论区域协调发展立法的平衡协调原则

2014-03-22汪永福

东北农业大学学报(社会科学版) 2014年3期

关键词：原则法律区域

汪永福

（安徽大学，安徽合肥 230601）

论区域协调发展立法的平衡协调原则

汪永福

（安徽大学，安徽合肥 230601）

区域协调发展不仅已经取得理论共识，也是国家科学发展的体现，但国家协调区域发展缺乏常态化、规范化的有效机制。作为法律控制的文明国家，法律应是协调区域发展和区域协调发展的常态、规范手段。平衡协调本身不仅是协调区域发展的举措，更是区域协调法治论普遍的核心价值，是区域协调发展的主体、客体、内容、措施等系统化的平衡协调。平衡协调应从区域协调发展立法的特有原则、基本原则、法定原则进入区域协调发展法律系统，发挥其作为区域协调发展立法的法律原则指导区域协调发展立法和调节区域协调发展的双重价值。

区域协调发展；立法；基本原则；平衡协调

一、引言

区域间的均衡协调发展是任何一个大国必然面临的问题，我国区域间的自然资源条件、地理位置、经济技术基础和社会历史文化背景等的差异程度要远远超过国外一般的区域不平衡国家[1]。我国在过去的发展阶段中，更多采取的是“非均衡”的发展战略，使得区域间发展问题显得更为严重，尤其是区域间发展失衡，主要包括区域间、区域内以及城乡之间发展的诸多不平衡，区域居民收入差距、享受公共服务水平的差距。区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提，也符合现代国家发展的正当性要求，而过度的区域“非均衡”发展则可能威胁国家的社会稳定。

当前我国的区域协调虽已成为国家战略，是科学发展的一部分，但是区域协调制度还存在诸多问题，如尚未建立统一的区域协调机制[2]，无法制定协同的区域政策，政府协调区域发展的职能边界不确定，政府协调区域行为不规范等。简言之，区域发展与区域协调过程中存在的问题可以概括为两方面。一方面，区域本身发展过程中的不均衡问题，当然区域发展不限于不均衡问题，但区域发展过程中的不均衡是问题之源；另一方面，治理区域不均衡的政府协调机制问题，表现为政府协调区域发展过程的失范、失序。

通过法律控制的文明社会，不管是法治的理念，还是法律的功能效应，不论从授权政府协调区域发展，还是用法律控制政府的协调行为，法律都应是协调区域发展以及促进区域协调发展的有效手段。具体说来，区域协调立法确定了政府职能的边界，对政府在区域发展过程中应何时协调、如何协调等问题进行明确界定，区域协调发展的立法保证了区域发展的协调，使区域发展的步伐更协调、更安全、更长远，以法律的严肃性、规范性和连续性保证了区域协调过程的持续、顺利进行，从而使政府协调区域发展的行为规范化、制度化，为促进区域协调发展提供法治保障。但是，我国当前并没有促进区域协调发展的立法，法律在区域协调发展过程中长期处于缺位状态，平衡协调发展内涵的忽视是区域发展不均衡的内因，同时平衡协调区域发展立法的缺乏，亦导致区域协调机制的失序。如何在区域发展过程中，导入平衡协调发展理念，通过平衡协调思想促进区域协调发展立法的产生，正是“平衡协调”理念的价值所在。

当前，我国并无系统的区域协调发展立法，如何使平衡协调理念在区域发展与区域协调发展立法过程同时发挥有效作用，通过平衡协调理念进入区域协调发展立法过程中并成为区域协调发展法律系统的基本原则，不失为理想的路径选择。区域协调发展法律的基本原则是指由区域协调发展法律确认并贯穿于区域协调发展法律规范中，在国家进行区域协调过程中普遍遵循的根本准则。换言之，一方面，其应贯穿于区域协调发展立法的整个过程是区域协调发展法律的指导思想；另一方面，区域协调发展法律的基本原则应是区域协调发展法律系统的一部分，同时调整区域协调发展的法律关系。

