我国房地产业政策安全体系的演变

◎ 文/李娟 佟东

我国房地产业政策安全体系的演变

◎ 文/李娟 佟东

房地产业是国民经济的支柱产业，房地产政策是关系房地产业健康发展的重要方面。我国是一个发展中国家，房地产业改革起步较晚，至今只有10余年的历史，房地产市场所处的内外部环境错综复杂，客观上对宏观调控能力提出了更高要求。

房地产业政策安全体系构建的背景和原则

1.房地产业发展现状

自20世纪90年代末实行住房分配货币化以来，我国房地产市场化程度不断提高，房地产业拉动经济增长的作用不断增强。但在快速发展过程中，局部地区房地产市场出现了投资增幅过大、土地供应过量、市场秩序混乱、价格增长过快等问题。在此情况下，2003年国家启动了对房地产市场的宏观调控。此后根据不同时期存在的问题，政府及时出台了相应的政策措施，为各地房地产市场的平稳运行提供了政策支持。

在国家宏观调控政策指引下，各地区综合运用土地、规划、税收、金融等手段调控市场，在取得积极成效的同时，自身的宏观调控能力也得到了锻炼和提高。但由于当前住房市场供求总量和结构性矛盾尚未根本缓解，房价仍处高位，又面临资本流动性过剩和人民币升值预期的压力，在对房地产市场宏观调控政策进行系统梳理，总结历史经验的基础上，提出具有全局性、前瞻性的对策建议，确保房地产市场的持续健康稳定发展，成为房地产业安全发展的关键性问题。

2.房地产业政策安全体系构建的原则

从政府维护房地产业政策安全和促使房地产业健康发展的基本需求出发，房地产业政策安全的体系应同时遵循4个原则：

（1）政府能够保持对房地产业发展决策的独立、性、正确性和及时性，即政府能够根据本国经济发展的实际情况，结合国际经济发展的新趋势，独立、正确、及时地制定房地产业政策。

（2）制定较为完整的房地产业政策安全体系，即国家拥有比较完整的房地产业决策体系，包括土地政策、金融政策、税收政策和其他相关政策。

（3）房地产业政策安全体系要灵活和及时，即政府在对房地产业进行宏观调控时能够有针对性，结合社会经济发展的实际情况进行灵活调整，并且对房地产业发展确实行之有效。

（4）房地产业政策安全体系的确立要体现正确性，即国家在制定房地产业政策过程中，要克服信息不对称等多方面的制约，避免制定不利于房地产业发展的政策。

我国现行的房地产业政策安全体系

通过梳理，可以将我国现行的房地产业政策安全体系概括为3个方面：

1.房地产业土地政策安全

在房地产业政策安全体系中，土地政策安全是指土地以及城市规划管理部门对房地产开发过程中，与土地使用模式、土地供应方式、土地开发周期、土地供应面积、建筑容积率、建筑密度、建筑高度等主要指标进行参数调整和政策变更。

（1）不同的土地政策会对土地的价格和供应量产生影响。土地政策是否安全，将会通过价格传导机制，直接影响房地产业的健康发展。一项有效的土地政策能够很好地平衡土地供应数量和土地价格之间的矛盾，通过调整住房供给数量与住房需求数量之间的平衡点来促进房地产业健康发展，从而实现房地产业的安全运行，相应的土地政策可以认为是安全的土地政策；反之，则会威胁房地产业健康发展，使房地产业政策不安全。

（2）为维护房地产业土地政策安全，从2003年开始，国家出台了多项政策以确保房地产业稳定发展。2004年4月，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，监察部和国土资源部相继联合下发文件，下令于8月31日之前就协议出让土地的“历史遗留问题”协议解决，否则国土资源部门有收回土地，纳入国家土地储备的权利。这是中央政府以抑制过热的房地产用地供应量而采取的又一举措。2006年8月1日，国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式发布实施，国有土地使用权得到了细化，并且进一步将招标拍卖出让国有土地的范围扩展到6个，同时建立国有土地的争端解决机制和价格协调决策机构。2007年12月3日，财政部、国土资源部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，此举意在规范土地储备制度，规范土地市场运行，加强土地调控，促进土地集约和节约利用。房地产调控阀门进一步拧紧，整顿闲置土地成为2008年房地产政策调控的重点。

2.金融政策安全

在房地产业政策安全体系中，金融政策安全是中央银行为实现调节房地产市场货币供应量及信用总量而采取的再贴现与再贷款、公开市场业务、调整各种基准利率、调整超额准备金率、调整法定存款准备金率等的政策。在房地产政策中，主要是通过价格型利率和数量型信贷两个方面的手段来影响房价，从而实现调控房地产市场的功能。

