现阶段地方政府保障房建设的动力机制研究

周小寒

（1.上海杉达学院，上海 201209； 2.华东师范大学商学院，上海 200241）

现阶段地方政府保障房建设的动力机制研究

周小寒1，2

（1.上海杉达学院，上海 201209； 2.华东师范大学商学院，上海 200241）

现阶段政府保障房建设的任务艰巨，能否保质保量地完成任务关键在于解决地方政府保障房建设的动力机制问题。因此，文章梳理了近年来经济适用房、廉租房、公租房等保障房建设量，保障房建设土地供给量以及保障房建设资金投入量等数据，对地方政府保障房建设数量不足、土地供应计划执行不力、资金投入量不到位、部分保障房质量不达标等动力不足的表现进行考察；进而从公共选择理论的视角，以“经济人”假设为逻辑起点，剖析地方政府行为逻辑及保障房建设动力不足的原因；最后提出完善财税体制、监督问责机制、政绩考核机制以及引入民间资本参建保障房等激发地方政府保障房建设内在动力和加强外在推力与引力的对策，以促进住房保障事业的可持续发展。

保障房；地方政府；动力机制；公共选择

一、引言及文献综述

1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，初步启动住房制度改革，在全国范围内确定住房社会化、商品化的改革方向，并要求建设“安居工程”，将住房商品化与住房保障结合起来，住房保障制度开始起步；1998年7月，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出建设和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，住房保障制度得以初步确立；2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布，首次将廉租房明确为住房保障的重点，住房保障制度进一步深化；2010年6月，住建部等七部门出台《关于加快发展公共租赁住房指导意见》，在全国范围内启动公租房建设计划，标志着住房保障制度进入了新的阶段。现阶段保障房建设受到高度重视，中央计划在“十二五”期间新建3600万套保障房，其中 2011-2012年每年开建 1000万套，2013-2015年建设1600万套，力争使保障房的覆盖面达到20%，这是1998年停止福利分房以来政府提出的最大规模住房保障计划。完成这一巨大的保障房建设任务的关键在于解决地方政府保障房建设的动力机制问题，使地方政府具有足够的意愿和能力持续推进保障房的供应建设。

尽管在大量有关住房保障制度问题的研究中，涉及到地方政府保障房供给不足的问题，但对地方政府保障房建设的动力机制进行系统、深入研究的却不多。以下学者在这方面做出了相关研究：陈杰认为当前保障房建设中最大的挑战，是如何解决地方政府对保障房建设的动力机制问题；张双甜、罗晓庚(2010)通过建立博弈模型，分析了地方政府保障住房供给严重不足的原因，并提出激励政策[1]；高霞(2011)从行政与市场博弈的视角分析保障住房建设困难与阻力，认为1000万套保障房能否建成，不是资金问题而是取决于政府的决心和积极性[2]；贾春梅(2011)从保障房有效供给严重不足的现象出发，剖析地方政府缺乏保障房供给积极性的原因，提出要从源头上激励地方政府调整支出结构，以增加地方政府保障房供给偏好[3]；王根贤(2013)在现行的财政分权制度安排下，分析了地方政府对保障房建设消极甚至抵触的原因，并构建土地出让收入、保障房与财政分权安排的经济激励模型，提出激励对策[4]；程大涛(2013)从地方政府“经济人”视角出发，重构地方政府推进保障房建设的动力机制，提出公租房开发领域以按年征收土地出让金方式替代划拨土地供应方式，以激励地方政府、社会机构建设公租房的积极性[5]。

前人对地方政府保障房供给不足问题进行了深入分析，提出了较多真知灼见。在此基础上，文章针对现阶段地方政府面临史上最艰巨保障房建设任务的形势，从公共选择理论的视角，考察地方政府保障房建设动力不足的表现以及隐藏在表现背后的地方政府行为逻辑，剖析地方政府保障房建设动力不足的原因，进行有效的制度设计，以激发地方政府保障房建设的内在动力并加强其外在推力与引力，使地方政府在保障房建设上从“要我做”变为“我要做”。

