公共治理视域下践行群众路线的路径选择

王傅

（广州科技贸易职业学院，广州 511442）

公共治理视域下践行群众路线的路径选择

王傅

（广州科技贸易职业学院，广州 511442）

群众路线是我党的生命线和根本工作路线，也是党领导人民革命、建设和改革的经验总结。在建设社会主义和谐社会进程中,党和群众其实也是社会治理的两大主体。鉴于此，文章从公共治理的视野，探讨新时期群众路线的路径，提出要构建党（政府）与群众（社会）的互动关系，增强党员干部践行群众路线的活力；党群两大主体都要适应网络社会的新形势，提高网络素养，促进双向良性沟通。此外，要加强党的作风建设，密切党同人民群众的联系。

群众路线；路径；公共治理

党的十八大明确提出，“要围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动。”[1]十八届三中全会也指出，“要扎实推进党的群众路线教育实践活动”。群众路线是党的根本政治路线、工作路线，体现了彻底的马克思主义群众史观。

一、不同历史时期党的群众路线两大主体的演进

群众路线是我们党长期在革命、建设和改革过程中积累形成的宝贵财富，从党的第一代领导人毛泽东提出群众路线开始，在不同历史时期群众路线有不同的时代内涵。与此同时，党和群众两大主体的身份角色也是不断演进的。

（一）党的角色演进

在中国共产党领导人民群众夺取我国民主革命和社会主义革命的胜利后，党的角色已经由革命党变成了执政党。但直到十一届三中全会以后，中国共产党才基本完成了从革命党向执政党自觉意识的转变。这一转变具有深远的历史意义，标志着中国共产党实现了一次自我更新。具体而言，主要有四个过程。

1.革命时期，我党是意志最坚决的革命党

一般来说，革命党是以某个阶级为基础，其存在价值在于推翻另一个阶级的统治。在革命时期，我党有三个特点：

（1）有革命领袖。革命领袖产生于特定环境，有极强的感召力，一呼百应，被认为是革命胜利的希望所在。

（2）有一整套思想体系。通常是革命领袖提出来的，也就是毛泽东思想。

（3）有铁的纪律。这是战争年代的需要，“革命不是请客吃饭”，在恶劣的斗争条件下，不可能进行民主协商，体现在成员关系上，必然是领导命令型，“一切行动听指挥”。

2.建国以后至改革开放以前，出现了“身份是执政党但自我认识仍是革命党”的矛盾

从建国以后到十一届三中全会之前，我党意识到执政地位的变化，但还没有探索出执政党建设的规律，对执政党的认识出现反复，仍然将自我定位为实施无产阶级专政的革命党。

（1）执政前，已显露执政意识。如在著名的1948年西柏坡九月会议上，毛泽东等中央领导人对中国共产党执政已经作出一系列规划，从国体到政体，从党内民主到人民民主，从经济建设到社会依靠力量，都显露出执政意识。

（2）1956年党的八大前后，党的领导人多次谈到执政党建设问题。如在执政条件下坚持优良传统，密切与人民群众的关系，通过制定制度防止特权阶层形成，加强领导人监督等。

（3）“文化大革命”时期，完全回到了革命党的思想框架，提出“将无产阶级革命进行到底”，使党的建设和国民经济建设遭到严重损害。

3.改革开放后至今，我党逐渐演化为善于科学治国的执政党

从这一段时间起，我党开始具有自觉的执政意识，理论上形成了执政党建设的大致框架，完成了向执政党的转变，并逐渐探索执政规律，执政能力不断提高。

（1）从党的十一届三中全会到党的十三届四中全会，其突出特点是理论上形成了执政党建设的大致框架。如实现了工作重心的转变，确立了党在社会主义初级阶段的基本路线；提出不搞政治运动，靠改革和制度建设，并在执政党建设中形成了新的领域——制度建设。可以看到，党已经摆脱了革命年代的思维方式，具有明显而自觉的执政意识。

（2）从党的十三届四中全会到党的十六大，其突出特点是完成了向执政党的转变。实现转变的标志是提出“三个代表”重要思想。如提出中国共产党是两个先锋队——既是工人阶级的先锋队，又是中国人民和中华民族的先锋队；判断党的先进性的标准，主要是看党的理论和纲领是不是马克思主义的，是不是代表社会发展的正确方向，是不是代表最广大人民的根本利益[2]；把提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力作为党的两大历史性课题。

（3）从党的十六大至今，其突出特点是进一步加深了对执政规律和执政党建设规律的认识。如总结了党的执政经验，提出加强党的执政能力建设，使党的各方面建设的成效最终都体现到提高党的执政能力、完成党的执政使命上来，把执政能力建设和先进性建设作为贯穿执政党建设的主线；在党的思想理论建设上提出了以人为本的科学发展观，在执政上体现为立党为公、执政为民、科学执政、民主执政、依法执政等。

