混合所有制、现代市场体系与国有企业改革路径──基于扩展了的超产权理论视角

胡锋，胡东明

（1.上海社会科学院，上海 200235；2.闵行区服务虹桥商务区办公室，上海 201100）

【经济管理研究】

混合所有制、现代市场体系与国有企业改革路径──基于扩展了的超产权理论视角

胡锋1，胡东明2

（1.上海社会科学院，上海 200235；2.闵行区服务虹桥商务区办公室，上海 201100）

中国的国企改革已经有30多年的历程，十八届三中全会的召开又一次把国企改革推到了深化改革的前台。文章认为国企改革应从内部治理机制和外部市场环境同时进行，因此扩展了超产权理论的内容，基于此指出了混合所有制和现代市场体系是当前国企改革应该坚持的方向，并提出了针对国企改革的相关政策建议。

混合所有制；现代市场体系；超产权理论；国企改革

一、文献回顾

我国自1978年开始的国有企业改革大致经历了四个阶段，分别为：扩大企业自主权、实行两权分立、建立现代企业制度和改革国有资产管理体制。[1]在这30多年的历程中，国企改革取得了一定成效，国有企业的经济效益、运行质量和竞争力进一步增强，基本建立了现代企业制度。主要表现有：在经济效益上，国有企业活力增强，绩效得到提高；在机制体制上，大部分国有企业通过股份制改革、引进战略投资者和在资本市场上市等途径实现了股权多元化；在结构布局上，国有企业户数大幅减少，比重持续下降；从管理体制上看，国有资产监管体制不断完善和发展。[2]但同时应看到我国的国有企业改革还不彻底，市场化改革的步伐滞后，仍面临一些亟待解决的深层次矛盾和问题，产品的市场竞争力不强，创新不足，垄断的存在和产权的模糊。

鉴于上述原因，关于国企改革的争论长期以来一直存在，不同学者从不同的视角给国企改革开了自己的“药方”。“国进民退”和“国退民进”的争论始于会2009年山西省对小煤窑的整顿以及2010年国务院国资委要求78家不以房地产为主业的中央企业退出房地长领域。关于这种争论，袁恩桢（2010）认为这种争议的深层次矛盾是对基本经济制度的不同看法，应该少一点这种争论，不管是国有企业还是民营企业关键是锻炼内功提高企业的市场竞争力，国有经济的主导作用若丧失，则社会主义基本经济制度也就形同虚设；[3]黄范章（2013）也指出社会主义市场经济最基本的特征，就是社会主义基本制度跟市场经济相“结合”，拥有一批经营性竞争性国有企业应是我国社会主义市场经济有别于资本主义市场经济的一个重要特征，因此应该退出经营性、竞争性行业和领域的应该是政府而不是国有企业。[4]关于国资委职能如何转变，黄范章（2012）指出要建立经营性国有资产管理委员会，独立于政府之外直属各级人大，作为国有经济实体的体制载体，从而真正贯彻“政企分开”原则；[5]对于国有企业的政策性负担方面，林毅夫（2005）阐明了自生能力的概念，指出只有把国有企业的政策性负担剥离出去后，可以按照自生能力的概念来解决国有企业的改革问题；[6]对于国有企业产权改革方面，刘昶（2007）指出就中国目前民间集聚的财富和资本来说，远不足以用来并购资本规模巨大的大型国有企业，私有化、民营化的改革思路对大型国企的产权改革并不适用。俞志方（2009）指出国企改革的关键是国有产权制度的创新，应进行产权改革，实现产权清晰、产权结构的多元化和产权的自有流动，使之与现代企业制度的要求相适应。[7]史正富、刘昶（2012）在分析了国企私有化与国企改革的目标相悖和国资委不可能有效承担国有产权经营者的职能后，指出国企改革的正确思路和和战略选择是产权资本化和资本社会化，改革的重点是选择和培育有效的替身所有者。[8]