从学术史的角度考查区域协调发展立法的基本原则以及平衡协调原则这一论题，可以看出以往的学术研究主要基于区域协调发展立法法律原则体系构建角度论证法律原则，例如，华国庆①华国庆：《论中国区域协调发展立法基本原则》，载《南京审计学院学报》，2010年第2期，第9页。认为区域协调发展法律规范的原则应是公平原则、平衡协调原则、法制统一原则、区别对待原则、可持续发展原则；周继红②周继红：《我国区域经济协调发展法治化内涵研究》，载《北方法学》，2011年第4期，第75页。确定以公平原则、平衡协调原则、市场调节与政府宏观调控相结合原则以及可持续发展原则为主的区域协调发展立法基本原则③此外，王丽娜认为区域协调发展法律机制的基本原则为：平等互惠、优势互补、灵活运用原则；文正邦认为应坚持规范政府行为与规范市场行为并重原则、制度构建和制度创新原则、可持续发展原则、针对西部特点和实际因地制宜原则、综合性和系统性原则以及以人为本、富民为主原则等六大基本原则；张瑞萍认为区域协调发展法律规范应包括公平原则、资源优化配置原则、市场机制和政府调控机制相结合原则。具体参考：文正邦：《区域法治研究纵论》，载《法制现代化研究》，2009年第1期，第372页；王丽娜：《中部地区区域协调发展法律机制研究》，载《行政与法》，2009年第11期，第49页；张瑞萍：《区域协调发展促进法的立法基础与原则》，载《经济体制改革》，2010年第2期，第129页。。这些宏观区域协调发展法律原则体系的构建，为后续研究提供了理论框架，但是对于这些原则如何作为区域协调发展的法律原则，如何进入区域协调发展法律系统以及如何发挥其作为法律原则应有的作用等鲜有论证。本文从分析区域协调发展立法法律原则的基本理论入手，界定区域协调发展立法的原则，以区域协调发展立法的一般原则、特有原则、法定原则作为建构路径，并以法定原则确定后方可进入区域协调发展法律系统，进而认定平衡协调是区域协调发展立法的基本原则、核心原则，并确定其应有区域发展过程主体、协调手段、协调对象、协调目标的平衡协调内涵。

二、区域协调发展立法的法律原则建构

在建构区域协调发展立法的法律原则之前，有必要探讨几个法律原则的基础理论问题：法律原则是什么？法律中有没有法律原则？法律原则何以成为法律？首先，法律原则应是一种基础性的真理、原理，是普遍存在的自然法，为法律制度的构建提供了准绳，体现了法的正义价值。

德沃金在建构性诠释模式中关于法律原则的论证被认为是现代关于法律原则最为成功的论述，其中就肯定了法律原则是法律不可或缺的一部分，并用两个问题说明其观点，即我们为什么有理由遵守实定法律规则？答案是其所体现的法律原则。那么，我们为什么有理由遵守这条法律原则？因为这条原则与其他原则共同构成了统一、融贯的原则体系，这一体系说明了我们为什么对社会的其他成员负有政治义务。缺少法律原则体系的支撑，无法说明法律的规范性与约束力[3]。法律原则与法律规则等具体规范是整体的系统，其有共同的理念和共同的价值追求，法律原则是存在于整个法律体系中的，体现了法律的精神实质，是一种客观存在。

法律既然存在法律原则，法律原则又以何形式存在于法律中，也可以说法律原则通过何种路径进入法律体系。法律原则是不是经过法律规范的确认方具法律效力，这样的话，在大陆法系，法律原则须经成文法的认可才可称为法律，当然同样在英美法系达到先例的认同和法官的确信是法律原则进入法律体系的必经之道。如果省略其他形式分类，大体上可以把法律原则分为“非实定的法律原则”和“实定的法律原则”。所谓“非实定的法律原则”，是指不是通过现行的实在法明文规定的法律原则，由于其处于自我存在的状态，也可以称为“自存的法律原则”，如那些没有被法律明确规定的“自然法原则”。与此相对应，那些通过现行法律明文规定下来的法律原则称为“实定的法律原则”[4]。所以，以此标准对法律原则进行分类，实定的法律原则和非实定的法律原则共同构成了法律原则的内涵和外延，也是法律原则进入法律规范的路径。