（二）群众基本内涵的演进

从中国共产党的发展历程来看，党最大的政治优势是密切联系群众，执政后最大的危险是脱离群众，群众是群众路线的核心。但群众也不是一成不变的，我党对于群众的认识也是不断深化的。

1.建党初期——城市民众

在我党成立之初，便提出要与群众相结合。如“一大”提出的“党代表的是工人阶级和人民群众的利益”；“二大”提出的“我们便要到群众中去，要组成一个大的群众党”。由于国际共产主义的影响、领导人思想的局限和初期党员的知识分子特性，我党初期结合的群众的主要是城市民众。

2.革命时期——工农群众

大革命失败后，我党总结经验教训，意识到城市民众进行革命斗争的不彻底性，发现我党所忽略的占全国人口80%的农民群众，才是群众路线要争取的主要对象。至此，党开始从城市转人农村，由市民路线转向农民路线。毛泽东在1925年《中国社会各阶级分析》中开门见山地指出，“谁是我们的敌人?谁是我们的朋友?这个问题是革命的首要问题。中国过去一切革命斗争成效甚少，其基本原因就是因为不能团结真正的朋友，以攻击真正的敌人。”[3]该文从理论上解决了依靠谁、团结谁和反对谁的革命路线问题，群众路线中的团结对象变成了工业无产阶级和农民阶级，以及半无产阶级、小资产阶级和中产阶级的左翼。

在新民主主义革命时期，毛泽东把“人民”的范畴定义在“一切反帝反封建的人们”，包括工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级，在一定时期内还包括大官僚资产阶级。新的历史时期，“人民”的范畴逐渐扩大，已发展成为全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。

3.社会主义建设时期——最广大人民群众

随着社会主义革命的胜利，社会主义建设如火如荼，群众路线的客观环境发生了根本的变化。由于恶劣的国际环境（如西方国家的孤立与封锁）和我党在认识上的失误与偏差（如以阶级斗争为纲），群众路线没有纳入法制化的轨道，产生了“大民主”“文斗”“武斗”之类的过度群众运动的历史悲剧。改革开放以来，尤其党的十五大提出“依法治国与以德治国相结合”战略后，群众路线逐渐制度化和法律化，保障了公民的基本权利。至此，群众路线中的“群众”，已经是“中国人民和中华民族”，党代表的利益，不再是某一特殊群体，而是最广大人民的根本利益。

《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中，江泽民把在改革开放和发展社会主义市场经济过程中产生的一些新的社会阶层，包括民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等，准确地定位在了中国特色社会主义建设者的行列，不仅反映了新的历史条件下社会阶层构成的新变化，而且扩大了党的群众路线的执行范围，增强了坚持和贯彻群众路线的准确性、全面性、自觉性和主动性。

新的社会阶层涉及了中国经济和社会生活的各个领域和行业，人们的社会、经济、生活方式差异明显，利益诉求多样化，价值观念多元化，维权意识、法治意识和平等意识都明显增强，“群众工作对象更加多样化，群众工作内容更加丰富，群众工作环境越来越复杂”[4]。

这就对贯彻党的群众路线的要求更加苛刻，难度更加增大。它要求党员干部必须更新传统人民群众观念，通过探索和创新多种途径和方法，与各个阶层群众打成一片，正确处理与各个阶层群众的关系，尊重和保护各个阶层群众的劳动，满足各个阶层群众的利益诉求，拓展各个阶层群众主体性释放空间，把各个阶层人民群众作为决策的主体，把社会各个领域和各种群体的意见作为决策的依据。

同时，人民群众的内涵拓展还包括其主体自觉性和主体能力的提升，即一方面，人民群众参与中国特色社会主义建设的主人翁责任感的提升，以及把自己与社会发展有机统一起来的思想观念的树立；另一方面，最重要的是人的素质的提高、人的潜能与创造力的释放和人的现代人格的塑造。人民群众不再是被动接受领导的群体，而是与党和政府一道，共同参与中国特色社会主义建设的社会治理主体。

二、公共治理——新时期党群关系的新视角

在中国特色社会主义建设时期，党的群众路线的两大主体，都是建设社会主义和谐社会的主体，也是社会治理的主体。关于社会治理，在党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》多次提到，如“要改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”[5]

