城镇化进程中安置社区治理的困境与对策——以无锡市锡山区为例

王志丹

（中共无锡市锡山区委党校，江苏 无锡 214101）

随着苏南地区现代化建设的不断深入，城镇化进程速度加快。在农村人口向城镇集中的过程中，城市生活方式与文化价值向农村转移人口扩散，农业转移人口的市民化进程速度加快。在居住方式上，城镇化进程加速使较为分散的农村居住方式向城镇化的社区居住模式的转变，村庄管理模式向现代化城市社区治理模式的转型。因此，在城镇化发展中加强和提升安置社区治理能力则是推进农村人口向城市转移的关键，是推进苏南城乡一体化发展，提升社会服务管理水平的重要内容。

一、城镇化进程中安置社区发展速度较快

安置房是由于城镇化向农村扩展的背景下，地方政府在实施土地储备地块、进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。即因城市规划、土地开发等原因进行拆迁，而安置给被拆迁人或承租人居住使用的房屋。安置社区是在城镇化进程中，拆迁安置的村民集中居住形成的社区，或是包含有安置房的社区。这是城镇化进程中乡土社区向城市社区过渡的社区居住于治理方式。近年来，苏南城镇化发展速度较快，城镇化发展中涉及到拆迁安置的农户较多，拆迁的地域范围较广。

首先，拆迁安置社区多分布于城郊结合处。在锡山区除了少部分拆迁安置在乡镇或集镇上意外，大部分拆迁安置区域主要集中在以锡山区的城市为核心，向周边城郊街道扩散的城郊扇形区域内。在此区域内，集中了锡山区70%以上的拆迁安置户。

其次，拆迁安置涉及的农业人口较多。如在锡山区各个板块中，有超过一半的村（社区）涉及到拆迁安置，其中有四成以上的村（社区）拆迁安置户超过了本村（社区）人口的一半以上。

再次，拆迁安置社区面积超过区域内商品房面积。截止2013年9月，锡山区共竣工安置房941.73万平方米，其中住宅面积763.06万平方米，合计66982套。配套面积178.67万平方米。安置房完成初始房屋登记的有37468套。与2012年锡山区实现商品房销售78.86万平方米相比，安置房总面积是2012年商品房面积的十倍，是锡山区近年来商品房总面积的近两倍。

二、安置社区面临复杂的治理对象与环境

（一）居住人口结构复杂

首先，安置社区常住人口中老年人“相对”较多。抽取的样本安置社区中的人口结构呈现出倒金字塔结构。50岁以上的人口占到总人口的四分之一。锡山区第六次人口普查数据显示，人口呈现出橄榄型，15-64岁的人口占到总人口的81.75%。

其次，安置社区中的租住户较多。通过调取样本社区中大人口信息系统的数据进行比对：8个样本社区提供的数据中，流动人口最多的社区有流动人口1万多人；流动人口最少的社区也有流动人口1千多人。对比数据中流动人口与社区总人口：流动人口比例最多的社区中，流动人口占到社区总人口的35%；流动人口所占社区总人口比例最少的也有18%。

再次，安置社区中的困难人群相对较多。安置社区的居住主体是被征地农民，他们具有被征地农民在就业、生活适应、市民化等方面的风险共性。调研过程中，社区干部也反映到：“安置社区里的困难群众比较多，平时工作中接触到的主要就是一些生活困难、生重病的居民和家庭。特别是老年人接触多一些”问卷调查显示：有47.2%的社区干部认为，本社区对老年、弱势群众有非常及时有效的保护和救助。13.9%的社区干部认为有救助和保护，但是不够及时有效，还有27.8%的社区干部觉得力度有限。因此，在安置社区工作人员配备或提供社区服务时，应在完成无锡市社区扁平化建设要求的基础上，针对社区老龄人口、困难群众较多的实际情况，适当增加相关资源的配备或社会救助、保障等服务的购买力度。

（二）受居民市民化程度影响较大

首先，居民市民化程度会影响安置社区的管理。调研过程中，安置社区干部与物业管理人员反映最多的是安置社区的居民随意乱搭建、毁坏绿地种菜、延续乡村的生活方式，在公共场所烧水污染环境等。调研问卷统计的结果显示：有30.3%的被访者认为社区居民素质不高是造成安置社区管理难的第一原因。29.2%的人认为居民生活习惯不好是造成安置社区管理难的第二原因。社区中的公共卫生、居民乱搭乱建、车子乱停放等方面涉及到乡村生活习惯对社区公共服务影响已经日益突出。