（1）实际利率会对房地产市场的供需情况及价格产生影响，因此，假设其他条件不变，利率的提高将增加拥有住房的成本，从而使住房需求得到抑制。与此同时，房地产开发实际利率也会增加开发商的建设成本，在其他条件不变的前提下，高利率抑制了房地产开发的积极性，从而使房地产市场上的供给数量减少。长此以往将会进一步提高房地产市场上的住房价格，从而加剧了房地产市场的不稳定，使产业政策处于不安全状态。

（2）为维护房地产业金融政策安全，从2003年开始，国家出台了多项政策以确保房地产业稳定发展。2004年10月，在经历了10年利率稳定期后，中国人民银行第一次上调金融机构存贷款基准利率，金融机构一年期存款基准利率上调0.27%。同时，金融机构贷款利率浮动区间的进一步放宽。2005年3月17日起，中国人民银行决定调整商业银行住房信贷政策，取消商业银行自营性个人住房贷款优惠利率，房地产价格暴涨的城市或地区，个人住房贷款的最低首付款比例由20%提高到30%。这表明，中国人民银行和中央政府对房地产调控政策力度进一步加大。2006年4月28日起，中国人民银行再次上调整体档次贷款利率0.27%，超过5年的抵押贷款银行基准利率上调到6.39%。这是央行提高存贷款利率后不到一年时间里的再次加息，在短期内加息主要是为了抑制投资需求，进一步稳定房地产价格。

3.税收政策安全

在房地产业政策安全体系中，税收政策是指政府税收管理部门通过调整税基、税种、免税条件、税率等指标来对商品住房市场进行供需调节的手段。对住房转让行为和转让收益分别施加流转税和所得税，可以降低住房投机的收益率，在其他条件不变的前提下，将减少投资和投机需求。对于住房市场的新增供给来说，通过提高房地产开发的相关税收可以减少开发商的收益率，削弱开发商的投资兴趣，使房地产市场上的住房供应量减少，从而推高房价。

为维护房地产业税收政策安全，从2003年开始，国家出台了多项政策以确保房地产业稳定发展。2005年10月，国家税务总局颁布《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》，该文件正式定义了二手房个人交易，并指出交易过程中必须缴纳个人所得税。文件中明确规定，在二手房转让过程中，实现税收制度统管，不仅负责契税，其他税种如：营业税、教育费附加、城市维护建设税、土地增值税、个人所得税、印花税应同时征收。2006年5月，国家税务总局《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》颁布，就“国六条”中二手房营业税新的政策实施问题进行具体说明。要求地方税务部门，要严格执行调整后的个人住房营业税税收政策。2006年6月1日以后，个人将购买不足5年的住房对外销售全额征收营业税。个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售，应持有关材料向地方税务机关申请办理免征营业税手续。2008年6月，财政部、国家税务总局发布《关于企业为个人购买房屋或其他财产征收个人所得税问题的批复》，企业为个人购买房屋或其他财产必须征收个人所得税。2010年1月，财政部下发通知，进一步对个人将购买不足5年的非普通住房对外销售征收营业税等问题作了具体规定。

静水深流

公主湖，位于内蒙古克什克腾旗的乌兰布统大草境内，塞罕坝以北红山军马场西偏北20多公里处。公主湖原是沙漠中涌出的甘泉，后被建成人工湖，水面面积约3.3公顷，水深3-5米，湖边白桦树和各种灌木、杂草、野花组成一幅美丽的画卷。

于怀/摄

结论

自2003年进行住房体制改革以来，在不同的时期，国家在对房地产业进行宏观调控时有着不同的目标。在我国宏观经济发展偏热的时期，国家围绕结构合理、供需总量平衡、市场秩序基本稳定、房价基本稳定四个目标进行房地产市场的宏观调控。此后，针对房地产市场投资增长过快，国家采取了“管严土地，看紧信贷”的政策，并逐步推行经营性用地的“招拍挂”制度。

随着房地产市场投资规模的不断增大，国家宏观调控的目标由单一的控制房地产投资规模过大转向既控制投资速度又控制价格上涨过快的双重目标；而面对低收入家庭的住房困难问题，国家以规范市场秩序，控制房价过快上涨为目标，进行住房供应结构调整。房地产业政策安全是关系房地产业健康发展的风向标，在房地产业政策安全体系下分析房地产业政策的有效性，是正确处理房地产业政策安全与房地产业发展之间关系的重要方法。

（作者单位：李娟，北京交通大学经济管理学院；佟东，北京印刷学院文化产业安全研究院）

编辑：张涵