论应对气候变化的适应性林业法律制度构建

2014-03-22颜士鹏蒲秋实

东北农业大学学报(社会科学版) 2014年3期

关键词：适应性气候变化林业

颜士鹏蒲秋实

（1.上海大学，上海 200444；2.东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040）

论应对气候变化的适应性林业法律制度构建

颜士鹏1蒲秋实2

（1.上海大学，上海 200444；2.东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040）

气候变化已成为全人类共同面临的挑战，不同国家、不同领域都在积极应对气候变化带来的不利影响。减缓与适应是应对气候变化的两种有效途径，相对于减缓效应的长期性而言，适应带来的成效更加显著，因而近年来，国际气候谈判领域更加关注适应性气候变化措施。林业是我国适应气候变化的重要领域，但我国现行《森林法》并未体现出应对气候变化的内容，因此对于林业适应气候变化的措施并不能给予法律保障。从当前我国林业适应气候变化的重点措施来看，《森林法》的修订应当完善和确立适应性林业规划制度、适应性植树造林制度、适应性林业自然保护区制度、适应性监测、预警与应急制度、适应性基金保障制度、适应性林业生物质能源替代制度。

气候变化；适应性；林业法律制度

一、适应机制在应对气候变化中的战略地位

（一）气候变化及其应对的基本途径

关于气候变化的内涵，从不同学科出发有不同解释。气象学定义的气候变化（Climate change），“是指气候平均状态统计学意义上的巨大改变或者持续较长一段时间（一般为10年或更长）的气候变动”[1]。政府间气候变化专门委员会（IPCC）使用的气候变化是指气候状态的变化，气候变化有一段延伸期，通常为几十年或更长时间。“气候变化是指随时间发生的任何变化，无论是自然变率，还是人类活动引起的变化。”[2]而目前国际社会广泛采用的是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，下文简称《公约》）中对气候变化的界定：“指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。”上述三个概念中，气候学的概念与IPCC的概念内涵较一致，强调自然与人为两种原因导致的气候状态改变，而《公约》中的概念与前两者则有所不同，在引起气候变化的原因方面，其更突出由于人类活动造成的气候变化。而从目前的科学研究和气候谈判来看，导致全球气候变暖的主要原因来自于人类活动引发的温室气体排放。

就当前应对气候变化的途径来看，减缓与适应是两种基本途径，即增强应对气候变化的减缓能力（主要是减少碳源排放和增加碳汇吸收）和提高应对气候变化的适应能力。就减缓方面而言，在减少碳源和增加碳汇中，前者是减缓机制重点关注的领域，因其带来的直接效果是实实在在减少温室气体排放，而后者因其技术核证的不确定性以及可能由于外在原因导致碳泄漏，因此成为补充性减排措施，但后者由于不影响一国的经济增长且会促进可持续发展的实现，其作用已愈加受到重视，也受到越来越多国家的欢迎。

在应对气候变化中，适应具有特定内涵。2001年IPCC第三次评估报告中指出：“适应（气候变化）是指生态、社会或者经济系统回应实际的或者预期的气候变化刺激及其影响而做出的调整。适应对于气候变化问题的重要性主要包括两个方面：一方面它关系到气候变化影响与脆弱性评价，另一方面则关系到应对措施的采用与评估。”[3]从气候变化的角度，适应可分为自发性适应、反应性适应和预期性适应。应对气候变化的适应关注的是通过人为主动干预的反应性适应和预期性适应。基于此，应对气候变化的适应机制，主要是将反应性适应和预期性适应所采取的措施通过政策和法律的方式规范化，从而降低气候变化的影响和后果。

适应与减缓在应对气候变化中相辅相成，每一种手段在应对气候变化的不同时期发挥的作用有所不同。根据IPCC调查报告表明，适应和减缓都不能避免所有的气候变化带来的不利影响，但是，减缓和适应能够互补，以此来共同抵御气候变化带来的风险。