其次，安置社区居民的市民身份在逐渐确立。从被拆迁农民的身份来看，确定其市民化身份的条件主要是户籍是否迁入城市社区。从问卷调查的统计结果来看，有54%的被征地农民已经把户口迁入了社区。除了3%的被访者是租住户以外，还有43.1%的人户口还在原来的村里。户口还没有迁入社区的人中有13.4%人不愿意把户口迁入本社区。通过访谈了解到，一些人不愿意迁户口主要是因为害怕户口迁入社区之后会失去村集体经济带来的红利，还有一些人则是因为对原来村庄认同较强。

三、安置社区居委会的治理能力相对滞后

目前安置社区的居委管理呈现出过渡转型的特征，还处于关键的安置社区成立阶段。总体而言，安置社区管理特点为：“看得见的管不着，管得着的看不见”。

（一）安置社区管理关系不清晰

首先，管理主体与管理对象不明确。很多安置社区都是异地重建，拆迁村不知道“我能管什么”，所在地不知道“我能不能管，怎么管”，安置社区是否进行属地管理没有明确建章立制，容易出现两边推诿，难事、烦事没人管的真空状态。其次，社区管理与物业管理边界不明。部分安置社区简单的把社区管理等同于物业管理，把很多行政性事物都归结于物业，对于物业管理方来说，一方面导致办事效率低，激化矛盾；另一方面众多与物业不相关的事务占用其大量时间、精力，本该物业管的事情管不好。对于社区管理方来说，长时间无法有效介入社区事务，不能很快进入社区各项运作，势必导致行政管理脱节，在社区居民中威信逐步丧失，社会动员能力下降。

（二）安置社区治理转型不彻底

一是社区管理面临双重职责重叠。安置社区居委应以组织和服务社区安置居民为核心开展工作。但是由于部分安置社区居委会是在原村委会的基础上进行的组建，原村委会集体资产关系还未完全理清，因此这些安置社区居委既要对原农村集体经济的遗留资产进行保值增值运转和乡风民俗事务协调，又要对城市发展和社会事务进行管理。二是社区居委承担大量行政事务。调查中发现一些已建居的安置社区，居委会名义上为社区自治机构，但是大部分沿袭村委会使用的管理模式，承担大量镇（街道）安排的行政工作。

（三）安置社区服务能力待提高

社区居委工作人员服务意识有待提升。在农村社区为熟人社会，村委对每家每户的情况都较为了解。一些安置社区的服务依旧以被动要求服务为主，需要居民上门反映情况，老年人、残障人士、贫困家庭客观上需要居委进行识别与帮助，容易被遗漏和忽视。一些有农村社区工作经验的工作人员，在安置社区管理中沿用老思维、老方法，没能及时主动的学习新的管理要求与管理技巧，容易造成力不从心或好心办坏事的现象。安置社区居委应变被动为主动，积极深入社区摸清基本情况，对困难群众建档备案，按照相应标准进行有效分类，改进服务方式，丰富活动形式。

四、提升安置社区治理能力的对策建议

安置社区的治理兼有农村社区和城市社区的双重特质，必须着眼于维护广大被征地农民的根本利益，促进被征地农民适应城市化的生活方式，最大限度地增加安置社区内的和谐因素，增强安置社区居委会的服务水平和治理能力。因此要根据每一个安置社区的具体情况，细化安置社区管理服务目标与措施，促进安置社区居民在生活方式上的转变，使其成为安居和谐的美好社区。

（一）统筹协调，分类实施安置社区治理

首先，已经单独建居的安置社区要完善“服务为主、管理为辅”的社区治理体系。安置社区治理创新的目标是构建适合当前城镇化发展的安置社区治理体制和机制。发挥安置社区基层党组织的凝聚力；提升居委会的社区管理与服务能力；协助社区物业提高服务水平；促进社区居民积极参与社区治理。

其次，还未单独建居的安置社区要在理顺关系的前提下开展建居工作。应以网格化管理、社会化服务为方向，健全安置社区综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各层次利益诉求。妥善做好安置社区居民户籍关系和股份及福利待遇关系。同时，要加强安置社区建居中工作人员的配备工作，加快安置社区内的信息统计工作，探索安置居民搬入时的信息登记制度。

再次，难以单独建居的安置房小区，要注重科学统筹与规划，按照大杂居、小聚居的原则将安置房小区纳入属地管理中。公安部门应会同当地居委和原村委，及时编排门牌号并办理户籍迁移手续。原村委在理顺安置居民的集体股份与福利关系基础上，协同所属镇（街道）明确安置房物业费用支出和使用细则。

