宁 437100；2.财政部财政科学研究所，北京 100142；3.武汉大学，湖北 430072）

推进湖北省农村民生财政建设研究
——基于397个乡镇数据的实证分析

吴睿1，3茂路2王德祥3

（1.湖北科技学院，咸宁 437100；2.财政部财政科学研究所，北京 100142；3.武汉大学，湖北 430072）

本文基于2009年湖北省93个市、县、区以及其中397个镇、乡、街道办事处的基层数据，从乡镇财政发展能力的角度出发，利用截面数据模型考察了当前我国乡镇财政发展与农村民生建设的关系。研究发现：（1）乡镇财政发展总体上与其对发展各项农村民生事务的促进作用正相关；（2）乡镇财政发展能力的各测度指标对农村民生建设的促进作用由大到小依次是：城镇化发展水平、乡镇财政收入发展水平、农业现代化发展水平；（3）乡镇财政的内源性发展方式总体上比外源性发展方式对农村民生建设的促进作用更为显著和强劲。这些发现对如何增强农村经济社会发展和农村民生建设的内源性动力提供了有益启示。

乡镇政府职能财政发展农村民生建设内源性动力

一、文献回顾与问题提出

新中国成立之初就筹建过乡级财政，因当时乡政府自筹收入甚微，故构不成一级完备的财政。随后的人民公社能在很大程度上拥有提取本地“剩余”而非“税费”的权力，从而初具一级财政的雏形。乡镇政府取代人民公社后，不再能直接提取“经济剩余”（YF Lin，R Tao，M Liu，Q Zhang，2002），也没设定能支撑本级政府收入的主体税种，因此一直没形成真正意义上的乡镇财政（陈永正、陈家泽，2004）。税制基础不牢而支出刚性不减，逼迫着乡镇财政寻求制度外收入，致使乡镇政府“非规范收入”一度急剧膨胀（樊纲，1995）。

1994年的《预算法》虽然规定了“国家实行一级政府一级预算”，对具备设立预算条件的乡镇要求建立乡镇预算，但并没明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，因而关于乡镇一级政府改革与发展的争议不断。争议主要有五：一是承认并加强乡镇政府职能，使之成为一级完备的基层政府组织（金太军，2004；党国英，2009；曾伟，2010）；二是主张适当精简或虚化乡镇政府，将其变为县政府的派出机构（贺雪峰、董磊明，2003；赵树凯，2006；白永秀等，2007）；三是主张撤销乡镇政府，实行类似村民自治的“乡镇自治”（于建嵘，2002；章再彬、周洁，2005；陈思，2011；郑易平，2012）；四是主张镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府，而对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡（陈永正、陈家泽，2004；阳信生，2009；彭斌、康就升，2011）；五是主张从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变其职能（夏永祥、邵华，2001；谢庆奎，2005；吴理财，2008；项继权，2009；贾晋等，2010；王悦，2012；等）。当前第五种转变乡镇政府职能的观点已逐渐占据主要地位，转向惠农型和公共服务型政府也已渐成共识，但究竟如何转变或转变路径怎样，迄今仍无定论。

长期以来，在我国经济高速发展和经济建设取得巨大成就的同时，民生建设却严重滞后，已日渐成为制约经济可持续发展、影响社会和谐与稳定的重要因素。受城乡二元结构和制度缺失的影响，当前近6亿人口的农民和农民工的民生状况尤为严峻，其中约1.3亿的农村贫困人口（汪同三，2011）的绝大部分分布在偏远的村、乡、镇。建设和改善农村民生，乡镇政府与乡镇财政责无旁贷。

1994年实行分税制后，中央政府财权逐渐增大，而将事权逐级下放，地方政府只好根据财权分配情况制定有利于本级政府的公共服务安排。在当前省以下分税制改革还不完善的情况下，“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、财权和事权基本对等”的制度设计在实践中难以实施（贾康、阎坤，2005；李炜光，2008；杨金志等，2009），由此造成的基层政府的支出缺口往往借助于财政转移支付来填补（Teresa Ter-Minassian，1997），而处于政府层级底层的乡镇政府因无稳固的税基而财力尤为匮乏，其维持正常运转和民生建设等所造成的资金缺口仅靠转移支付常常难以弥补（杨之刚，2004）。