（二）适应机制应对气候变化的必要性

虽然适应和减缓气候变化都是应对气候变化挑战的有效途径和方法，但二者也存在差异，这种差异主要体现在应对气候变化的路径上。具体而言，“减缓气候变化，主要利用人对气候环境的影响从而得以实现实施，减缓以承认人对气候环境的破坏力为前提，同样地，对于人修复气候环境的能力也予以肯定。更加确切地说，减缓是指减缓气候变化的整体趋势，使之逐渐回复到相对稳定的状态”[4]。对于减缓这一应对途径而言，成本和效益的幅度大体相当，发达国家有较大优势，这种优势主要表现在资金、技术与人力资源方面。同时，目前还存在一些尚未得到充分认识的各种障碍、限制和成本。与减缓不同，适应不直接指向气候变化本身，而是以受气候变化影响的系统为作用方向，以增强承受力为重心，这就包括回应大气平均气温持续升高造成的气候环境压力，做出相应调适；适应大气平均气温升高带来的气候环境的其他改变等等。因此，“在短期和长期应对变暖所产生的影响方面，采取适应措施是十分必要的，对于广大发展中国家来说，减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实而又紧迫的任务”[5]。在未来几十年内，即使做出最迫切的减缓努力，也不能避免气候变化的进一步影响，这使得适应成为主要措施，特别是应对近期影响。因此现阶段大规模的适应是必需的，就短期效果而言，适应措施的见效时间远早于减缓措施。

目前，已有越来越多的证据证明，在应对气候变化中，适应机制不能被取代。IPCC第四次评估报告中指明，一系列有计划的适应措施已经出现，尤其是将适应措施融入更多行业活动时，减缓措施也能够更有效地降低脆弱性；相继指出，为降低气候变化的脆弱性，还需采取更广泛的适应措施，这充分体现出在应对气候变化中适应活动能够有效促进减缓。同时，清楚地认识到目前还存在某些尚未得到充分认识的障碍、限制和成本问题。这些问题的根源在于社会发展的不均衡，毕竟适应能力的强弱与社会经济发展水平存在内在联系。在此，报告中公布了部分区域受气候变化影响的预估实例和不同行业因极端天气事件频率和强度的变化以及海平面的持续上升而可能遭受的不利影响。在接下来的关键行业减缓技术措施中，重点列举能源供应、交通运输、工业、农业、林业和废弃物等行业的减缓措施。不难发现，对于减缓而言，各行业的技术、政策和措施已经相对完善，有些措施还能配套实施并且初成体系；但在适应领域中，林业措施还存在较大空白。根据IPCC第四次评估报告，越来越多的国家正在实施有关气候变化的适应措施，这些国家既包括发达国家也包括发展中国家，如马尔代夫和荷兰的海堤，加拿大的联邦大桥和密克罗尼西亚的沿海公路，英国泰晤士河水闸，孟加拉国家水计划，汤加防洪和抵御气旋的基础设施，以及很多国家正在实施的作物多样化、灾害风险管理和保险等都考虑了气候变化带来的风险。适应具有一定的超前性，是主动对未来情况采取的应对措施，这就使得适应措施必须具有高度的预见性和可靠性。因此，“指导适应行动的科学信息必须比推动人们主张减缓所需要的信息更加精确，或者说具有更高的清晰度”[6]。此外，对于发展中国家或者受气候变化影响的高脆弱性国家而言，采取更多适应性措施是当前应对气候变化中应当承担的主要义务，与要求发展中国家减排相比，采取适应手段对其国内经济发展影响更小，甚至更有利于达到可持续发展。因此无论是从应对成本的角度出发，还是从应对效果的角度考量，适应性措施都是应对气候变化中不能忽略也不能取代的重要因素。

