探索江苏公共文化管理机制

◎ 文/樊佩佩

探索江苏公共文化管理机制

◎ 文/樊佩佩

江苏省公共文化服务体系建设在“十二五”期间取得了显著成就，覆盖城乡的五级公共文化设施网络体系已基本形成，数量和质量领先全国，同时制度建设取得新进展。但是，仍存在人均文化设施不足、区域和城乡发展不均衡、缺少适当的需求反馈收集、基层综合文化站基础设施运行效率不高及文化人才队伍建设需要加强等问题。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。基本公平服务均等化的实质是如何实现公共财政资源的公平分配问题。公共文化建设，体现了文化发展以人为本的特征，凸显了党和政府执政为民的本质，是考验文化发展“软实力”的硬指标，是认同中华民族传统文化的历史地位，接续中华民族绵延不绝的文化命脉的必然路径。如何实现基于公平考虑的城乡均等化、区域均等化和群体均等化，而不是简单的平均化和无差异化，保护弱势群体和欠发达地区的文化权利，缩小地区间的文化差距，是实现公共文化权益公平的重点和难点。

“十二五”期间公共文化发展情况

1.公共文化服务设施网络覆盖情况

2011-2012年，江苏省投入1940万元，建成2684个社区共享工程基层服务点，基本实现了江苏省委、省政府在《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》中要求的“全面建成文化共享工程社区基层服务点”以及“城乡社区文化活动室覆盖率达100%”的建设目标。2012年，江苏省“两馆一站”（图书馆、文化馆及乡镇文化站）覆盖率分别达到91.6%、98.3%和99.7%，覆盖城乡的“省有四馆、市有三馆、县有两馆、乡镇有文化站、村有文化室”的五级公共文化设施网络体系已基本形成，全省公共文化服务设施网络覆盖率达90%以上。

2.公共文化建设财政投入状况

2013年1月21日，文化部正式发布《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》指出，到“十二五”期末，要保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。

“十一五”期间，江苏省文化投入平均增幅（与2006年相比）为32.21%，占财政一般预算支出的比重为1.47%，省本级占比最高，为2.53%，徐州市占比最低，为0.98%。2010年全省人均文化投入为94元，其中最高为无锡市，人均投入为162元，最低为徐州市，人均投入34.7元。“十二五”期间，2011年，各级财政继续加大文化经费投入，财政拨款增幅明显（见表）。文化文物事业经费中，财政拨款30.84亿元（不含基本建设投资额，以下口径均同此），比2010年增加7.95亿元，同比增长34.7%；全省人均文化文物事业费39.04元，同比增长34.3%。

表 2010-2012年江苏省级财政公共文化投入预算安排一览表单位：万元

2012年，中央财政实际拨付江苏的各类文物专项经费近4亿元，比2011年增长近三成，有力地支持了江苏文化建设。2012年江苏省公共财政支出6996.59亿元，增加774.87亿元，增长12.5%，而其中公共文化投入的绝对值占比较低，仅为0.09%，但与2011年同比增长30.9%，超过财政支出的增幅。在全省文化文物部门经费收入合计中，财政拨款40.76亿元，全国排名第三，比2011年增长32.17%。其中，苏南区域（含省级）财政拨款人均值和增速优势明显，苏中、苏北区域经费增速高于2011年同比值，但是苏北区域文化文物事业经费人均值目前仍低于全国平均水平。

夏日熔金

和朝军/摄

3.公共文化制度建设

江苏省在文化部实施的国家公共文化服务体系制度设计研究工作中承接了“公共文化单位免费开放”与“公益性服务和公共文化服务经费保障机制研究”两项重点课题。此外，《江苏省农村公共文化服务管理办法》已于2012年3月1日起施行。江苏省文化厅还会同省财政部门对示范区创建、免费开放以及农村文化“以奖代补”专项资金制定了使用管理办法。日前，《江苏省公共文化服务促进条例》已正式列入江苏省人大（2013-2017）五年立法规划，并将在今年年底前形成较为成熟的立法文本，这标志着公共文化服务立法工作取得新进展。

公共文化发展过程中存在的主要问题

1.文化服务设施网络建设发展不均衡

文化惠民工程规模较大，但疏于管理，渗透率不高，存在着文化需要难以充分满足与公共文化设施不能有效利用的矛盾。当前，江苏省文化服务设施网络建设主要存在着不平衡和不合理两大突出问题，体现在城乡差距过大，区域建设发展水平不均衡。

2.人均文化设施不足

人口总量的增长导致公共文化设施需求总量增长，人口增长还带来了对公共文化服务的新要求，这些都将导致现有文化服务体系的不足。此外，城乡空间布局的调整带来了新的人口集聚，从而呼唤公共文化服务设施的新格局。

