我国食品安全信用规制的法学反思与完善

肖 峰

(重庆大学法学院，重庆 400045)

食品安全问题不仅使公众普遍焦虑日常消费安全，更会降低对食品产业及政府能力的信赖程度，食品安全事故迭出与国际蔓延要求食品安全法对信用的规制成为我国实现食品安全法治的核心环节，我国现行立法对信用的规制尚存在泛道德化且不符合信用利益要求的不足，检视我国食品安全信用法律规制现状并加以完善则显得非常必要。

一、食品安全信用的本然法治面貌

“信用”一词多用于描述个人尊重客观事实进行认知与确定行为的习性，是道德品格的写照，市场经济中行为后果已超越意思表示范围而上升到行为规则。“重塑社会信用不仅仅需要强化诚信观念，加强道德建设，同时需要从法制建设入手，建立长期、稳定的市场监管法律体系，解决社会信用低下的问题，真正使我国社会主义市场经济形成良性的循环”[1]，食品科技发展与跨国贸易扩大了食品危害范围，以法治视角审视“信用”面貌尤为迫切。

(一)食品安全信用的应然特征

食品安全法的终极价值是保护公共健康，以食品产业发展及政府食品安全监管能力为基础，既存续于食品经营者间契约关系和食品监管关系中，更体现在公众对经营者(商业信用)、政府(政府信用)的社会监督关系中。

食品安全信用是实质性人身利益而非道德性利益。食品安全价值链中信赖关系的养成不是对经营者、监管者高尚品格的讴歌和额外义务履行的褒奖，而是其提供食用商品、履行政府职能中应然角色而已，如果经营者不依照法律规定或者合同约定的条件提供食品，监管者不按照职权和程序履行监督管理职能，则会引发食品安全信用在社会范围内流失并造成极大恐慌。

信用所承载的健康利益具有内在价值而非食品贸易与监管的附随价值。经营者对质量约定不得突破社会公允的底限(形式上体现为国家、行业协会等依法制定的食品安全标准)以免有害于不特定第三人健康，这不是合同债务而是双方对公众的共负义务。经营者接受政府的卫生检疫、标签标识注明等方面监管，展示食品信息对食品本身的忠实;政府通过职权范围内行权行为向公众公开、透明的证明食品符合人身健康。因此，食品安全信用不应当是经营者意思与政府意志的附随，而是公众对监管者和经营者的社会监督。

食品安全信用是经营者、监管者对不特定公众负担的对世义务。经营者信用义务是食品贸易双方就质量对不特定第三人承担的义务，政府以公众健康保护者身份监管经营者且服务于公众健康，监管权终极意义上是政府代为实施公众信用权利，监管者披露信息和监管依据等接受社会监督的行为说明监管者信用义务也是服务于公众。同时，食品安全信用义务相对损害发生前处于风险状态而言，不是消费者遭受食源性侵害后依据消费合同关系或人身侵权法提出的债务承担请求，而是前置于损害的对世权利。

(二)食品安全信用规制的法治需求

以法律规则作为食品安全领域的信用保障手段，即是将食品经营者、监管者和消费者的行为内容纳入法的要素中，使其接收法律评价，核心是防控经营者私利驱逐公众健康的风险和政府以公共资源代公众控制违反经营的代理风险。

食品安全信用制度须以公众健康和公众行权便利程序为制度核心价值。制度功能不在于保障食源性商品契约公平或行政管理秩序，而是拘束食品交易和监管行为来保障公共健康权益。食品是公众、监管者、经营者间食品安全信用法律关系的共同客体，经营者、监管者对消费者承担着信用义务决定了公众健康权益是食品安全信用制度的本位价值。永续而即时性的食品消耗带来的大规模食品流通信用规制要讲求效率和透明，经营者和监管者披露的食品安全信息必须具有简易可识别性，对消费者的信用权利诉求快速应答，并在司法上具备便利公众主张信用权利的程序保障机制。