因此，一方面，立法活动是在非实定法律原则的指导之下进行的；另一方面，通过非实定法律原则指导制定的法律中又包含了实定的法律原则。也就是说，非实定的法律原则在具体立法之前、在实在法之外评价、影响、指导立法；实定法的法律原则在立法中、立法后、实在法之内评价立法。法律原则是法律的基本要素之一[5]，应是法律文本的组成部分。另外，法律原则是部门法规则形成的基础与本源，是法的规则正当性的根据；对部门法规则的解释发挥指导作用；是法的规则冲突的评价标准；可以进行法律漏洞补充[6]。

平衡协调不仅仅是理论法学中的学术成果，而且应运用于部门法学，如经济法中以“国家协调论”[7]为代表的平衡协调思想。其一，平衡协调思想是主体、客体、手段、目标、利益等诸多方面的平衡协调，是一种全面的平衡协调。其二，平衡协调是系统化的平衡协调，其本身也是系统的表现。具体而言，平衡协调首先是整体的平衡协调；其次是级次的平衡协调，最后也是结构与功能的平衡协调[8]。

区域发展本身就是一种平衡协调，不论从区域发展的协调主体、内涵、对象、手段以及追求的目标，从始至终都内嵌了平衡协调思想。区域发展的平衡协调是整体的区域协调，包括区域间、区域内，包括区域的经济、社会、生态的整体协调。区域发展的平衡协调也包括中央与地方的层级协调。区域发展的平衡协调包括协调的平衡和平衡的协调，也就是手段和目的的平衡协调，一方面，促进区域协调发展是政府调节和市场机制的共同作用，而且政府调节的内部手段之间应平衡协调、发挥多种手段的合力；另一方面，区域协调发展目的的实质就是区域间利益的平衡协调。因此，平衡协调应是协调区域发展过程以及构建区域协调发展法律系统的指导思想和原则，平衡协调也是区域协调发展立法的精神内核和核心原则。

通过以上论述，可以看出法律规范中存在法律原则，也需要法律原则，而且法律原则不仅在应然层面指导立法，又通过立法进入法律规范调整法律行为。平衡协调本身是区域协调发展的精神内涵、理论基础，也是促进区域协调发展的制度实践。鉴此，平衡协调应作为区域协调发展立法的法律原则。

三、平衡协调作为区域协调发展立法的法律原则之路径

区域协调发展立法的法律原则的确立标准是指此项原则为什么可以成为区域协调发展立法的法律原则，即构成区域协调发展立法的法律原则的法律依据是什么。从构成法律规范立法的法律原则的一般理论出发，认为成为区域协调法律立法的法律原则应是区域协调发展法律系统的特有原则、基本原则和法定原则。

（一）平衡协调是区域协调发展立法的特有原则

作为区域协调发展立法的特有原则，包括两方面内容，一方面，不应包括法律的一般原则，例如立法应该遵循的宪法原则、法治原则、民主原则、科学原则，这是所有法律的立法必须遵守的原则，不能作为区域协调发展立法的特有原则；另一方面，必须是区域协调发展立法特有的，即区别于其他法律原则的原则。

区域协调发展立法的特有原则要反映区域协调发展法律系统的本质。不同的社会关系具有不同的法的基本原则，不同社会关系的特质决定了调整该社会关系的法的基本原则的独特性，也是区别其他法的基本原则之所在。从根本上说，法律的基本原则是由法律调整的社会关系的本质属性决定的，社会关系的本质属性如何，法律的基本原则就应当如何[9]。所以区域协调发展立法的法律原则应反映区域协调发展的本质，如区域协调发展基本法是一部规范干预区域协调发展的法，是区域协调发展促进法，是公平法，其基本原则应该反映这些本质。

区域协调发展立法的特有原则要反映区域协调发展法律系统的理念和宗旨。法律的基本原则表明法律的根本宗旨，法律有什么样的根本宗旨相应就有什么样的基本原则，区域协调发展法律系统的理念和宗旨是促进区域间的协调发展。

