完善现行税收体制的方向与路径——以辽宁省为例

王一然张凤瑞李彬

（1.辽宁省国家税务局，沈阳 110016；2.唐山学院，河北 063000）

完善现行税收体制的方向与路径
——以辽宁省为例

王一然1张凤瑞1李彬2

（1.辽宁省国家税务局，沈阳 110016；2.唐山学院，河北 063000）

1994年实施分税制改革以来，我国税收制度不断调整和完善，为建立财政制度奠定了良好的基础，调动了地方、企业的积极性，实现了政府财力增强与经济的高速增长。但随着国内外形势和经济社会的不断发展，现行财税体制的制度优势正在逐渐削弱。十八届三中全会对深化税制改革做出全面部署，指明了我国今后税制改革的方向。本文以辽宁经济和税收数据为基础，客观分析我国当前税制中存在的问题，提出税制改革需要解决的问题，进而探讨增值税等主要税种的改革方向和路径。

财税体制 税制改革 路径

一、对现行税收体制的简要评价

我国现行税收体制是随着经济社会的发展变化和政府职能调整，几经改革变化而来的。1994年的全面税制改革奠定了现行税制的基础和框架，确立了按税种划分中央、地方各自收入的分税制体系，实现了从计划经济体制下的传统税制向市场经济条件下的新税制的转变。之后近20年来，我国税制经历了一系列调整完善，包括个人所得税的调整、车购费改税、企业所得税两法合并、增值税转型、燃油消费税改革、在全国推开部分行业“营改增”试点等等，都没有脱离1994年税制改革后形成的大格局。

（一）现行税制的显著作用

1.财政收入稳步增长，全省财政宏观调控能力明显改善

自1994年实行分税制以来，特别是近几年来，辽宁省财政收入增长迅速。2013年全省一般公共预算收入3341.8亿元，是1993年的15.6倍，年均增长率为14.4%；其中，全省税收收入2573.5亿元，是1993年的11.7倍，年均增长率为13.1%。

财政收入的增加，是国家经济社会发展的重要体现，也进一步增强了宏观调控能力，极大地促进了地方经济发展、社会和谐和民生改善。2013年全省用于医疗卫生支出228.3亿元，增长14%；节能环保支出108.3亿元，增长16.1%；住房保障支出152.1亿元，增长25.8%。可以说，正是源自20年前的税制改革，成就了辽宁和全国经济高速发展的大好局面，为辽宁“三大战略”的推进，工业五项工程和136个服务业聚集区建设，加快经济转型和改善民生做出了巨大的贡献（见表1）。

2.保障财政支出，促进民生发展

近年来，随着公共财政体系建设的不断加强和完善，辽宁省财政支出结构也不断优化，从计划经济时期以经济建设为主的建设财政，逐步向适应社会主义市场经济发展要求的公共财政转变。2013年全省一般公共预算支出5200.9亿元，是1993年的28.7倍，年均增长率为18.3%，高于收入年均增长率4.1个百分点。2013年全省财政用于教育支出680.7亿元，增长9%；科学技术支出119.2亿元，增长17.8%；社会保障和就业支出821.6亿元，增长12.9%；医疗卫生支出228.3亿元，增长14%。

表1 1994年以来辽宁省财政收支情况单位：亿元

3.调节经济结构，支持企业发展

从辽宁国税情况看，1994年实行分税制以来，税收收入增长迅速。2013年，全省国税收入完成2644.7亿元①含海关代征税收收入口径。，是1993年的10.5倍，年均增长率为12.5%；在2000年-2013年的14年间，办理减免税累计达到1225.9亿元②不含出口退税口径。，占国税部门组织收入的8.5%；4次提高增值税起征点后，有38.8万户个体工商户不用缴纳增值税，占全省个体工商户总数的83%。

（二）现行税制存在的问题

总体来说，1994年税制改革后形成的税收体制，保证了税收收入随经济发展快速增长，为各级政府履行社会管理和公共服务职能提供了坚实的财力保障，增强了国家宏观调控能力，促进了经济社会发展和民生改善。现行税收体制的历史功绩必须充分肯定，但确实存在与我国目前经济社会发展环境不相适应的地方，主要体现在：

一是税制设计需通盘考虑。各个税种的改革和政策制定应讲求整体性，应通盘考虑各个税种施加到同一个纳税人身上的总税负、各个税种税负的合理比例。如据不完全统计，与房地产行业相关的税种共有12个，分别为营业税、企业所得税、契税、个人所得税、城市维护建设税、耕地占用税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税、教育费附加等。

二是地方税体系亟待完善。1994年的全面税制改革，奠定了以间接税（营业税、城建税、资源税等）和直接税（如企业所得税、个人所得税等）并重的地方税收体系基础，但地方税收体系并不完整，税源规模也不够强大，不能满足地方政府行使事权的财力需要。此后的税制改革实践，注重的是完善中央税体系，忽视了地方税体系。地方税体系建设滞后的结果，既影响了整个税收体系的完整和总体功能的发挥，也制约了地方政府财力的壮大。