二、保障房建设的主体：地方政府

住房是人类必不可少的生活必需品，但房价过高、上涨过快，使得越来越多的家庭无法通过市场机制解决住房问题，而保障房作为准公共物品，其供给上存在市场失灵，因此，政府必须进行干预，加大保障房建设以弥补市场失灵和维护中低收入者的基本居住权利。

图1 1997-2010年全国经济适用房投资、新开工和销售面积占商品住宅的比重

保障房建设是中央和地方政府的共同责任，但中央政府的责任主要在保障房政策制定层面，而地方政府的责任主要在保障房建设实施层面。这是因为：一方面保障房具有地方性公共物品属性，其具体事宜侧重由地方政府负责。如果由中央政府统一供给保障房，则由于我国保障房政策执行面广，各地住房条件、保障房需求情况等差异大，难以做到保障房供给的公平与有效，也很难满足家庭的异质性偏好。相比而言，地方政府熟悉本地情况，在保障房供给上更具有信息优势和供给效率。另一方面在现行土地管理体制下，地方政府实际上是城市土地一级市场的垄断者，掌管着保障房建设用地的划拨大权，在保障房供给上更具操作性。

当前，保障性安居工程是地方事权，由省级负总责，市、县抓落实，中央给予适当补助。而中央补助比例没有明确的政策规定，现实中，中央财政对地方补助只占很小部分，大部分保障房建设资金都得地方政府自筹。因此，地方政府实际承担了保障房的最主要供给责任，成为了“名副其实”的保障房建设主体。

三、地方政府保障房建设动力不足的表现

1.保障房建设数量不足

我国住房保障制度从1994年起步，到1998年确立，到2007年深化，再到2010年以来新的强化阶段，已基本形成经济适用房、廉租房、限价房、棚改房、公租房等多层次住房保障体系，但这一路走来发展缓慢[6]。如图1所示。

经济适用房投资额占住宅投资额比重，经济适用房新开面积占住宅新开工面积的比重，以及经济适用房销售面积占住宅销售面积比重在2000年达到最高点后均呈逐年下降之势，到2010年三项指标均降至4%以下，其中经济适用房投资占住宅投资比重在1999年最高，为16.56%，之后降低，到2010年最低，达3.14%，且经济适用房投资增速在2002、2004、2005年均为负增长，2005年负增长率达14.3%，甚至有的地方停建经济适用房，而同年住宅投资增长率却为22.9%。

再看廉租房，2005年全国有70个地级以上城市廉租房建设交了白卷，到2006年底还有145个城市没有建立廉租房制度，且当年全国开工建设和收购的廉租房只有5.3万套，建筑面积293.68万平方米，仅完成计划的三分之一；2000年以来的8年中，解决住房困难户只有50万户左右，到2008年全国已建成的廉租房只有350万户左右，廉租房的保障面尚不足5%[1]。按照住建部等三部委《2009-2011年廉租住房保障规划》，3年内全国需新建廉租住房518万套，其中2009年计划新增廉租房房源177万套，但实际完成量不足一半[7]。而公租房是近两年才发展起来的，由于其发展较晚，且各地保障措施和建设方案不尽相同，难以获得全国公租房建设具体情况，据国务院要求，2010-2012年分别完成40、220、220万套公租房建设。

根据国际经验，在经济发展成熟期，新加坡保障房占住房存量的比例超过90%，英国接近60%，日本超过50%，香港地区也达到45%，而我国现在这一比例仅为10%左右[6]。

因此，无论从我国保障房建设数量的纵向变化趋势来看，还是从跨国横向比较来看，都表明我国保障房建设非常缓慢，供给数量严重不足。

2.保障房建设资金投入不到位

地方政府保障房建设的资金投入是否到位，决定着中央政府的保障房计划能否完成。2007年财政颁布《廉租住房保障资金管理办法》规定，自2008年1月1日起，从地方土地出让净收益中提取不低于10%的比例投入到廉租住房保障中。然而根据数据显示，2010年地方土地出让收入高达2.9万亿元，其中仅有463亿元用于廉租住房保障支出，提取比例不足1.6%。根据2010年审计署发布的审计报告显示，北京、上海、重庆成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租房保障资金的比例均未达到规定要求。2007-2009年，这些城市共计少提取146.23亿元廉租房保障资金[8]。