区域协调发展立法的特有原则要反映区域协调发展法律系统的基本内容。区域经济协调发展立法的法律原则应是区域协调发展基本法基本内容的集中体现，也是构建区域协调发展基本法体系的基础。因此，区域协调发展法律系统包括哪些内容，体系如何构建，应当在区域协调发展立法的法律原则中体现。

（二）平衡协调是区域协调发展立法的基本原则

作为区域协调发展立法的基本原则指其应是区域协调发展法律的基本原则，是具体原则的一般化，不是局部原则，而是涵盖所有具体原则的基本原则。区域协调发展立法的基本原则应当是区域协调发展法的普遍原则，具有普遍适用性，不仅是区域协调发展基本法的基本原则，还是区域协调发展特别法的一般性原则。

区域协调发展立法的基本原则意味着其应当统领区域协调发展法律的具体制度。区域协调发展立法的基本原则是区域协调发展法律制度的统摄，也是其他具体区域协调发展法律制度的渊源，而其他具体区域协调发展法制度只不过是区域协调发展基本法基本原则的具体展开。总而言之，区域协调发展立法的基本原则应当贯穿于区域协调发展法律制度的始终。

（三）平衡协调是区域协调发展立法的法定原则

作为是区域协调发展立法的法定原则，是指其应为一种应然性的区域协调发展法律的法定原则，而不是超越区域协调发展法律的法律原则。一方面，形式上，我国当前在实际社会关系中只存在实质的区域协调发展的法律关系，并不存在形式的区域协调发展法律，所以不存在实定的区域协调发展法律的基本原则；另一方面，区域协调发展法律的非法定的法律原则是没有通过实在法明文规定的法律原则，处于自我存在的自然状态，它是一种精神，是蕴含在法律规范中的精神，只是一种无法言明的或正在等待发现的理念。所以，区域协调发展立法的基本原则主要是指应然性的区域协调发展立法的法定原则。

现代文明社会的法律能够给人们提供一个正当性的预期，而实定的法律原则构成了法律的一部分，其应当遵循法律应该提供正当性预期这一普遍规律。我国作为成文法国家，法律之所以能发挥效力因为它规定于法律当中，法律原则的规范化、制度化是法律原则进入法律规范的方式与途径，更是其发挥其有效作用的重要方式，这也是法律原则在法律规范中发挥效用的形式标准。

因此，区域协调发展立法的法律原则是指该项原则反映在区域协调发展法律的立法当中，即被实在法规定的法律原则，它通过具体的法律规范体现，是一种规范化的法律原则，而法律原则的规范化指法律原则应该具备可普遍化、可规约性、可证立性等特征，而具备这一特征，就应该规定于实在法当中[10]。区域协调发展法律的法律原则需要法律原则的规范化，这有利于法律原则更好发挥应有功能，也有利于区域协调发展法律的科学化、完整化。

四、区域协调发展立法之平衡协调的系统化分析

区域协调发展的平衡协调是一种系统化的平衡协调，具体来说，就是协调区域发展过程中主体、协调手段、协调对象、协调目标等诸多方面的平衡协调。

（一）协调区域发展主体的平衡协调

协调区域发展的主体一般包括市场机制自身的调节与政府干预，这两者的平衡协调是指在区域协调发展过程中，市场调节区域协调发展和政府干预区域协调发展两者的结合，也就是“有形的手”与“无形的手”之间的协调。两者的协调，不仅反映了市场调节区域协调发展的有效作用边界，也确定了政府干预区域协调发展的行为边界。完全的市场调节和完全的政府干预都是同一个事物的两个极端，从中西方近代经济发展的历史就是从两个极端走向均衡的历史。完全的市场调节摆脱不了市场失灵的弊端，完全的政府干预同样面临政府干预的失败，但不能因失灵而不要市场调节机制，毕竟当前尚未设计出更好的资源配置机制，也不能因失败而放弃政府干预，而是寻求和把握两者的最佳结合点，发挥两者的互补功能。