我国于20世纪90年代中期开始逐步推行了撤乡并镇、省直管县和乡财县管等政府治理结构改革和财政管理体制改革，以解决基层政府财政之困，这方面涌现了大量文献，但规范研究居多。新近有关实证研究发现上述改革在改善县级财政状况方面并未取得明显成效，且省直管县体制创新反而不利于县级财政自给能力的增强（贾俊雪、郭庆旺、宁静，2011）。但也有研究表明“省管县”财政改革有利于县域经济、社会和财政的发展，县级财政运行和发展主要取决于县的基础环境和财政管理制度（王德祥、李建军，2010）；还有研究表明省直管县改革可通过提高财政自给率对县级政府财政解困产生积极作用，且省直管县改革在不同规模、经济发展水平和行政单位性质的县产生的政策效应不尽相同（刘佳、马亮、吴建南，2011）。总之，现有关于基层政府和财政的实证研究多限于政府机构改革、政府间财政关系、基层财政解困、省管县财政改革与新农村建设等方面，且大都只触及市县级层面，而对乡镇政府职能及乡镇财政发展与农村民生关系的实证研究尚不多见。

本文旨在运用乡镇一级基层财政的数据资料，通过实证研究，深入剖析当前我国乡镇财政发展在解决农村民生问题中的作用和存在的问题，探求发展乡镇财政、建设与改善农村民生的可行路径。本文余下部分安排如下：第二部分是相关变量的选取与模型设定，第三部分是数据的统计描述和说明，第四部分是实证检验与回归结果分析，第五部分是本文的结论与政策建议。

二、变量选取与模型设定

（一）变量的选取

1.被解释变量。由于本文要考察的核心问题是农村民生建设情况，转变政府职能和发展乡镇财政是必要手段，所以被解释变量是能够反映乡镇财政用于民生支出的指标，这些指标主要包括乡镇一级的医疗卫生预算支出、社会保障和就业预算支出、扶贫预算支出、城乡社区事务预算支出、交通运输预算支出、文化体育与传媒预算支出等。鉴于当前农村义务教育预算支出由“省级统筹、校财局管”，故该项支出未列入乡镇财政预算支出范畴。反映财政支出结构的方式一般有两种，一种是人均数，一种是比例数，两者分别体现财政支出结构的不同方面（陈彩虹、陈东平，2012）。因为人均指标更能有效反映乡镇财政用于农村民生建设支出和农村民生改善的情况，故本文将被解释变量均设置为人均指标。

2.解释变量。解释变量采用的主要是能直接反映乡镇财政发展状况的乡镇财政发展能力指标（龙竹，2004），该项指标主要包括乡镇人均财政收入、乡镇财政收入占本级财政支出比重、乡镇财政收入占上级财政收入比重、乡镇财政收入增长率、城镇化水平和农业现代化水平等具体指标。考虑到基层乡镇财政时间序列数据的难获性，本文未采用乡镇财政收入增长率指标。对于城镇化发展水平指标，本文采用城镇常住人口占乡镇常住总人口的比重加以反映。其中，城镇常住人口为乡镇常住人口总数与从事农业生产总人口之差。鉴于农业现代化发展水平评价指标体系较为复杂，评价标准多样（郭强、李荣喜，2003；蒋和平、黄德林，2006），基层评价数据难获，故本文拟用乡镇企业所得税占乡镇税收收入的比重来间接反映农村经济结构状况，从而近似替代农业现代化发展水平。

3.控制变量。除了上述与解释变量相关的因素外，还有一些其他因素也潜在影响着农村民生建设，为了能更准确地衡量乡镇财政发展对农村民生建设的影响情况，须对其他影响因素加以考虑和控制。这些因素主要有：（1）乡镇一般公共服务支出水平。该项支出主要是政府公务性消费支出，当乡镇财力一定时，若该项支出水平越高或所占比例越大，则乡镇财政可用于民生建设的支出水平将越低。（2）乡镇债务水平。乡镇债务将会牵掣乡镇经济发展，拖累乡镇财政，债务的还本付息会降低乡镇财政在农村民生建设上的支出水平。当然，影响农村民生建设的相关因素还很多，考虑数据的可得性，我们只从乡镇财政的来源和运用两方面分别选取了上述两个潜在影响较为显著的因素来作为控制变量。