保障食品安全信用利益要善用对世、对人双维法律关系。一方面，食品经营合同、监管关系和消费合同具有相对性，债权和行政权在实现自身价值和行政秩序等时发挥信用维系功能，只能作为食品安全信用实现的工具性法律关系，间接服务于公众对健康利益保护的法律诉求;另一方面，目的性法律关系上的信用义务(包括:不以实际消费为前提而在经营者对消费者和监管者对消费者承担的信用法律义务)是根本，公众(即工具性法律关系之外的不特定第三人)对经营者和监管者请求作为或不作为以求维持食品于社会公允的安全水平，并要求经营者、监管者的食品主观描述(即食品安全信息)与食品本身一致来实现保护公众健康权益的根本目的。

食品安全法治是内外信用共治的成果。“诚信是来源于道德的法律制度，它分为客观诚信和主观诚信两个方面”[2]，食品安全信用包括食品对人体需要的忠实性(内在信用)、信息对食品本身的忠实性(外在信用)。符合公众健康保障对食品成分和生命周期控制的要求是食品本身的善，成分与属性能合理满足人类消除饥饿和汲取营养是经营者和监管者为保护公众健康而对社会的默示承诺，致害因素保持在人体消化系统正常代谢水平之下则达到一般性社会信用义务要求。食品成分无法自证而需要充分、真实的主观描述来向社会表征安全，食品安全信用法治必须包括对食品安全经营信息和监管信息的法定规制。

食品安全信用法要求以公共健康为价值本位，围绕公众建构以目的性和工具性食品安全信用制度体系，使消费者、监管者和经营者在保障食品本身的善和外在表现问题方面在实体上和程序上形成顺畅的制度逻辑，这是检视食品安全实定法的基准点。

二、我国食品安全法对信用规制的反思

我国已形成由《食品安全法》为基本法，食品市场准入、产品标签与营养标示、流通环节安全保障、安全信息披露等部门性、地方性制度渊源构成的中央与地方、综合性与专业性结合的食品安全制度群，但现行立法在食品安全信用法律关系建构、内在和外在信用评价标准等方面造成了利益保护目的严重落空，使公众从事实上的中心地位边缘化为法益第三人。

(一)公众食品安全信用利益的法律价值异化

公众食品安全信用利益包括内在(食品本身对人体营养需求的有用性)和外在(食品安全信息与食品本身的符合性)两方面，免受非食品物质和非营养成分损害是公众健康利益的要求，公众请求外在信息免受损害的消极自由应当成为食品安全法中信用制度的核心价值。但现行立法中“对权力说真话”取代“对权利说真话”核心位置造成了公众食品安全信用中自由价值的异化。

一方面，政府监管权背离了连接经营者与公众的信用桥梁应然功能。经营者就食品本身及安全信息对公众的信用义务在市场经济下难于为公众直接监督，“当求利成为人们的第一动机的时候，包括诚信在内的道德自然就降到了次要的位置”[3]，政府作为公众利益代理人的监管作用不可或缺，弥补着公众个体有限理性。但是我国现行立法中政府监管部门摒弃了信用权利代理人的应然地位，经营者主要对监管权负责，公众仅享有对监管部门的批评、建议的软性权利，实质上是政府监管启动的申请资格，公众应有的中心法益被边缘化为附属于监管权的附随地位，背离了食品安全信用法治下自由价值的规定性[4]。

另一方面，监管秩序对公众免受损害之消极自由的价值驱逐为经营者效率价值过度扩张制造了条件，削弱了公众对经营利益的价值约束。我国政府主导的食品安全信用制度割裂了权利享有人与损害承担人的人格一体性，信用权利享有者难以体认损害后果易引发政府的伦理风险，信用制度功能实现寄希望于官员道德勤勉。该模式下更关注信用义务的形式表现，重视经营者是否进行信息披露而忽视其充分性及其真实性，违背了公众健康利益对信用的实质要求。近年来几起严重食品安全违法行为呈现出经营者效益价值膨胀的恶果，非食品物质违法掺加、添加剂滥用、毒害物质替代食材等在形式正当的虚假广告、标签掩饰下造成了严重的食源性公共事件，部分地方的“政府特供菜”等成为政府应对监管伦理风险的另类出路。