3.保障房土地供应计划执行不力

保障房土地供应情况具体如表1所示，2007-2010年之间，北京、深圳、杭州等重点城市保障房土地出让计划均未完成；2007年广州保障房土地出让计划完成率最低，仅为7%；在2010年，杭州、广州、苏州、南京、重庆等多地保障房土地出让计划完成率均低于50%。

由此可见，多地政府保障房土地供应不积极，这将直接制约当地保障房的开工建设，因此，地方政府保障房建设计划完成情况不容乐观。相关数据显示，2009年保障房建设计划387万套，实际完成330万套；2010年保障房建设计划580万套，实际完成370万套。

表1 2007-2010年部分重点城市保障房土地出让计划完成率

4.部分保障房建设质量不达标

当前，随着各地纷纷签下保障房建设“军令状”，虽然保障房建设进度有所加快、数量有所增加，但部分保障房建设质量却不达标。多地频现保障房楼板漏水、墙面裂缝等质量问题，如被公开曝光的北京旗胜家园“墙脆脆”现象；北京翠城馨园墙面开裂脱落；深圳桃园三期和深云村“裂缝通病”等。此外，很多保障房项目选址偏远，基础设施和公共配套设施不健全，增加了保障房的使用成本，这其实也是保障房存在质量问题的另一个方面。

四、地方政府保障房建设动力不足的原因

1.地方政府自身利益取向

公共选择理论认为，地方政府也是“经济人”，其公共选择行为和个人选择行为一样具有自利性。因此，在保障房政策执行过程中，地方政府更多地是追求地方财政利益最大化的理性人，而非寻求公共利益目标的政治人[9]。

1994年我国实行分税制改革，将所有企业的消费税、增值税的75%及企业所得税的60%划归为中央财政收入，仅增值税的25%和企业所得税的40%划归为地方政府的预算内收入，同时将土地出让收入归地方财政且划入预算外资金管理。这种财权上收和事权下放的分税制导致地方政府财政“吃紧”，使地方政府产生了增加财政预算内外收入的动力。1998年我国住房货币化改革后，随着房地产业蓬勃发展，房价持续快速上涨，各地土地市场随之量价齐升，作为城市土地一级市场垄断者的地方政府，从土地出让中获得的财政预算外收入越来越多，土地出让收入占地方财政收入比重也逐渐增大，且在2010年，全国31个省市中有21个省市土地出让收入占地方财政收入比重超过50%，有10个省市土地出让收入占地方财政收入比重超过80%，甚至有些省市土地出让收入已超过其财政收入，如浙江省、辽宁省、福建省，其中浙江省土地出让收入占地方财政收入比重高达161.2%[4]。

显然，地方政府已意识到土地出让收入对地方财政的贡献，并形成对“土地财政”的依赖。而保障房建设对地方财政利益有一定影响。

第一，如果加大保障房建设，在土地资源约束下，政府无偿划拨的保障房用地必然会挤占原本可供出让的商品房开发用地，从而减少地方政府的土地出让收入。

第二，如果加大保障房建设，那么地方政府会丧失原本商品房建设的各类收税等预算内收入，还有可能因保障房的大面积建设，缓解商品房市场供需矛盾，致使房价下跌，房价下跌带动地价下跌，这不仅会减少地方政府的房地产业税收，还会减少土地出让金。

第三，如果加大保障房建设，地方政府需要承担大量的建设成本。

因此，追求地方财政利益最大化的政府，无论出于政绩需求，还是出于发展地方经济的良好愿望，都没有足够的动力去建设保障房。

2.监督与问责的约束力不够

当前，对地方政府保障房建设的监管不到位，主要是因为：一方面，在推行保障房制度上，中央政府的职责在制定计划和政策，而保障房计划的具体实施则由各级地方政府负责。中央与地方政府存在严重的信息不对称，中央政府很难观察到各级地方政府保障房建设的真实信息。另一方面，监督主要由上级政府进行，缺乏社会监督机制。当前地方政府官员一般由上级政府任命，而非当地居民选举产生，地方政府主要对上负责，缺乏对下负责的机制，因此，对地方政府保障建设职责的监管主要由上级政府进行，当地居民对其保障房建设失职没有话语权，无法形成社会监督。