二、对混合所有制、现代市场体系内涵的认识

党的十八届三中全会通过的《决定》指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的实现形式”，而公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度。就此来看，坚持混合所有制的国企改革方向就坚持了社会主义市场经济的方向，混合所有制的概念中包含了三层含义：首先是资本构成中有国有资本、集体资本、非公有资本共同参股、相互融合成，形成一种资本联合体；其次产权构成中不再是国家、集体或非公有的单一产权，而是产权主体的多元；最后是在混合所有制中的股权分散模式下实现了“所有权”和“经营权”的分离，促进了政企分开，使企业成为了市场竞争的主体。《决定》指出要发挥国有经济的主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力，将国有企业改造成混合所有制企业不仅可以吸引更多投资主体的投资入股，将更多的资金投入到一些关键行业和高新技术产业，克服单一依靠政府投资的弊端，而且可以实现投资主体多元有利于公司治理和健全法人治理结构，更有利于公有资本和非公有资本取长补短、促进国有企业发展，只要保持国有资本的控股，就可起到“四两拨千斤”的作用，从而放大国有资本的功能，增强国有经济的控制力和影响力。

《决定》指出要加快完善现代市场体系，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定作用的基础。而要建立现代市场体系，就是要建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入，不再对国企和民企区别对待，重在破除在某些重点行业对民营经济进入的“玻璃门”、“弹簧门”现象，着力清除市场壁垒，实行负面清单管理模式，在清单之外的领域各类市场主体可以平等进入，打破国有企业的行政性垄断。建设现代市场体系，还要取消各级政府的审批内容，把经营决策的权力交给企业，使企业真正成为市场经济的主体。建立现代市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，就是要完善价格的市场形成机制，在经济活动中遵循价值规律，让价值规律、竞争、供求规律等市场经济规律发挥在资源配置中的决定作用，大幅度减少政府对资源的直接配置。

三、超产权理论与国有企业改革的实施路径

虽然目前学界对于国企改革的探讨已经较深入，但大多基于某个视角或某个特定的方面，而忽视了国企改革是一项系统工程，不仅涉及到国有企业内部治理机制的改革，还受到外部的经济体制改革和市场环境的影响。本文认为应该参照超产权理论的观点进行国企改革，而且应该扩展超产权理论的内容，既要改革国有企业内部治理的产权结构，实行混合所有制，又要改革国有企业生存的市场环境，建立完备的现代市场体系。

超产权理论由英国经济学家马丁和帕克（1997）提出，他们在对英国各类企业私有化后的经营成效作了综合广泛的比较后发现：在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著提高；而在垄断市场上，企业私有化后的效益改善并不明显。因此他们推断，企业的效益与产权归属变化没有必然的联系，而与市场竞争程度有必然联系，从而指出了产权理论的局限性和不完备。[9]超产权理论包括了内部的企业治理机制和外部的市场竞争机制。企业治理机制主要包括信息非对称下的合同激励机制理论、信息非对称下的经理选聘理论、监督机构和产权结构等，而竞争理论则包括四个方面：竞争激励论、竞争发展论、竞争激发论与竞争信息完善论。结合前述学者观点，本文认为当前在企业治理机制中产权结构应该多元化，即在国有企业的所有制中应该既有国有资本又有集体资本和民营资本或外国资本，实行混合所有制。超产权理论指出市场竞争程度对企业效益有必然联系，但要实现市场竞争，就必须建立公平开放透明的市场规则，建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。结合党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）[10]，本文认为，应该扩展原有的超产权理论的定义，使超产权理论包括：企业治理机制（混合所有制、市场化的经理选聘和激励机制、对经理人的监管机制）、市场竞争机制（建设统一开放、竞争有序的现代市场体系）。

（一）大力发展混合所有制、加快企业股份制改革和整体改制上市

首先，除关系国家安全和国民经济命脉的极少数重要行业必须由国家独资经营外，在其余行业，尤其是竞争类行业的国企，要全部实行股份制改造，通过股权转让、合资成立新企业、相互参股、兼并收购、资产重组，吸引非国有资本、外国资本进入国有企业，使国有企业的投资主体多元化，从而取长补短、相互促进，此类改造可以延续至集团公司下属的子公司、孙公司层级。