（二）理顺关系，稳步推进安置社区建居

首先，理顺安置社区居委会管理的体系与范围。在明确安置社区居委会管理服务的地域范围的情况下，理顺安置社区管理机构的管理依据、责任和权利，依法履行社区管理和服务职能。逐步建立社区工作站，剥离社区服务与行政职能。探索街道一级政府与社区居委会的工作互动模式，不断完善政府购买和政府-社区居委会协商的治理模式，不断完善社区居委会的自治功能。

其次，理顺居委会与社区物业服务主体的关系。在稳步推进安置社区物业服务市场化的条件下，逐步明确社区居委会在安置社区物业服务管理中的角色定位。目前安置社区的物业服务的市场化程度较低，政府主导的色彩较强。一是要通过社区居委会主导，建立居民广泛参与的社区物业服务的监督与评定机制。二是以社区居委会为平台，建立起社区居民代表和社区物业公司之间有效沟通的桥梁。

再次，要尽快理顺安置居民与原村集体经济组织之间的关系。在理顺村集体经济股权收益与村集体福利之间关系的前提下，一要稳步探索村集体经济股权固化与市场化的有效机制。二是要稳步实现村集体福利的规范转变，并在此基础上积极探索从福利个人到购买社区服务的模式转变。三是理顺村集体经济组织与居委会的关系。在撤村并居的过程中，要稳步完善村集体经济从政社结合向政经分离的体制机制。要以保持稳定增长为导向组建新的村集体经济组织，要以自我服务和管理为导向成立安置社区居委会。

（三）加快转型，提升安置社区治理水平

首先，加快社区居委管理服务理念转变。安置社区应该成为最有人情味的服务管理型社区。安置社区居委会的管理服务理念应从“管理为主，回应民生”向“服务为主、协同管理”的转变。应从被动接受社区居民信息、完成（镇）街道下达任务的工作理念向主动获取社区居民服务需求、协助（镇）街道开展工作、动员社区内各种社会组织和居民进行社区治理转变。

其次，加快社区居委管理服务方式的转变。对于安置社区内老年人口多、困难群众多等情况，社区内民生需求相对其他社区较多，因此在服务管理上要变管理为服务。一要在不扩编人员编制的基础上用政府购买的方式拓展社区服务。二要扩大社区民生服务的供应。应广泛利用社区内资源，开展社区自我服务；加快探索社区服务购买机制。三要在采集社区居民信息的基础上，针对居民需求提供分类别的社区服务。回应居家养老、残障人士护理、儿童社区看护等服务。

最后，强化对安置社区居民市民化的引导。安置社区居委管理服务的内容除了管理服务之外，还要把引导社区居民市民化作为一项重要的工作目标。一方面可以单独地以居民市民化为目标开展社区服务管理工作。如入户宣传、加强社区居民的认同等。另一方面可以结合社区内的管理服务工作开展。例如样本中一个社区开展社区内绿化地带放置卡通人物提醒牌，以儿童的视角来提醒居民爱护社区环境。通过儿童的认知来敦促和监督大人对社区环境的爱护，最终促使社区内居民的市民化进程。

（四）不断提升，提高社区工作者的素质

其一、加强宣传引导，强化社区工作者责任意识。通过各种形式的教育学习，如开展“如何增强社区工作者责任意识”专题座谈会，聆听先进事迹报告会，观看先进性教育影片等，从思想上感召、影响社区工作者，使其结合实际工作不断反思，从而摆正自身位置，认清自身价值，明确自身角色定位，充分认识到社区工作的重要作用，牢固树立强烈的事业心和责任感。

其二、加强专业化建设，提升社区工作人员水平。根据各安置社区实际情况确立学习培训制度，定期召开工作例会，交流各自的工作开展情况，共同商讨研究处理安置社区管理服务工作中的重点、难点，转变管理理念与工作方式，确保安置社区管理工作有序有效地进行。加强社区工作人员的职业技能培训，社区居委应该分批组织引导社区工作人员参加社会工作师考试。加强对其他安置社区管理经验的参观、学习和交流。促进工作人员经验与业务的双提升。

其三、注重监督考核，完善工作量化评价标准。各安置社区在上级部门的指导下，制定本社区的岗位考核标准，明确考核办法、考核方式及考核范围，尽可能细化、量化工作内容，使社区工作者行为有标准、工作有抓手。将考核结果与工资薪酬直接挂钩，激励社区工作者的工作积极性。

总之，通过加强和创新，不断提升安置社区管理和服务的水平，把安置社区打造成为美好的家园，实现从乡村治理到城市社区的顺利过渡。

[1]郑杭生.社会学概论新修[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[2]向德平.社会问题[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[3]费孝通.乡土中国[M].北京大学出版社，2012.

[4]王志丹.安置房社区管理困境的成因与挑战[J].江南论坛，2014（1）：30-32.