（二）模型设定

限于数据的可得性，本文未建立能同时反映截面特征和时间特征的面板数据模型，而只构建了截面数据模型来进行分析。计量模型基本形式如下：

表1 变量含义及指标说明

其中，Yi代表被解释变量，Xi代表系列解释变量，Zi代表系列控制变量，α为常数项，βi和γi为变量系数，μi为随机干扰项。各变量的具体含义及指标说明见表1。

三、数据描述

本文使用的数据主要来源于湖北省财政厅《2009年湖北省乡镇决算横排表（省市县汇总）》。2009年湖北省共有982个建制镇、乡和行使乡镇职能的街道办事处，考虑到诸如武汉市等大中城市的街道办事处与其他镇、乡和街道办事处在经济社会发展水平以及财政实力等方面的可比性较差，因此我们剔除了大中城市市区经济实力超强的街道办事处共15个。对于某些市、县、镇、乡和街道办所缺失的关键数据，我们一方面查找了2009年的《全国地市县财政统计资料》、《湖北省统计年鉴》和相关官方网站，另一方面也对有关镇、乡、街道办事处的财政所进行了实地调研与电话及网络访谈。此外，本文所涉及的乡镇直接债务数据是当年的发生额而非历年累积债务总额，其主要原因还是本文使用的是反映某一时点上几个变量之间相互关系的截面数据模型。鉴于某些镇、乡、街道办事处的数据的缺失，同时也考虑到数据的代表性及总体数据的信度，本文分别从湖北省东、中、西部93个市、县、区中总共选取了397个镇、乡、街道办事处的数据来进行分析。相关变量的统计描述见表2，表中所涉及的收入、支出、税额和债务的单位均为元。

表2 各变量的统计描述

四、实证检验

（一）估算结果

在具体估算截面数据模型（1）时，需要较好地解决由截面数据可能带来的异方差性问题。经验表明，对采用截面数据作样本的计量经济学问题，由于在不同样本点上解释变量以外的其他因素差异较大，所以往往存在异方差。计量回归模型一旦出现异方差，如果仍然采用OLS估计模型参数，则会导致参数估计量无效、t检验和F检验失效乃至整个模型的预测失效，消除异方差的方法主要是运用加权最小二乘法、模型变换法和对数变换法等方法（杜江，2010），而实践中比较便捷有效的则是采用对数变换法。

因此，为有效克服可能的异方差性，本文也采取对数变换法，将原计量模型（1）中的各变量均取对数，则模型变换为：

要注意的是，变换后的模型中，某些参数的意义发生了变化，其中βi′表示的是Xi对Yi的弹性，表示的是Zi对Yi的弹性。运用OLS对模型（2）进行估计，估算结果见表3。

表3 回归结果

（二）回归分析

1.模型总体分析

从模型1-6的估算结果（见表3）可知，各回归模型的可决系数R2值与调整的可决系数Adj-R2值都在0.86以上，表明这6个模型的拟合优度都较好，各解释变量能在很大程度上解释被解释变量；同时，各模型的F统计值也都超过了相应的临界值，表明上述各回归方程的显著性总体上也都较强。具体分析如下。

在模型1中，被解释变量是反映乡镇民生状况之一的乡镇人均医疗卫生预算支出指标，在所有解释变量和控制变量的回归系数中，城镇化水平的回归系数最大为0.1566，且在1%的置信水平上通过了显著性检验，意味着城镇化水平的提高有助于增强乡镇财政实力，从而提高乡镇人均医疗卫生预算支出水平；其次是财政分权解释变量（乡镇财政预算收入占本级财政预算支出比重）的回归系数为0.1389，同样具有很好的统计显著性，表明财政收入分权水平提高会显著增加乡镇人均医疗卫生预算支出，进而能更好地改善乡镇民生；而乡镇一般公共服务支出水平该控制变量的回归系数最小为-0.0846，表明乡镇一般公共服务预算支出（主要为人大及政协事务、政府办公事务、财政与税收事务、审计与纪检监察事务等政府行政支出）可能会挤占乡镇医疗卫生预算支出，但在本回归模型中，该影响不具统计显著性。