二、林业与适应气候变化的关联

（一）林业在应对气候变化中的地位

森林生态系统是全球碳循环的重要组成部分，作为陆地生态系统主体的森林，是目前巨大的贮碳库、能源库、蓄水库、资源库和基因库。同时，森林对改善生态环境、维护生态平衡也具有重要作用。另一方面，气候变化已经对森林生态系统产生重要影响，主要表现在对森林物候、森林结构和组成、森林生产力、森林火灾、森林病虫害以及极端气候事件带来的影响等方面。因此在全球气候变暖这一大背景下，既要充分发挥森林生态系统调节气候的功能，也要减少气候变化对森林资源的损害。通过林业应对气候变化的适应性研究也越来越受到国际和公众的关注。IPCC第四次评估报告中有专门章节强调林业应对气候变化的重要作用。报告认为：“林业具有多种效益，兼具减缓和适应气候变化的双重功能，是未来30～50年增加碳汇、减少排放成本较低、经济可行的重要措施。”[7]同时指出，无论从长期还是短期角度着眼，适应均能降低脆弱性，并在综合考量适应能力和社会经济发展的基础上，按照行业划分列出了有计划的适应措施选择实例。林业措施主要包括加强森林管理、通过林业生物质能源替代化石燃料以及改进树种等，其中还包括水、农业、基础设施和能源等行业。2007年形成的《巴厘岛路线图》进一步提升了林业在应对全球气候变化中的重要地位。由此可见，在应对气候变化方面，林业的重要生态地位和战略地位不容置疑。从林业法律制度对气候变化影响的思路出发而制定适应对策，主要是针对当前气候变化形势从长远上采取必要的调整和措施，以防止未来气候变化可能造成的损失。但在分析有关国际组织应对气候变化的相关进程和我国应对气候变化的总体战略布局之后，可以得出结论：我国林业在应对气候变化方面还存在一定挑战。我国的林业建设虽然一直在稳步推进，但森林资源总量相对不足、森林质量和林地生产力相对低下，预计应有的林业碳汇功能和潜力没有得到充分发挥，与我国当前应对气候变化的战略要求还有一段距离。

（二）林业适应气候变化的主要内容

气候变化下的适应性林业措施通常是以发挥林业生态效能为出发点，在保持森林面积的前提下同时兼顾降低森林生态系统的脆弱性与增加森林生态系统的适应性，进而增强森林碳汇的潜力。我国目前主要通过政策、规定来指导林业适应气候变化的工作。

林业适应气候变化主要包括植树造林、森林管理、改进树种和监测预警等方面，有利于提高森林适应气候变化的能力，以减少气候变化对森林的不利影响；森林适应气候变化的能力提高，又会反过来增强其减缓气候变化的能力。有关林业适应气候变化的规定往往以发挥林业生态效能为出发点，兼顾森林生态系统的脆弱性与适应性。林业在适应气候变化过程中的主要任务包括以下几点：“继续推进造林绿化；加大对森林、湿地和荒漠生态系统的保护力度；加强对森林火灾和病虫害的防控；加快林业应对气候变化的立法工作。”[8]我国一直积极参加国际合作和林业议题的谈判工作，但在目前来看，出台正式的林业应对气候变化法尚不成熟，因此，我国目前主要通过政策引导和行政法规指导林业在适应气候变化方面的工作。根据2009年国家林业局发布的《应对气候变化林业行动计划》，目前林业适应气候变化的主要内容包括：提高人工林生态系统的适应性，建立典型森林物种自然保护区，加大重点物种保护力度，提高野生动物疫源疫病监测预警能力，加强荒漠化地区的植被保护，加强湿地保护的基础工作，建立和完善湿地自然保护区网络。2013 年11月国家发改委、财政部、农业部、林业局、气象局等相关部门联合发布《国家适应气候变化战略》，是我国为适应气候变化而单独制定的国家战略。从有关森林领域的适应重点来看，主要包括四个方面：完善林业发展规划；加强森林经营管理；有效控制森林灾害；加强生态保护和治理。2014年2月27日，国家林业局发布《2013年林业应对气候变化政策与行动》白皮书，其中第八项规定指出，要抓好林业应对气候变化的科技支撑。其中包括：第一，加强林业响应技术的研究；第二，加强碳汇测算方法的研究；第三，加强林业增汇技术的研究；第四，加强碳汇管理支撑政策的研究；第五，加强生态观测研究平台建设。因此，《国家适应气候变化战略》和《应对气候变化林业行动计划》为我国适应性林业措施提供了政策依据，也为应对气候变化的适应性林业法律制度框架的构建奠定了基础，适应性林业法律制度的构建应以此为方向展开。