3.公共文化服务缺乏适当的需求反馈机制

公共文化服务与产品日益丰富，但由于社会经济、文化水平发展程度不一致及公共文化服务覆盖范围不全等原因，缺乏一定的需求反馈处理机制，文化服务的适配性不能完全满足需要。在实践中，应不断探索实施“送文化”与“种文化”并举的措施，在公共文化产品供给上注重外供与内生相结合，既大力推进文化下乡活动，实施文化输血，又着重培育文化产品的内生机制，提升造血功能。伴随“送文化”与“种文化”举措的不断深入，公众文化需求不断生长，会孕育出越来越多的公众文化组织和文化活动。

4.基层综合文化站等基础设施运行效率不高

不少欠发达地区的乡镇综合文化站或者农家书屋由于得不到地方领导的重视（相对于计生、招商引资和经济发展等部门），造成地方文化经济政策落实不到位，农村文化投入长期偏低，相当一部分乡镇综合文化站没有经费预算、事业编制和业务活动经费，无法建立起有效的运行机制和保障机制，使得一些文化基础设施处于闲置状态，即使偶尔开展一些文化活动，也往往量少质差、形式简单，难以满足农村群众日益增长的文化需求。

5.文化人才队伍建设有待加强

从事专业性工作的文化人才比例不高，缺少具有较强应变能力、一专多能的复合型人才，特别是缺乏文化产业经营管理人才和外向型文化人才。同时，公共文化事业单位普遍存在缺编现象和管理人员缺位现象，严重制约了文化建设的前进步伐。

建立公共文化运作管理长效机制的建议

江苏省应将公共文化运作管理纳入刚性约束指标，落实公共文化支出占财政支出的比例、基层专业管理人员的待遇、文化设施运作绩效考核和评估。结合江苏省公共文化建设的现状和问题，提出如下建议：

1.通过成效管理、科学管理和可操作化管理机制解决文化设施“覆盖率”和“渗透率”问题

公共文化建设统计上的“覆盖率”不等于“到达率”。要在科学地分析受众需求的基础上加强适切性、普及率和渗透性。各级基层都有行政机构、财政拨款和人员配备，缺乏的是成效管理、科学管理和可操作的管理机制。应该把目标分解到每一级的行政机构，让他们有足够的机制和明确的考核标准，让财政投入与公共文化产品的绩效挂钩，使基层组织既有激情，又有考核压力。

2.转变财政投入模式，加强地方财政补充性投入

江苏省公共财政的重点在于支持公益性文化设施的内容建设、功能建设和公共文化服务平台的建设。现代公共财政对于文化事业的资助模式应当逐步从直接拨款向项目投资和购买服务方面转变。应从经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”协调发展的角度，加强基层公共文化设施的规范性建设和资源统筹能力，将文化投入纳入政府公共财政预算，避免出现地方财政对公共文化投入的非均衡性滞后现象。

3.建立多级投资主体共同参与的公共文化资源供给体系

建立一个多级投资主体共同参与的公共文化服务供给体系，通过财政转移支付来协调城乡文化投入的均衡化发展，在税收、用地方面给予更大优惠，在金融政策方面，对于文化服务投资给予免息贷款等政策性扶持，使公共文化行政管制与公共文化供给之间实现独立和互补关系。

4.改善公共文化服务生产运作模式

改变公共文化服务采购的投入方式，由针对公共文化生产机构拨付“生产性投入”改变为面向基本文化民生提供“消费性投入”，以此引导公共文化生产机构面向城乡文化消费市场，在为广大群众直接提供产品和服务过程中挣回国家“买单”的公共文化服务投入，用以促进文化生产发展。

5.加强公共文化人才队伍的培养和福利保障

加强文化站人才队伍建设和提升服务能力，要建立健全文化志愿服务体系、公共文化人才培养培训和继续教育体系，构建多层次和多门类的公共文化服务人才培养培训体系。

6.加强公共文化城乡一体化发展战略

目前江苏对省市同城条块分割的公共文化服务资源尚缺乏足够手段加以调度。乡镇文化服务体系建设还比较薄弱，服务保障能力还不强，存在已建成的文化设施有闲置和挪作他用的现象。建议在市县两级设立基层文化建设专项资金，重点补助农村社区公共文化基础设施建设，扶持文化产品创作和生产，将公共文化建设经费纳入财政预算。

取得成果以及前景展望

江苏省在主要公共文化指标方面领先全国，率先实现了公共文化服务设施网络的全覆盖和“三馆一站”的免费开放目标；公共文化服务体系示范区创建已走在全国前列；财政投入力度加大，同比增长超过财政支出涨幅。

今后江苏省应努力实现群众文化权益的均等化和城乡一体化，逐步缩小政府文化产品与群众文化需求之间的差距；积极调整公共文化财政支出结构；加强公共文化供给的城乡均等化、区域均等化和群体均等化，准确把握服务型政府基本公共服务的有限性与有效性的“边界”；着力打造本地文化品牌特色，发掘并扶持群众文化活动的深入开展；探索公共文化服务体系和文化政策的创新，发挥第一方阵的示范效应。

*本文系江苏省社科基金项目（编号：13WTB031）的阶段性成果

（作者单位：江苏省社会科学院社会发展研究中心）

编辑：田佳奇