模型2中的被解释变量是乡镇人均社会保障和就业预算支出指标。就业是民生之本，社会保障乃民生之依。按各解释变量的回归系数（即弹性系数）的大小，对乡镇就业和社会保障的贡献值由大到小依次是乡镇财政预算收入占本级预算支出水平、城镇化发展水平、农业现代化发展水平等反映乡镇财政发展能力的变量。而乡镇一般公共服务支出水平和乡镇债务水平这两个控制变量的回归系数为负且统计显著性较强，表明这两项明显抑制了乡镇社会保障和就业的发展。

在模型3中，对被解释变量乡镇人均扶贫预算支出水平正向影响最大的是乡镇财政收入占上级财政收入比重这项财政分权变量，其回归系数为0.2140，统计显著性也较强，表明当前在一定程度上乡镇扶贫与减贫的民生重任还取决于上级财政收入留成给乡镇财政的比例的大小。而负向影响最大的则是乡镇一般公共服务支出水平，其回归系数为-0.1192且统计显著性很强，表明乡镇一般公共服务预算支出明显减缓甚至阻碍了乡镇扶贫进程。

在模型4中，除了控制变量乡镇债务水平对被解释变量即乡镇城乡社区事务（城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅与环境卫生等民生事务）预算支出产生拖累外，其他所有解释变量（乡镇财政发展能力指标）对被解释变量的弹性系数均为正，表明乡镇财政发展能力的增强显然完全有助于乡镇城乡社区事务的发展。

模型5的被解释变量是反映乡镇交通运输发展状况的乡镇人均交通运输预算支出指标。其中，城镇化水平该解释变量的回归系数为-0.1297且统计显著性较强，表明城镇化发展阻碍了乡镇交通运输的发展，其可能原因是随着农村人口向城镇的聚集，乡村交通运输预算支出的减少量超过了城镇交通运输预算支出的增加量。同时，乡镇一般公共服务预算支出水平该控制变量的回归系数也为负且统计显著性也很强，表明乡镇一般公共服务预算支出也会挤占乡镇交通运输预算支出。其余的解释变量和控制变量的回归系数为正且统计显著性大都很强，表明总体上乡镇财政的发展能显著促进乡镇交通运输的发展。

纵观模型6，仅有解释变量乡镇人均财政预算收入和城镇化水平对被解释变量乡镇人均文化体育与传媒预算支出的回归系数为正，且统计显著性均很强，表明乡镇人均财政预算收入水平和城镇化水平的提高明显有助于促进乡镇文化体育及传媒事业的发展。而本模型中的其他所有解释变量和控制变量对被解释变量的回归系数都为负，说明总体上乡镇财政对乡镇人民群众的文体生活的投入与支持还很欠缺。

2.解释变量与控制变量比较分析

在直接体现乡镇财政发展能力的前三个解释变量中，乡镇人均财政预算收入水平、乡镇财政预算收入占本级财政预算支出比重这两变量对所有被解释变量的回归系数都具有较强的统计显著性，相比之下，乡镇财政预算收入占上级财政预算收入比重这个变量对大多数被解释变量的回归系数都不具统计显著性（模型3除外）。这说明前两个解释变量不仅能更确切地体现当前乡镇财政的发展状况，而且能更好地反映乡镇财政发展对农村民生建设的促进情况。

城镇化和农业现代化为农村发展提供了持续的动力，也为乡镇财政发展奠定了坚实的基础。本文中，间接体现乡镇财政发展能力的城镇化水平和农业现代化水平这两个解释变量对大多数被解释变量的回归系数为正且大都具有较强的统计显著性，表明城镇化和农业现代化明显促进了农村民生建设。比较二者的回归系数，发现农业现代化水平该解释变量对各被解释变量的回归系数相应都较小，这说明要不断改善农村民生状况，农业现代化水平还有待进一步提高，这方面确实也还有较大的拓展空间（回良玉，2012）。