三、应对气候变化的适应性林业法律制度框架

（一）适应性林业规划制度

“现行《森林法》并未确立起以森林生态效益为核心理念的价值取向，而只是将森林作为一种资源来看待，比较注重对森林资源的行政管理和当前能够预见的森林碳汇功能。”[9]我国的林业建设已进入科学发展的新阶段，林业作为重要的公益事业和基础事业，在整体发展格局中居于战略地位。由此看来，当前单纯法律层面的规定同林业在应对气候变化方面的生态地位以及战略地位不相符。因此，应当通过林业部门相关法规将林业在适应气候变化方面的具体规划内容纳入我国现行林业规划制度，明确林业适应气候变化的法律地位。这不仅仅是对现行法律立法目的之修正，更要从具体法律制度上体现林业规划应对气候变化的适应性。将适应性林业规划制度作为应对气候变化的适应性林业法律制度框架构建的基础，指导该框架体系内各项具体制度的构建与实施，从而提高林业应对气候变化的能力。

（二）适应性植树造林制度

通过法律法规的明确规定，提高人工生态林系统对当前气候变化的适应性，加强对天然次生林和原始林的管理和保护，减少森林退化。天然次生林和原始林的结构及遗传特征，物种的丰富度、多样性以及宜再生的特征，使其除了能适应正常气候变化外，还能适应异常的气候大幅度变化。因此，对天然次生林和原始林，特别是对未来气候变化影响较大的热带、暖温带等地区的天然林，应通过法律的具体规定科学管理，从对现有自然资源保护的角度出发，提高森林的稳定性。同时改进树种，在荒漠化和生态脆弱地区种植耐旱树种，含蓄水源，利用地表植被改善当地生态环境。在此基础上，通过法律法规的明文规定，对扩大森林面积、减少毁林以及维护管理森林的行动采取相应财政激励措施。实施适应性植树造林制度另一目的在于，有效保护现有森林资源、遗传资源以及各种动植物的栖息地和生存环境条件，保存稀有树种，为森林物种适应未来气候变化和复杂多变的新的生存环境提供更多选择机会。

封山育林也是保护森林资源的一项有效措施，是植树造林制度的有效保障，但当前《森林法》并未将封山育林作为一项法律制度加以确立，封山育林区往往由地方人民政府划定，缺少统一的国家标准，在落实过程中随意性较大。为减少因气候变化造成的森林退化，降低森林生态系统在气候变化中的脆弱性，我国应当将封山育林作为一项森林保护法律制度加以确认，进一步明确封山育林区的标准以及在该区域内的禁止性或者限制性的活动，形成系统的国家标准，以此增强林业应对气候变化的适应能力。

（三）适应性自然保护区制度

对重点林业物种、野生植被和湿地资源建立专门的自然保护区，并对其作出适应性规划，在保证重点物种、野生植被、生物多样性、湿地资源可持续利用的前提下，围绕关键性问题和不确定性因素开展规划工作，可具体作出年度规划和远期规划，并做好自然保护区内物种、资源监测工作。同时优化自然保护区布局，加强重点地区和生态状况脆弱区的自然保护区建设，重视自然保护小区和保护点的建设。

除此之外，为适应气候变化，林业自然保护区还应建立自然保护区区域合作制度，重点应从以下几个方面进行规范：首先要根据我国现有自然保护区气候条件的监测数据，对自然条件相似的保护区进行分类重组，保证区域合作在气候条件方面存在可能性；其次要制定相应的合作规划，可以建立自然保护区区域合作联盟，我国目前已建立全国第一个自然保护区联盟——华东地区自然保护区生态保护联盟，但仅明确建立目的为应对气候变化，在具体合作项目、责任分担、相应法律文件等方面没有系统成型的规定；最后，在保护区合作制度确立之后，根据气候变化的实际情况，应及时调整保护区合作的区域和内容，实现保护区之间充分合作，需要各个保护区的数据监测、生物多样性数据共享以及配套法律法规的出台等各方面工作迅速开展，实现最大程度上的自然保护区资源共享和区域合作。