(二)食品安全信用法律关系设定失序

“一个成功的立法过程，要求立法的结果以不同的方式造福于不同的利益相关者”[5]，信用本然面貌要求经营者对监管者、监管者对公众的信用义务成为经营者对公众这一目的性法律关系的工具，围绕公众信用权利的法律关系体系在我国现行立法上设定失序。

第一，公众请求经营者履行信用义务的关系纽带滞阻，经营者信用义务的对世性未得到制度的积极回应。我国食品安全立法规定公众发现经营者违法只能向监管部门举报，启动政府公权力来预防失信行为，只有实际消费而享有合同权利时才能根据食品安全法、消费者权益保护法、产品质量法来主张权利，消费者食品安全信用权利的基础法律关系被规定为契约，以实际消费为前提的信用法律关系模式剥夺了目的性食品安全信用法律关系的应有地位。

第二，监管者在信用法律关系的主体地位定位失准。一方面，监管者对公众信用义务法律属性不足，现行立法只赋予公众对监管者的批评建议权，缺乏法定义务与责任建构，使其成为典型的权力人对上级部门承担行政义务，信用利益严重依附于行政利益使弃置了公众健康利益代理人法律地位;另一方面，受监管的经营者的信用责任设置错位，我国食品安全能力建设不足影响了监管者对信用义务履行的查验存在死角，责任追究存在以食品经济价值为衡量标准的谬误，责任范围和力度上对经济责任的倚重甚于信用责任的制度关照。

(三)食品安全信用义务履行的评验尺度失准

安全标准是检验经营者、监管者信用义务履行的基准，其应获得公众、监管者和经营者共同认可，而我国现行立法中该种信用衡量标准受到监管者与经营者意志的异化。

一方面，政府主导下食品安全标准的社会公允水平不高。第一，唯技术主义倾向明显，标准化建设几乎等同于指标体系的构建与完善，虽然食品安全信用无法脱离技术指标，但客观化的数据与测试方法并不等同于给予公众的信任感，技术标准与能力建设、公众识别能力等社会因素不符，使标准受公众信任的水平较低;第二，标准形成过程的社会参与度不高，在风险沟通、标准拟定中缺乏公众意见吸纳、保障参与的强制规则，公众不能在建立自身安全确信的标准形成中发挥作用，加之我国食品安全立法中信用法律关系设定的失序，颁布的食品安全标准易异化为监管者意志而丧失其作为公众衡量安全信用的原始功能。

另一方面，单个经营者在食品价值链中的信用义务履行优劣难以辨识，缺乏破除经营者失信同盟的法律机制。公众直接要求经营者承担除消费合同外信用义务的法律通道缺位，经营者避开了信用利益主要权利群体的制约，而监管力量和资源水平低于市场规模，街头食品、露天市场以及饮食风格等发展阶段和习俗的影响，实践中信用义务多依靠经营契约关系实现，经济利益支配的经营者意志成为安全信用义务履行的基本考量因素。失信可能由多个经营者行为偏差累积形成而单个行为并无可责性，低程度失信随食品传递而累积为信用义务违反，现行立法对“失信传递”缺乏将经营者间经济利益、信用义务和责任对立化的制度设计，“作为市场中的逐利者和竞争者，他们不会自愿地向食品安全风险规制机关提供，相反，他们还会采取一种集体沉默的策略”[6]。信用辨识标准形成了公权下明规则加经营利益下潜规则的模式，公众意志由于缺乏法定请求的制度通道而失声。

(四)信息披露制度对信用的支撑乏力

安全信息是食品价值链的血液，“从农场到餐桌”的生命周期是物质能量传递外在为信息获取与回应的连续状态，对食品的描述须真实、充分才能使公众作出正确评价，由于角色差异和利益冲突，信息供求会存在质和量上的认识差异，其应寓于法定的请求与被请求关系中。