我党在深化改革背景下提出的社会治理，自然不是简单的统治和处理，而应该是后者——公共领域的治理，即公共治理。

（一）治理与公共治理的内涵分析

不同领域的学者在不同的语境和不同的学科下有着不同的解读。作为一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，治理原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代，西方学者赋予“治理”以新的含义，使之与“统治”的概念区分开来，并在此基础上形成了西方治理理论。1989年，世界银行在讨论非洲发展时提出了“治理危机”（crisis in governance）的概念，“治理（governance”一词在学术界很快流行开来，使“治理”一词迅速成为社会科学领域一个含义丰富、适用广泛的理论，成为当代政治学和行政管理学的显学，在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用，逐渐拥有了自己的理论框架和逻辑体系。

在社会治理领域内，需要用“公共治理”的概念解读。所谓公共治理就是按照公共性规范和民主治理建构起来的多元治理主体之间的一种公共事务治理机制，这是一种由多元治理主体构成的治理机制。

（二）公共治理的特色

在公共治理机制中，不同的治理主体，有着不同的角色定位，承担不同的治理任务，党和政府发挥“元治理”作用，社会组织和公民都可参与其中，从而促使政府、社会组织、公民形成互动、合作的治理网络，以实现优化公共服务，提升治理公共性以及公共利益最大化的目的。

1.治理主体的多元化

在传统的行政管理范式中，政府是天然的统治机构，公民、企业和社会组织是被统治者，是消极的形象。在公共治理范式中，整个公共管理部门的格局被重新认识，社会管理的主体不仅仅是政府，公民和社会组织都发挥积极作用，参与公共政策的制定，是社会管理的主体。多中心治理的格局，使得各主体有不同的定位、分工，充当不同的角色，不再是政府行政管理和统治。这些社会组织包含各种层次，有全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内，它们共同参与，进行多元主体的分层治理。在整个社会治理体系中，按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整，不同治理主体对应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。[6]

2.治理客体的广泛性

传统的行政管理，常常局限于一国或一个区域之内，前者是国家行政，后者是地方或区域行政。公共治理则不同，它发轫于全球层面的治理，涉及的领域很广，除了国家政治统治外，公共领域的事务管理、公共部门的内部管理、各种非营利组织管理等，都属于公共治理的范畴。因此，可以统称为社会治理。

3.体制机制的变革性

世界是不断运动、变化和发展的，“唯一不变的是变化本身”（斯宾塞·约翰逊语）。公共治理跟僵化的官僚制相比，更加重视治道变革。在形式上，公共治理重视规模和范围的改革；在内容上，重视管理体制和运行机制的深层次革新。通过改善管理机制，提高治理效率，推进企业和非营利组织参与公共事务管理，更有利于社会的和谐稳定发展。综上所述，公共治理重构了公民和政府的角色定位，打破了以往政府绝对主导公共决策的制定和操作的局面，强调“公民本位”的治理价值观。同时公共治理的多主体性和重视主体间良性互动的特性，与当前党的群众路线中“执政为民”“以人为本”的理念和注重“密切党群、干群关系，保持同人民群众的血肉联系”[7]的特性，存在着某种相似性。

三、公共治理视域下群众路线的路径选择

党的十八大明确指出，要通过社会管理创新“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”为基础的“五位一体”的社会管理体制，这是一个多元合作治理格局。在此格局中，人民群众利益是根本出发点和落脚点。[8]因此，可以说群众路线是社会治理成功的保证。

（一）构建党（政府）与群众（社会）的互动关系，增强党员干部践行群众路线的活力

在我国建设中国特色社会主义进程中，党和政府属于公共治理中的主导者角色，群众和社会属于公共治理中的积极参与主体角色，而不是“被统治者”角色。构建党和政府与群众社会之间的良性互动关系，关键在于充分发挥党的作用和功能。党一方面与社会和群众紧密联系；另一方面掌握着国家机器和公共权力，是将国家政府和公民社会的桥梁。因此，在群众路线中，必须充分发挥党的此项功能，才能建立国家、政党、社会三者的良性互动。

第一，党要积极发动群众参政议政，形成对国家权力的制衡。要防止凌驾于社会之上，避免民众的利益受侵犯，还要利用国家机器为最广大人民群众服务。

第二，党要建立有效的党群沟通机制，实现对社会的善治。党一方面要及时捕捉社会信息，对社会突发情况及时有效地作出反应，并因势利导，促进其良性发展；另一方面要对社会进行有效治理，避免社会的冷漠化、原子化、离散化和失序化。这要求我党建立有效的体制机制，如党群沟通机制、群众政治参与机制、利益诉求机制等。