其次，利用国内国际的多层次资本市场引进战略投资者，使集团公司或者母公司通过股份制改革，将集团公司或者母公司的资产全部进入股份公司进行整体改制上市，从而在集团层面或母公司层面形成多元投资主体和产权多元化，对于有些企业无法实现整体上市的，要推进企业主营业务资产或核心资产整体上市，成为公众公司。以上海为例，上港集团2006年实行整体上市后，引进了战略投资者，建立了规范的公司法人治理结构，提升了集团的发展能力，集装箱的吞吐量从2172万标准箱增长到3362万标准箱，总资产从508亿元增至880亿元，利润总额从43.6亿元增至77亿元。[11]上海建工集团自2010年整体上市来实现了年均“百亿增长”，目前在国际最权威的“ENR全球最大250家承包商”排名中，上海建工已跃居第13位，比整体上市前提升了16位。集团实现了产业链资源整合更加优化；战略定位更加清晰；法人治理结构与内控制度更加完善；技术创新要素更加集聚。[12]

再次，建立控股股东制衡的混合股权机构。当前在我国的国有控股公司中，往往是国有股“一股独大”，单个非控股股东或者非控股股东的前几大股东联合都无法对国有股形成制衡作用，容易形成国有股东的“一言堂”，造成决策失误和经营损失，对大型国有公司进行混合所有制的改造，建立控股股东制衡的混合股权结构，有利于形成规范的公司治理结构，促进企业绩效。

最后，大力促进非公有制经济发展，鼓励非公有资本参与国有企业的产权改造。消除各类限制民营经济发展的不合理的政策法规，消除体制性障碍和阻止民营经济进入的“弹簧门”，放宽民营资本的进入领域，允许非公有资本参与国有资本投资的项目，使大力发展壮大民营资本，之成为国有产权重组的主体。

（二）推进国有企业经理人的市场化选聘，完善公司的内部治理结构

目前我国的国有企业还没有“去行政化”，国有企业领导人可以和政府官员互相“调任”，国企领导人身兼“党政官员”和“企业家”双重角色，这类领导人员的年薪由政府部门制定，没有完全采用市场化的激励机制，导致了这类领导人不能获得企业经营中的剩余索取权，从而无法完全激励他们全身心的投入企业经营，尤其是从事回报期未知或漫长的创新绩效提高。学者吴延兵（2012）通过构造劳动效率指标，发现国有企业的生产效率损失为15%~17%，创新效率损失则为67%~ 68%。[13]

《决定》中已经提出加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。因此国有企业的市场化改革也应该逐步“去行政化”，对国有企业的领导人实施市场化的股权激励机制，使国企领导人的身份“单一化”。或者对国有企业的领导人按照层级进行分类激励，对于任命制产生的高层级的“董事长、党委书记、董事会主要成员”以行政激励为主，规定最高年薪。完善公司治理，对竞争类企业董事长原则上不兼任总经理，对经营层面的经理人员，尤其是副总经理，不应该实行任命制，应由董事会进行市场化选聘，并规定相应的选聘比例，真正筛选出符合公司发展的合格的职业经理人，而且明确这类人员不可以调任为行政官员，实行市场化的股权激励机制，制定市场化的薪酬水平和绩效考核标准，对于不能完成绩效考核目标的经理人要有惩罚措施和市场化的退出机制，使之能上能下、能进能出；允许企业职工持股，激发员工的积极性，推动企业快速发展。同时还要大力发展职业经理人市场，营造职业经理人健康发展的制度环境。

（三）优化国资布局，以国资改革带动国企改革

以前对国有企业的管理方式是直接由国资委管理国有企业，现在国资监管方式要由原来的管人、管企业、管资产的方式转变为以管资本为主，创建国有资本运营公司，搭建国资流动平台，实现国有资本的兼并重组和自由流动，实现国资在不同行业和产业间的有进有退、有所为和有所不为，更好的服务国家战略目标，符合国家关于国有经济布局和结构调整的总体方针，在经济发展的不同阶段，国有资本在不同地区和产业间可以要有所不同。把国有资产更多的布局到关系国家安全和国民经济命脉的重要领域，布局到战略性新兴产业、先进制造业、环保产业和现代服务业，引领国民经济发展。