区域协调发展立法应当是市场调节和政府干预区域协调发展有机结合的产物，与生俱来就具有平衡协调性。第一，正确认识市场调节资源配置在区域协调发展的作用，把握市场调节的功能边界；确定政府干预区域协调发展的职能范围，把握政府干预的职权边界。第二，对市场调节区域协调区域发展的活动进行监管，促进其功能的发挥；对政府干预区域协调发展行为进行规制，使其正当而科学地干预。第三，促进市场调节和政府干预的配合和制约，使市场调节和政府干预各司其职，共同调节和干预好区域的协调发展。

另外，从协调的政府主体亦可以看出，我国当前并无明确、统一协调区域发展的机构，政府协调区域发展机构之间的关系错综复杂。例如，当前协调区域发展的主要有国家发改委、国土资源部、财政部、中国人民银行，而且国家发改委内部又存在地区经济司、西部开发司、东北振兴司、发展规划司、农村经济司、基础产业司、产业协调司、经济贸易司、财政金融司，有关固定资产投资中央财政性建设性资金的安排以及重大项目建设的审核等涉及到国家发展改革委固定资产投资司等诸多部门的协调④陈宣庆、张可云：《统筹区域发展的战略问题与政策研究》，北京：中国市场出版社，2007年版，第172-178页。。区域协调发展的主体机构过多、地方政府区域协调机构的缺乏、区域协调机构设立失范等问题，无不与政府协调区域发展中平衡协调理念的缺乏有关。

（二）协调区域发展措施的平衡协调

协调区域发展的措施主要是指政府干预区域发展下的制度措施，包括财政、金融、区域规划等手段，协调区域发展措施的平衡协调就是优化组合财政政策、金融政策、产业政策和区域规划政策，促进各项区域政策的有效结合和良性互动，发挥区域政策的合力，协同促进区域的协调发展。

区域促进政策的平衡协调是实现区域协调发展目标的必然要求。财政、金融、区域规划等手段是促进区域协调发展的统一政策体系，但是由于政策目标的不协调以及各种手段不一致，必然导致区域协调发展目标落空。

要实现各项政策的平衡协调，首先，应确定政策目标，即确定区域协调发展的政策目标，以保证目标的协调统一。其次，构建区域促进政策合作体系，以防止政策重叠，出现不协调甚至矛盾，以建构协同机制为核心，创立多层级的协商机制，进而促进政策措施的平衡协调[11]。最后，建立区域协调政策的协调执行机制，实现财政、金融、区域规划等手段执行的平衡协调。

（三）协调区域发展客体的平衡协调

协调区域发展客体的平衡协调是区域协调发展指向对象的平衡协调，主要包括区域经济、环境、社会的平衡协调，换言之，人类社会经济发展不应损害地球的生态系统，不能超越资源和环境的承载能力，经济发展不能破坏社会公平。总而言之，区域经济、生态、社会的平衡协调应当遵循区域经济、生态、社会的可持续发展原则。

区域经济、生态、社会的平衡协调包括以下三个方面：第一，区域的生态可持续。即指以资源的可持续利用和良好的生态环境为基础，保护整个生命支撑系统和生态系统的完整性，预防、控制和治理环境破坏和污染。第二，区域的经济可持续。每个国家为满足人口增加需求和生活质量提高需要都要靠发展经济，区域的经济可持续不仅重视经济增长量，更重视经济发展的质量，要求节约资源、降低消耗、减少废物、提高效率、增加效益、改变传统生产和消费模式，实现清洁生产和文明消费。第三，区域的社会可持续。区域的社会可持续指以改善人类生活质量、促进社会整体进步为最终目的，强调要控制人口数量、提高人口质量；合理调节社会分配关系，消除两极分化、失业和不平等现象；大力发展教育、文化和卫生事业，提高人民科学文化水平；建立和健全社会保障体系，保持社会稳定[12]。所以，区域经济、生态、社会的平衡协调是区域在协调发展过程中应当平衡经济、生态、社会之间的关系，追求经济效益、生态效益、社会效益的统一。