（四）适应性监测、预警与应急制度

由于温室气体过度排放，特别是二氧化碳的排放量与日俱增，使植物的光合速率有所提高，林木生长更加旺盛，但随之而来的是杂草繁茂，同时导致病虫害加剧。气候变暖也会导致降水量增加，同时带来蒸发加剧问题。因此，当务之急是要建立和完善灾害预警及紧急响应法律制度应对当前气候变化等问题。对此，各级政府可通过政策法规的干预，完善相关行政法规和政府规章，构建完善的灾害预警联动机制和灾害信息共享机制，按照规划需要开展天气、气候年型预报，以及未来五年、十年的气候变化趋势预报。这种应急性监测包括以下监测指标：自然灾害监测指标、外来物种入侵监测指标、植物病虫害监测指标、野生动物疫源疫病监测指标等。同时通过政府信息公开法律制度对此项措施加以保障，增强应对气候变化的公众参与程度。

（五）适应性基金保障制度

资金支撑是适应性机制的重要保障，林业领域的适应性基金保障法律制度主要包括应对气候变化的基金法律制度和保险法律制度两方面。在基金法律制度方面，可以充分借鉴欧盟、瑞士、美国和墨西哥等国家和地区的先进模式，通过相关法律规定丰富气候变化基金、提高气候变化基金的筹资能力和最低保障以及给付能力。在保险法律制度方面，“通过相关法律的规定，将各种脆弱性特征转化为标准化的风险存在并对各类险种加以明确，以赔付概率和赔付程度予以评估定价，从而建立起相对完善的由气候变化引起的灾害补偿法律制度”[10]。

（六）适应性林业生物质能源替代制度

生物质能源是一种新型可再生能源。我国当前的能源结构仍以化石能源为主，而化石能源的使用是产生温室气体的重要来源。替代能源的推广和使用既具有减缓属性也具有适应属性，是当前能源领域中应对气候变化的重要举措。林业生物质能源是近年来国家大力推广的一种生物质能源，应通过国家能源政策、法规以及财政激励措施，鼓励使用林业生物质能源，将气候变化这一因素纳入设计标准。同时重视对林业生物质能源技术的研究和推广工作，推进碳吸收技术和各种适应性技术的发展，进而在法律制度层面对各项具体标准加以限定，为适应性林业生物质能源替代制度提供技术支持，并通过《森林法》的修订确立国家鼓励发展林业生物质能源的法律地位。

［1］中国绿化基金会,联合国环境规划署,大自然保护协会.林业应对气候变化之公众参与:幸福家园·西部绿化行动[M].北京:中国轻工业出版社,2011.

［2］政府间气候变化专门委员会（IPCC）.IPCC第四次评估报告（2007）[R].http://www.ipcc.ch/2010年12月21日访问.

［3］政府间气候变化专门委员会（IPCC）.IPCC第三次评估报告（2001）[R].http://www.ipcc.ch/2010年12月21日访问.

［4］张乾红.论应对气候变化的适应制度选择[D].武汉:武汉大学, 2010.

［5］孙高洋.适应气候变化是发展中国家当务之急[J].环境经济2008(3).

［6］尼古拉斯·斯特恩.地球安全愿景:治理气候变化,创造繁荣进步新时代[M].武锡申,译.北京:社会科学文献出版社,2011.

［7］政府间气候变化专门委员会（IPCC）.IPCC第四次评估报告（2007）[R].http://www.ipcc.ch/2010年12月21日访问.

［8］王祝雄.林业应对气候变化作用和意义重大[J].今日国土,2009(7).

［9］颜士鹏.论应对气候变化的适应性森林立法[J].法学杂志,2010(4).

［10］张梓太,张乾红.我国环境责任保险制度之构建[J].法学研究, 2006(3).

D922.63

1672-3805(2014)03-0055-05