充分发挥国有资本运营公司的作用，优化国资结构，以国资改革带动国企改革。对于国资占比过高的企业，可以有计划的对国有股权进行减持，吸引更多地非国有资本参股，或者引进战略投资者，发展壮大国有企业；对于不具备竞争优势的国企，国资要勇于果断退出；对于濒临破产或退市的企业，国有资本运营公司可以斥资出手相助，待经营好转或发展成熟时，再将国有股权进行减持或转让，从而达到国资的保值增值。

（四）创新监管模式，实施分类监管

国有企业分布于不同行业，其功能目标不同，监管方式也应有所不同。进一步深化国企改革，首先应界定不同类型的国有企业，实施分类监管。传统的分类方式一般将国有企业分为：提供公共服务的公益类企业、国有资本控股经营的自然垄断行业内的国有企业和一般竞争性领域的国有企业；当然也有不同的分类方式，基本都差别不大，比如学者（黄群慧，2013）将国有企业分为：公共政策性、特定功能性和一般商业性；[14]本文更倾向于上海市2013年出台的国资改革方案将国有企业分为：功能类、公共服务类、竞争类。[15]针对不同类的国有企业，应确定不同的经营目标和考核体系，比如对于提供公共服务的公益类国有企业，就不应以资本增值作为主要考核目标，而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。

对不同类型的国有企业考核目标的制定要体现市场化、专业化、国际化的原则，业绩考核既要符合行业特点又要立足企业经营实际的，既要全面又要有导向性和针对性，既要注重短期目标的实现又要关注中长期的发展目标，既要有财务指标、运营指标，又要有创新指标和成长指标。对功能型国企应以完成“国家使命”和落实国家政策为主要考核目标，对公共服务类国企应以社会效益和服务质量为侧重点，对竞争类国企则要以国有资本的保值增值和盈利为主要目标，可兼顾社会效益。为使考核目标更具可行性和约束性，国资监管部门可制定或参与制定公司章程，将公司章程作为对国企考核的主要依据。

（五）建立公开透明的市场规则，完善现代市场体系

基于超产权理论的视角，企业绩效和市场竞争程度有直接关系，而要提高市场竞争程度，就要完善市场体系，建立公开透明的市场规则，使各种所有制企业能公平竞争、公平获得市场机会。[16]长期以来，民营经济因为被贴上了“非公有制”的标签，在某些领域往往难以获得同公有制经济同等的市场准入条件，或者即便出台了原则性的准入规定，又由缺乏切实可行的实施细则，往往成了民营经济进入的“玻璃门”，因为准入限制过多，市场的开放性和运行透明度不高，造成了诸如电信、电力、石油石化、铁路等行业过于垄断和腐败频发，导致资源不能优化配置和经营效率的低下。

《决定》提出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础，尤其是两个“毫不动摇”的提出，把国有经济和非国有经济放在了同等重要的地位，并实施了“法无禁止即可为”的负面清单管理模式，这是市场准入管理方式的革命性变革，可以消除民营经济进入的隐形市场壁垒。建立公开透明的市场规则，还要实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种做法和规定；加强社会信用体系建设，形成法制化的营商环境，规范企业的市场行为；实施优胜劣汰的市场化退出机制，哪些企业应该继续生存，哪些企业应该被淘汰完全根据市场规则由市场说了算，防止政府的人为干预和企业对政府的路径依赖，要让企业通过市场竞争适者生存，而不是通过垄断和行政保护获取高额利润。

（六）完善价格的市场形成机制，使市场在资源配置中起决定性作用

通过竞争形成价格，进而由价格调节供求关系和资源的优化配置是市场经济的基本特征，也是市场在资源配置中起决定作用的集中体现。坚持市场经济的改革方向就是要尊重价值规律，完善反映供求关系和资源稀缺的价格形成机制。凡是能够通过市场竞争形成价格的都要放开价格管制，放手交给市场，政府不进行人为干预，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域的价格改革，放开竞争性环节的价格，长期以来这些环节的价格都由政府定价，扭曲的价格使得企业以低于市场合理价格的低价获得资源，造成资源的过度消耗和企业的低价销售，市场化的资源价格形成有助于资源的节约和缓解对环境的破坏。