（四）协调区域发展目标的平衡协调

区域间协调发展是协调区域发展的目标，实质上就是实现区域间、区域内的利益平衡，也就是指国家和地方应当通过区域间的分工、协作以及区域间利益分享、协商、补偿以促进各区域主体利益的协调发展。具体来说，区域利益平衡协调的对象不仅包括各区域之间，也强调城乡间利益的平衡协调、省域中心与边远地区利益的平衡协调，区域利益的协调手段是建立区域间分工、协作和区域间利益分享、协商、补偿机制。

社会是一个或多或少自给自足的团体，既存在利益一致，也存在利益冲突。之所以存在利益一致，是因为社会合作有可能使所有的人过上比他们孤立活动要好得多的生活；之所以存在利益冲突，是因为人们对合作所产生的更大利益如何分配不是漠不关心，而且每个人都想得到较大，而不是较小的一份[13]。当今社会是多元化社会，多元化社会存在不同的利益主体，也存在不同的利益诉求，必然会产生利益矛盾和冲突。因此，不同利益主体之间的利益协调也成为社会的重大问题。区域的协调发展同样如此。在我国，各区域存在不同的利益诉求，而且不论区域间还是区域内部的协调发展，实质上都是区域利益协调发展，而法律本身也是通过对权利和义务的分配进行利益的平衡和协调，正如英国法学家克拉勃所言，“法律是利益的估价，利益是法律的目的物，法律目的在于保障利益”，区域协调发展基本法也是一部区域利益协调法，是对区域利益的一种分配、分享和补偿，所以区域协调发展基本法是一种法律化的区域利益协调机制。

当前，区域协调发展过多强调区域间的协调发展，而城乡区域的协调发展以及省域中心与边缘地区的协调发展问题尚未引起足够重视。城乡区域、省域中心与边缘地区的协调发展是区域协调发展应有内容，所以区域利益的平衡协调也包括城乡区域、省域中心与边缘地区利益的平衡协调。

各区域主体通过区域间的分工合作以达到区域间的协调，实现各区域的共赢，通过建立区域利益分配协商机制、区域利益补偿机制、区域利益争端解决机制，实现对区域利益不协调的救济。一方面，区域间协作共赢并非只是一种理想化的理论，现代经济发展是一种正和博弈，而不是零和博弈，不是你之所得即我之所失的时代，而是可以实现共赢的发展，通过各区域分工与协作，充分利用各区域的比较优势，以追求区域利益的系统化、一体化。另一方面，在区域协作的过程中，不同地方政策的差异、地方性法规的差异，以及各种内在制度如文化传统导致价值观和行为规范等差异。因此，对于阻碍区域合作的制度障碍和市场无序应该进行规制，建立区域利益协商、利益补偿等相关机制，以实现区域利益的结果协调。

五、结语

区域发展的不平衡、不协调已成为国家全面发展的社会问题，而且协调区域发展的制度缺陷在于缺乏规范、常态的法治调节机制。区域协调发展立法不仅确定了协调区域发展的价值理念，为区域协调发展的具体制度设计提供了理论指导，而且确立了政府干预区域协调发展的正当性、规范性，界定了政府的干预时间、干预手段和干预程度。法律原则在区域协调发展立法过程中，具有指导区域协调发展法律系统的构建和调整协调区域发展行为的双重作用。平衡协调是解决当前区域不平衡、不协调问题的价值准则，系统涵盖了区域发展中主体、客体、手段、目标等诸多方面的平衡协调，认定平衡协调作为区域协调发展立法的法律原则，一方面，为区域协调发展的立法及其制度设计提供理论和价值指导原则，另一方面，平衡协调作为法律原则进入区域协调发展法律系统，成为协调区域发展和促进区域协调发展的重要理论工具。诚然，本文论证的仅是区域协调发展立法中平衡协调的法律原则，提供的是区域发展、区域协调发展立法以及区域协调发展法律系统调节区域发展的一种共通理念，对于区域协调发展立法的其他原则以及区域协调发展立法的整体推进，尚需学界深入研究。

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