三是“费挤税”现象较为严重。据中国社会科学院财贸研究所发布的《中国财政政策报告2009/2010》提供的数据，从1998年-2009年，中国全口径的政府收入从1.73万亿元增加到10.8万亿元，占GDP的比重从20.4%提高到32.2%，上升了大约12个百分点，2009年我国政府除税收外的收入为4.85万亿，占GDP的比例为14%，这还是仅可以统计到的数字，未能统计进来的数字有多少，难以知晓。“费”多的结果，加重了企业负担，侵蚀了税基，削弱了制度约束力。

四是地方政府不能分享税制改革的“红利”。据统计测算，现行主体税种历经7次较大调整，辽宁省税收因此增收726.6亿元，其中，中央收入增收897.5亿元，地方收入减收170.9亿元；流转税增收720.1亿元，所得税增收6.5亿元，占比分别为99.1%和0.9%（见表2）。由此可见：税制调整导致财权逐渐上移，直接税的比重越改越低，地方政府在税制调整中没能获得“红利”，反而为税制调整和结构性减税“埋单”。

五是国税收入对地方的贡献度逐步降低。考察近11年的数字，随着税制调整，辽宁省国税系统为地方政府的税收贡献比重呈下降趋势，组织的公共财政预算收入占全省的比重从2003年的23.8%下降到2013年的12.6%，下滑了11.2个百分点，占全口径税收收入的比重也比最高时下降了3.5个百分点（见表3）。

表3 2003年以来辽宁国税系统组织一般公共财政预算收入情况单位：亿元

二、完善现行税收体制的基本原则

按照党的“十八大”报告和“十八届三中全会”通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，财税体制改革要进一步理顺各级政府间财政分配关系，实现事权合理配置、财权与事权相匹配，在改革中，应注意遵循以下原则：

（一）注重“顶层设计”，从整体上把握税制改革

一要参考国际上税制改革发展趋势，结合我国目前和未来加快转变经济发展方式、加快“两型”社会建设、加快推进城镇化进程、加快民生改善等国情，合理确定税种、税负；二要借鉴各国税制改革发展的经验，合理确定直接税、间接税的比重，形成既有利于促进经济社会发展和民生改善，又有利于保护和发展税源的合理税制；三要在通过先定事权以明确各级政府的支出责任，再依据事权大小及多少来划分财权的基础上，合理划分中央、地方及共享税种；四要避免各个税种的设计上互相之间割裂联系的现象，注重各个税种之间的相互协调和共同施加到同一纳税人的合力作用。

（二）适当提高直接税比重，使税制设计向更加注重公平转变

目前我国的间接税比重过大（60%左右）、直接税比重偏小。间接税虽然有利于保证财政收入，但不利于保护税本、支持经济发展，尤其在企业经营困难时会雪上加霜。随着我国成长为全球第二大经济体，在税制设计上也应向更加注重公平转变，建议以实施“营改增”试点为起点，改变以往“结构性减税”主要由直接税承担的状况，适当提高直接税比重、降低间接税比重。

（三）健全地方税体系，壮大和稳定地方财力

在现行税制中，完全属于地方固定收入的税种有7个，但具有共享性质的税种也有7个。为保证地方财力有稳定、持续、可靠的来源，“营改增”实施后，加快地方税体系建设已经迫在眉睫。作为地方收入的主体税种应具有如下基本特征：一是税基固定，不宜把税基具有流动性的税种作为地方主体税种；二是税源稳定，税基应该较宽，并具有一定的弹性，才能拥有充裕的税源；三是征管便捷，地方政府应拥有信息和管理方面的优势；四是调控有效，有利于地方政府根据当地实际调控税收收入和产业结构。一些呼吁多年的税种和改革意向建议尽快出台，如设立环境保护税，改革资源税、财产税等。

（四）统筹税费关系，实施费改税

要正税清费，改变当前普遍存在的“费挤税”、“似费实税”问题，在清理整顿“费”的基础上，将那些必要的具备税收特性的政府性收费（如社会保险费），纳入到税收体系中，使其征收更加规范、管理更加有效，缴费人也减轻多头跑、多头申报的负担，享受更加方便快捷优良的政府服务。

（五）按照事权与财权匹配的原则，科学划分中央、地方和中央地方共享税种

合理界定中央与地方的事权和支出责任，结合“营改增”改革，重新划分税种归属和中央、地方的收入分成比例，以保证中央和地方均有合理、稳定的财力。同时，应在税收法定的前提下，适当给予地方政府开征、停征及调整具体税目、税率等权力。

三、国税税种的改革方向和路径

按照上述原则，建议税收体制改革按照“简税制、宽税基、低（适）税率、严征管”的原则，进一步优化税制，公平税负，划分归属，更好地发挥税收的职能作用。本文就国税负责征收的税种具体建议如下：

（一）增值税

按照税收中性原则，全面推进增值税改革。建立符合产业发展规律的消费型增值税制度，消除重复征税问题，修复增值税“抵扣链条”。将营业税中适合并入增值税的税目尽快纳入改革范围，将“餐饮”、“住宿”等不适合按增值税抵扣特点的税目并入消费税税目。