完善市场形成价格机制并不意味政府对价格都被动接受，在价格管理上政府既要克服“越位”，又要弥补“缺位”，要建立价格监测的预警机制和价格调控预案，对于依靠垄断和不正当市场竞争形成的不合理价格进行必要的干预，使满足居民基本生活需求的商品基本保持稳定，而且还要调节农产品的收购价格，防止“谷贱伤农”，弥补市场失灵。这种干预是为了维护市场的正常秩序，而不是替代市场的作用，是使市场正常发挥决定价格的作用，所以要增强干预的透明度和避免不当干预。

十八届三中全会的召开明晰了国企改革的路径：通过产权结构多元即实行混合所有制完善内部治理机制，通过加强市场竞争即建立统一开放、竞争有序的现代市场体系完善外部治理机制，再通过分类监管、优化国资布局和市场化激励提升功能性国企的政策执行效率、公共服务类国企的社会效益和竞争性国企的经济效率，从而达到增强国有经济活力、控制力、影响力的目的。

[1]周叔莲.国有企业改革30年的回顾与思考[J].改革发展, 2009（1）:19-27.

[2]张娜.国企改革需引向深入[N].中国经济时报，2012-12-5（01）.

[3]恩桢.“国进民退”与“民进国退”的争议背后[J].探索与发展,2010（6）:45-48.

[4]黄范章.中国特色的社会主义道路究竟“特”在哪里——兼建议重塑国资委和成立国家资源管理委员会[J].经济社会体制比较,2013（3）:1-11.

[5]黄范章.政府主导与政府瘦身——兼论重塑国资委和成立国家资源管理委员会[J].学习论坛,2012（12）:31-36.

[6]林毅夫.企业自生能力与国企改革[J].发展论坛,2005（8）: 11-12.

[7]俞志方.国企产权改革的理论选择与现实路径[J].求实, 2009（11）:30-33.

[8]史正富,刘昶.从产权社会化看国企改革战略[J].开放时代,2012（9）:64-74.

[9]刘芍佳,李骥.超产权论与企业绩效[J].经济研究,1998（8）:3-12．

[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2013.

[11]叶薇.是什么成就了世界第一大港——上港集团整体上市带来的启示[N].新民晚报,2014-1-20（A6）.

[12]黄勇娣,章华平.科学制度的力量真的很神奇[N].解放日报,2014-1-23（01）.

[13]吴延兵.国有企业双重效率损失[J].经济研究,2012（3）: 15-27.

[14]黄群慧.论国有企业的战略性调整与分类改革[J].学术前沿,2013（11）:48-55.

[15]上海市人民政府.关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见[N].文汇报,2013-12-18（02）.

[16]胡锋.新一轮国企改革中实施混合所有制的困难与对策[J].江南论坛，2014（8）:7-9.

（编辑：张薛梅林钢）

Mixed Ownership,Modern Market System and State-owned Enterprise Reform:A Perspective of Extended beyond Property-Right Theory

HU Feng1,HU Dong-ming2
（1.Shanghai Academy of Social Sciences,Shanghai,200235; 2.Minhang District Service Office for Hongqiao Central Business District,Shanghai,201100,China）

The reform of state-owned enterprises（SOE）in China has gone through a process of more than 30 years,and the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee advocates once again to deepen the reform of SOE.This paper argues that SOE reform should be carried out from both the internal governance mechanism and external market environment simultaneously.Therefore,based on the extended beyond property-right theory,it points out that the mixed ownership and modern market system are the direction that the reform of SOE should follow,and puts forward policy suggestions relevant to the reform of SOE.

mixed ownership;modern market system;beyond property-right theory;state-owned enterprise reform

F 121.24

A

1671-4806（2014）06-0001-05

2014-08-10

胡锋（1981—），男，山西翼城人，博士研究生，中共上海市委党校第五分校教师，研究方向为政府与市场、国企改革；胡东明（1968—），男，上海市人，常务副主任，公共管理硕士，研究方向为商务经济、外资管理。