乡镇一般公共服务预算支出水平这个控制变量对大多数被解释变量的回归系数为负且大都具有较强的统计显著性，表明乡镇政府行政性预算支出显然在很大程度上挤占了用于农村民生建设的预算支出。对另一控制变量乡镇债务水平而言，除了对乡镇人均交通运输预算支出这个被解释变量的回归系数为正外，其余全都为负，这表明乡镇债务仅有少部分（约10%）用于乡镇交通运输事业的发展，而乡镇大部分债务支出并非用于农村民生建设方面。

五、结论及政策建议

本文实证分析结果表明，乡镇财政发展对农村民生建设的影响可归结为以下几个方面。

定性而言，乡镇财政发展总体上与其对农村民生建设的促进作用正相关。从解释变量与被解释变量的正负相关性可知，乡镇财政发展对乡镇城乡社区事务的促进作用最为显著，其次是乡镇医疗卫生、社会保障、就业和交通运输，再次就是乡镇扶贫减贫，受促进最弱的则是乡镇文化体育与传媒事业。

定量来看，乡镇财政发展能力的不同测度指标对农村民生建设促进作用的大小各异。由解释变量对被解释变量总体弹性的大小可知，在本文所涉及的乡镇财政发展能力的各类测度指标中，城镇化发展水平对农村民生建设的总体促进最为强劲，其次是乡镇财政收入发展水平，最后是农业现代化发展水平。

此外，乡镇财政发展的不同方式对农村民生建设的促进作用也有明显差异。综观实证分析，通过努力发展城乡经济、促进城镇化和农业现代化发展来增强乡镇财政实力的内源性发展方式（Robert J.Barro et al，1991；Michael Barke et al，1997；Lan Bowler，1999；Christopher Ray，1999；Mark Shucksmith，2000），要比争取上级财政的转移支付、增加税收收入留成比例和举债发展的外源性财政发展方式对农村民生建设的促进作用更为显著和强劲。

上述结论对于进一步明晰乡镇政府职责、发展乡镇财政、优化乡镇财政支出结构和促进农村民生建设都具参考价值。我们由此可得出以下三方面的政策建议。

第一，乡镇财政促进农村民生建设，除了要着力于解决乡镇城乡社区事务、乡镇医疗卫生和教育、社会保障和就业、交通运输等各上级政府安排的指令性及有形的民生事务之外，还应努力解决好群众关心且急需的农村扶贫、农业科技和信息、法律咨询与援助、乡镇文化和体育等农村民生事务。

第二，在“四化同步”的大背景下，工业化和城镇化对促进农村民生建设的贡献还有很大的潜力可挖，且农业现代化发展将是下一步促进农村民生建设的强劲动力，因此乡镇财政应未雨绸缪，加大对农业科技与信息、农机推广、农业综合开发、农村劳动力培训和转移等方面的投入与支持力度。

第三，在当前我国政府间财政关系尚未完全理顺和省以下分税制改革还不彻底的情形下，发展乡镇财政、增强乡镇财政实力的切实有效的途径是走内源性发展道路，即运用财税手段优化农村经济结构、转变乡镇经济增长方式、促进城镇化和农业现代化发展，以此培育乡镇财源，为农村民生建设提供足够和持续的财力支撑，从而形成乡镇经济、乡镇财政、农村民生互为促进的良性循环格局。

综上所述，当前我国农村民生建设急需乡镇财政尽快发展壮大起来，有了稳固的乡镇财源，才会有稳固的乡镇政权，乡镇政府职能也因此更加明晰：即以建设和改善农村民生为导向，服务“三农”，强化公共服务，促进农村经济和社会发展。农村民生建设任重而道远，乡镇财力相对有限，深化省以下财政体制改革、开源节流、有保有压、加强乡镇财政管理、提高财政资金使用效率则是增强乡镇财政能力的自然逻辑；有限财力决定有限政府，新一轮乡镇机构改革（盛若蔚，2009；王东明，2011）为农村民生建设增添了动力，但要巩固和扩大已取得的改革成果还须有政治、民主、法律等方面的制度保障；乡镇财政发展和农村民生建设也唯有充分发扬乡镇基层民主，倾听基层呼声，解群众之急需并不断激发农户和乡镇工商企业等微观主体的活力方能获得持续且稳固的内源性动力。

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