（二）党群两大主体都要适应网络社会的新形势，提高网络素养，促进双向良性沟通

当前社会是一个网络社会，网络已经无孔不入，成为当代人们“不可须臾离也”（《礼记·中庸》）的生存工具。网络已经成为人们表达利益诉求、反映意见建议的重要平台。人们不仅依赖网络改善了生存质量，也在网络上了解社会现状，并发表意见和建议，如此便形成了网络舆论。网络生存是对现实生存的体现和超越，将人类活动拓展到虚拟空间，使得很多社会问题和群体事件能够迅速扩散开来，造成社会影响。从这个意义上讲，网络社会推进了当代全球民主政治的发展进程，在我国也影响了最为核心的党群关系运作。

网络沟通的双向交互性改变了传统群众路线的单极主体性，在传统群众路线里，党是主动的，群众是被动的。在网络时代，党和群众（包括诸多网民）都是主体，都是积极主动的，双方以网络为媒介，平等对话，和谐互动。

在这种情况下，党员干部要提高网络素养，善于利用网络，善待网络，将网络作为倾听社情民意和推进群众工作的有效工具，变成自己手中的“望远镜”和“显微镜”，认真从网络舆论中洞察民众的所想所求，从而真正做到集思广益，科学决策。

（三）加强党的作风建设，密切党同人民群众的联系

人类社会治理经历了从统治型社会治理到管理型社会治理再到服务型社会治理的历史演化。服务型社会治理的出现，是一个德制取代法制、德法同构的过程[9]，即依法治国和以德治国相结合的过程。公共治理的本意是服务。服务型社会治理，需要服务型政府主导，更需要我党加强作风建设，发扬优良作风。当前，我党党风建设目前面临巨大压力，压力来自于党的地位变化和形势的快速发展。在新的社会环境中，党员干部精神懈怠的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，执政能力不足的危险，更加尖锐地摆在全党面前，党的作风建设比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。这一特点决定了党的作风建设必须常抓不懈，不能有丝毫的偏差，否则后果不堪设想。

第一，运用综合手段进行党风建设。党风建设涉及面广，形成因素多，不能依靠单一方式，必须考虑综合手段，两手一起抓。综合手段应该教育手段和强制手段相结合。教育手段包括思想教育、作风养成和组织整改。强制手段，包括党纪、政纪、国法等各种强制性力量与举措。

第二，构建加强党风建设的长效机制。综合手段的采用，只能暂时性地改善作风。为了长期保持和发扬下去，必须建立健全法规和制度，构建加强党风建设的长效机制，应要按照十六大提出的要求，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，让党员干部和群众的社会活动均有法可依、有章可循，不能出现法律和制度的空白。

[1]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[C]//党的群众路线教育实践活动学习文件选编.北京：党建读物出版社，2013：92.

[2]荆泉.看一个政党是否先进，是不是工人阶级先锋队的主要标志是什么——学习江泽民同志“七一”重要讲话系列谈（17）[EB/OL].（2001-09-08）[2013-10-10]. http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5792/6127/ 20010908/554890.html.

[3]毛泽东选集：第一卷[M].北京：人民出版社，1991：1.

[4]习近平.在省部级领导干部专题研讨班结业式上讲话[EB/OL].（2011-02-24）[2014-09-08].http：//www.gov.cn/ ldhd/2011-02/24/content_1809442.htm.

[5]中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定[EB/ OL].（2013-11-20）[2014-09-20]http：//www.sn.xinhuanet. com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[6]滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].国家行政学院学报，2003（1）：44-45.

[7]习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神[J].求是,2012（23）：1-3.

[8]张宝峰.城市基层社会管理体制创新的理念、原则和措施[J].学术论坛，2006（5）：59-61.

[9]刘畅.新公共服务视角下社会治理模式变革研究[J].商情，2014（10）：289.

（编辑：徐永生）

Path Selection of Public Governance:A Perspective of the Practice of the Mass Line

WANG Fu
（Guangzhou Vocational College of Technology and Business,Guangzhou,511442,China）

The mass line is the lifeline of our party and the experience summary of CPC that led the people in the revolution,social construction and reform.The Party and the masses are the main bodies of the mass line. In the process of building a harmonious socialist society,the Party and the masses are also actually the main bodies of social governance.In view of the above mentioned,this paper,from the perspective of public governance,explores the path of the mass line in the new period.It puts forward that interaction between the Party（government）and mass（society）should be encouraged,that Party members and cadres should vigorously implement the mass line,that the two main bodies must adapt themselves to the times of networks and improve their network awareness and knowledge to promote beneficial two-way communications.Furthermore,the Party should enhance its work style construction to keep close contact with the masses.

the mass line;path;public governance

D 261.3

A

1671-4806（2014）06-0032-05

2014-10-08

广州市建设国家级科技思想库项目研究专项课题（2014SX024）

王傅（1977—），男，湖北大悟人，讲师，社会工作师，博士，研究方向为公共管理和职业教育。