适当简化税率，降低税负，依据目前我国经济运行态势及走向，尤其是面对近年金融危机、政府债务危机引发的国际经济急剧动荡，必须通过减税形式来刺激经济发展，主要是在增值税方面调整税率结构、减低税率、减小收入比重。可以主要参考东盟成员国的做法，将扩大增值税征税范围与缩小其规模并行，最终实现基本税率（标准税率）在15%左右，收入比重在30%以下的消费型增值税制度。重新划分中央和地方的分配比例，增加地方分享比例，将其作为取消农业税和营业税后地方财政收入的补充，保证县乡政府财政收入的稳定。

（二）消费税

消费税改革首先应重新定位消费税在货物与劳务税中的地位，由辅助税种变为主体税种。一是按有增有减的原则扩大消费税征税范围，将“餐饮”、“住宿”、“娱乐业”等营业税科目并入消费税，对“高污染”、“高耗能”、“高消费”等行业和产品征收消费税，使其兼具调节产业结构、促进环境保护和引导居民消费的作用。取消轮胎等大众消费品或生产资料的科目。二是实行更为灵活的税率结构，与增值税简化税率不同，消费税应该实行多档灵活税率结构。对高档消费品、高污染和高耗能产品应课以重税，同时降低部分与居民生活密切相关的产品的税率。三是拓宽消费税征收环节，目前消费税主要是在生产和批发环节征收，待扩大征税范围后，可以根据不同行业选择在生产、批发和零售（消费）三个环节征收。四是将消费税变为中央和地方共享税，按税收科目划分税收，将与资源、环境有关的税收划入地方，与地方政府事权配套，弥补地方政府由于“营改增”带来的财政收入减少。

（三）企业所得税

作为国民收入再分配工具和直接税的调节作用，所得税应当坚持公平优先、兼顾效率的原则。因此，所得税制改革应当遵循的主要原则，是按照适度征税原则，适当降低税率、拓宽税基；按照适度和效益原则，调整优惠政策，转变优惠方式；按照避免重复课税原则，实行归集抵免制，协调好两个所得税；按照节约费用的原则，改革征管模式，提高征管效率。

一是降低税率，在经济合作和发展组织的29个国家中，除了奥地利，其他成员国都不同程度地降低了公司所得税的税率。按照适度征税及简化税制的原则，从中国的实际需要和可能出发，所得税税率需要进一步降低。二是拓宽税基，外延拓宽主要是将企业附加福利和资本利得纳入应税所得，内涵拓宽主要是减少税收优惠和税收支出。适当减少税前扣除项目，严格限制费用扣除，将资本利得纳入征税范围，拓宽所得税税基是未来税制调整的方向。三是减少优惠，包括减少费用扣除、税额减免、税率减免等优惠，调整税收优惠结构。运用加速折旧、加计扣除、投资抵免等间接优惠，提高税收优惠的效益。以利于减少税收对经济的过度干预，缓解税负不公。四是改革由国税局、地税局两套税务机构对同一税源进行征管的模式。应该按照节约原则，在统一税基的基础上，由国税局和地税局中的一个系统负责征收管理，另一个系统负责税收稽查，降低税收成本，提高征管效率。

（四）车辆购置税

车辆购置税是2001年1月1日开征的新税种，是在原交通部门收取的车辆购置税附加费的基础上，通过“费改税”方式改革而来的。其收入由中央财政根据国家交通建设投资计划，统筹安排，通过转移支付分配给各省，具有专门用途。由于车辆购置税征收范围、方式、环节单一，税率简单，所以，自“费改税”以来税制基本没有改变。据发改委测算，我国目前以车辆为对象的税费中，间接税占70%，直接税30%，而发达国家除了美国是特殊的以外，其他国家基本都是30%的间接税，70%的直接税。因此，车辆购置税改革也将成为必然。

根据税种“使用环节”交税的特点，车辆购置税更适合作为地方税的主体税种，以补充地方在道路建设、环境治理等方面的投入，减少转移支付，提高资金使用效率。在税率方面，应该按汽车排量实行有差别的税率，以引导消费理念，促进环境保护和节约能源。税率调整适当放权给地方政府。地方政府可以在国家规定的税率范围内自主选择具体税率标准。

〔1〕邓子基，唐文倩.我国财税改革与“顶层设计”.财政研究，2012年2期.

〔2〕高培勇.以财税体制改革为突破口和主线索推动改革的全面深化.财贸经济，2012年第12期.

〔3〕贾康.一以贯之深化财税改革.中国财政，2012年第3期.

〔4〕陈金海.关于财税体制改革的理论研究.经济研究参考，2012年第22期.

〔5〕裴沈华.省级政府财税体制弊端及改革.上海市经济干部管理学院学报，第10卷第4期，2012年7月.

〔6〕苏晓燕.浅谈我国的财税改革.财政金融，2012年9月.

【责任编辑 寇明风】

F812.42

A

1672-9544（2014）04-0045-05

2014-01-13

王一然，管理学硕士，主任科员，研究方向为财税政策理论与实践；张凤瑞，公共管理硕士，副处长，注册税务师，研究方向为财税政策理论与实践；李彬，经济师，管理学硕士，研究方向为财经理论与政策。