我国立法中信息披露义务履行方式和程度存在诸多不足。现行立法规定了经营者信息披露义务但缺乏履行程度的查验措施，经营者不披露、虚假披露造成可识别信息与食品本身状况不符，如餐饮业用油、餐具等经营用材的信息透明度不足、信息失真使公众误判食品的安全情况。监管者信息披露则存在明显的单向性，信息内容、披露程序等置于部门职权之下受监管者意志主导，如原料用农业转基因进口用作加工原料的农业转基因生物的审批信息只披露获批目录而无风险评估依据[7]。监管者和经营者怠于回应消费者信息诉求，现行规则的规定只适用于监管者、经营者主动披露情形，公众的进一步信息要求唯有请求监管者协助，但是未规定二次信息提供的义务，勿论不回应的法律救济途径。公众在食品安全信息披露中权利地位的缺失，是造成信息虚假、残缺的制度设计缺陷，使安全信息成为脱离食品客观性状基础的的反唯物主义认识。

三、我国食品安全信用制度的完善路径

食品安全信用缺失不全然归咎于我国现行立法，但食品安全法治却是无可替代的解决路径，科学定位“信用”一词在食品安全法律关系中的位置，并以此为中心法益构建食品安全信息基本法律关系及保障措施，是完善我国食品安全信用制度的必由之路。

(一)确立公众食品安全信用利益的中心法益地位

信用缺失在食品安全法上集中体现为信用利益的法律地位未受承认，因此食品安全信用相关制度在价值定位、规则设计和实施保障诸方面缺乏制度灵魂。

从制度本位上须确立公众健康在食品安全信用制度的核心地位，食品价值链条中经营者对食品安全状况及信息真实性了然于胸，监管者也有行政权为获知途径，但公众没有直接了解的事实基础和法律途径，食品安全信用制度功能在于矫正这种信息不对称与法效偏在的局面，树立公众的法律地位来平衡监管者、经营者在民商法和行政法上的优势。因此食品安全法乃是社会公共事务治理之法，而非行政管理之法，乃是维护由公众、政府和经营者共同构成的社会纽带之法，而非公权力干预私生活与经营事务之法，公众健康映射于食品安全信用之上就形成了对监管者和经营者享有的食品安全信用权利。

法律关系上必须明确科学配置消费者、监管者与经营者间的权利义务，保持社会监督法律关系的畅通，弥补经营者和监管者信用义务法律规制不足的缺陷;确立公众与经营者间的食品安全信用法律关系独立于消费合同，矫正信用利益作为消费合同的附随义务的地位，经营者怠于履行信用义务时公众应有直接请求或要求监管者强制其履行之救济手段;明确监管者作为公众信用权利代理人的法律地位，确立监管者对公众的法定信用义务，包括政府监管权的信用对待义务(如监管执法情况、依据等义务)和要求经营者履行信用义务的义务。总体来说，公众与监管者形成共同权利人与经营者构成外部信用法律关系，而监管者对公众负有信用义务又在二者间构成内部信用法律关系，整个法律关系体系中公众是中心权利人，监管者作为次级权利人(对经营者而言)和次级义务人(对公众而言)，经营者作为最终义务人。

(二)加强食品安全信用法定标准的公共性

生产符合食品标准食品与排除不符合标准产品意味着经营者、监管者信用义务的履行，标准高低体现义务的严苛程度，标准制定不仅要体现监管者与经营者的意志以保障可行性，更要体现公众的信用诉求以维护对健康利益的忠实。

在认定食品安全风险以作为标准制定的基础上，应制定法定的风险沟通方法和程序来形成社会对风险的共同认识，包括通过政府在确定风险来源、存续信息等方面必须听取公众和经营者意见的内容和程序，风险评价结果和管理方法经一定的公众参与程序方可生效的强制要求，在风险认定的现实基础与应对措施方面保障公众与监管者、经营者的意志保持互动，确保在此基础上制定的信用法定标准具有公允性。注重食品行业组织标准和食品安全标准类国际软法的吸收，扩大信用标准法律资源的入口，加大食品安全信用法定标准实施中便利公众的考量，抑制安全标准的唯技术倾向。在安全标准发布时辅以技术性标准的具体说明，将其解析为普适性阅读材料，满足一般公众对安全标准的了解需求，避免经营者、监管者通过技术不对称解释信用义务履行符合安全标准的随意性。此外，规定监管者在制定食品安全性检验检疫方法时尽力配套制定简易化方法的义务，以满足公众日常生活能依靠自身力量方便的检验食品是否符合人体需要，将信用标准的验证方法日常化。

(三)提高食品安全信息义务的履行力度

真实反映食品安全性状的信息本质上是公众要求经营者和监管者履行信息义务时具有法律强制力为保障，解决现行立法上信息义务的单向性、信息验证缺乏和补强机制以提高信息义务履行的法律强制性是关键。

促进公众组织化以制衡监管者、经营者具有的组织资源优势。建立食品经营者行业组织、监管机构与消费者组织的安全信息通报、共享机制，通报安全风险信息、安全标准专业性解读等服务信息资源，对接组织规则增进公众对经营性食品安全信息的认知程度;监管机构通报执法工作情况、事故处置方法和依据等信息，利用消费者组织在公众中的普遍认同来加大监管信息义务履行的深度;建立法定的食品安全信息公众主动获取的保障措施，在现行食品安全标签制度与政府信息披露制度基础上，根据食品安全形势对监管者、经营者划定法定事项信息供公众查阅，确保公众意志在安全信息获取方面的主动地位。

建立监管者、经营者对公众安全信息诉求的法定回应机制。在现行监管机构中规定专门部门接受公众安全信息诉求，设定监管者回应义务、时限要求及救济途径，在信息义务履行上建立监管者直接向公众而非上级部门负责的法律机制，通过监管者对公众信息义务的强化来形成二者对经营者的信用权利共同体。此外，建立公众在质疑经营者披露的安全信息时有通过监管者要求其补强安全信息的权利，在此基础上逐步建立公众直接要求经营者提供指定信息的法定机制。

(四)完善食品安全信用的法律责任机制

食品内在信用需要充分、真实的外部呈现来赋予公众选择权，食品安全信用法律责任主要指信息责任，信用义务的附随性造成信用责任依附于损害赔偿和行政责任，追究主体和失信联盟破解策略等问题比较突出。

信用责任追究主体方面要确立公众享有独立于消费合同而直接要求经营者、监管者披露和拒不履行的法律责任，建立信用责任的终极救济途径，避免作为信用义务人的监管者又作为责任的追究人所引发的伦理风险，逐步建立食品安全信用案件的公益诉讼制度，在司法制度上反映信用义务的对世性，赋予消费者团体或其他公众性组织以原告资格，对经营者、监管者未依法披露信息或扭曲食品安全标准社会化的行为通过司法制度予以救济。

归责策略方面应当采用无过错连带责任原则，对信用义务违反行为采用本身违法原则，不问其主观状态，只根据信息充分、真实要求和信用义务履行程序的强制规则内容为判定标准。强调责任形式上的归属，以违反食品失信行为被发现环节所归属的义务人为直接责任人，而不问该行为是其本身行为还是上游经营者责任，打破经营者在食品安全信用上的集体沉默局面。

四、结束语

总体说来，我国食品安全信用法律规制的缺陷在于否定“信用利益”的独立地位，而将信用法律关系作为消费合同与行政监管关系的附属，公众对监管者和经营者社会监督关系的法律属性未得到实定法的承认。应当正视信用在食品安全法治中的重要作用和内在要求，建立公众对监管者和经营者的食品信用法律关系以形成信用利益基础关系，以监管者信用义务为纽带形成公众和政府对经营者的信用权利组合体，形成安全标准社会化和信息充分真实的信用义务和责任建构，理顺公众、监管者、经营者在食品安全信用制度中的关系。

[1]王利明.关于诚信的法学思考[J].中国人民大学学报，2002(5).

[2]徐国栋.诚实信用原则二题[J].法学研究，2002(4).

[3]焦国成.诚信的制度保障[J].江海学刊，2003(3).

[4]张浒，谢金林.政府食品监管职能缺乏的体制分析及其治理策略——基于整体性治理的视角[J].重庆工商大学学报:社会科学版，2013(2).

[5]徐信贵.食品安全风险警示的行政法问题[J].重庆理工大学学报:社会科学，2014(6).

[6]Michael R.Taylor.Lead or React?A Game Plan for Modernizing the Food Safety System in the United States[J].Food and Drug Law Journal，2004(59).

[7]戚建刚.向权力说真相:食品安全风险规制中的信息工具之运用.[J].江淮论坛，2011(5).