对地方政府保障房建设缺乏有效监管，必然影响其行政责问机制的效率。更何况，当前对地方政府保障房建设的行政问责机制不完善，主要表现为：第一，问责的范围有限，问责标准、程序和责任人确定非常原则，问责对象应承担什么责任模糊不清，留下很大的随意性空间；第二，没有专门的、完善的成文法，执行中无法可依，使行政问责的执行力不够。

在推进保障房建设过程中，对地方政府履行保障房建设职责的监管不到位，且对失职行为的行政问责机制又不完善，这样很难对地方政府保障房建设失职行为进行约束，因此导致地方政府保障房建设外在动力不足。

3.政绩考核机制的不合理引导

当前，中央政府对地方政府的政绩评估主要围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标，而保障房建设的数量和质量等不属于政绩考核指标，这种单一的考核机制引导着地方政府唯GDP发展模式。

商品房和保障房对当地经济增长的贡献不一样，商品房的发展，一方面，由于房地产业产业链长，上下关联度高，带动经济增长明显；另一方面，房地产业税收和土地出让金对地方财政预算内外收入贡献巨大，能带动地方各方面工作的开展。

而保障房因建设规模不大，对地方经济增长刺激作用有限，其主要意义在于改善民生，显然，商品房比保障房对地方经济增长、地方财政利益等贡献更大。

如果加大保障房建设，虽然可以改善民生，但在土地资源约束下，会挤占商品房开发的土地供给，从而降低商品房投资对国民经济带动效应，减少地方政府土地出让收入和房地产业税收，这样很有可能导致地方政府在政绩考核中落后或不达标。因此，为了政治晋升，地方政府热衷于商品房的发展，而对保障房建设缺乏动力。

4.地方政府财政支出压力过大

当前我国保障房建设资金主要来源包括：中央财政预算投入、地方政府财政预算投入、地方政府土地出让净收益的10%，住房公积金增值收益扣除风险准备金等费用外的部分，公积金贷款等。但在保障房建设中，存在以下问题：

第一，中央政府与地方政府责任不对等，中央财政对地方补助一小部分，大部分都得地方政府自筹。根据国家制定的保障房建设计划，2009年保障房投资计划为1676亿元，其中中央投入493亿元，仅占比29.4%，但地方配套1183亿元，占比高达70.6%，且地方政府还需大量“隐性”资金支出。

第二，公积金利率较低，投资渠道狭窄，因而增值部分普遍很少，且很不稳定，在提取风险准备金、支付管理费后，剩余部分非常有限，不足以支持保障房建设。

第三，作为地方财政主要来源的土地出让净收益，受房地产市场和土地市场波动较大，不稳定。

此外，其他筹资渠道，如引入社会资本参建保障房、发行企业债等都因相关制度政策不完善，存在较大难度。面临保障房建设的巨额资金需求，地方政府陷入了筹资困境，使得原本就财政“吃紧”的地方政府，财政支出压力变得更大，由此导致了地方政府保障房建设的动力不足。

五、激发地方政府保障房建设动力的对策

保障房作为准公共物品，存在市场失灵，需要政府干预。但公共选择理论认为，市场的缺陷或失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必解决得好[9]。因此，要提高中央政府保障房政策效能，不能仅指望为公共利益而奋斗的代理人（地方政府）的觉悟和努力，而要加强对地方政府引导和激励，加强监督问责的约束力，以激发其建设保障房的动力。

1.完善财税体制以形成有效的经济激励

完善现行的财税体制，合理划分中央与地方的财权与事权，缓解地方政府财政“吃紧”和对“土地财政”依赖的现状，以形成对地方政府保障房建设的经济激励。相关激励措施主要从两方面着手：一方面，优化分税制、调整税收机构。将所有企业的消费税、增值税、企业所得税等产业税收全部或大部分划为地方政府财政收入，同时将土地出让收入全部划归中央财政的土地费统一账户，再根据地方政府提供保障房数量和质量对地方政府进行转移支付，这样使地方政府从土地出让收入利益链条中脱身，消除地方政府对商品房土地供给的偏好及推高地价的经济利益冲动，增强地方政府对保障房建设的偏好。另一方面，在保障房建设中，明确中央与地方政府的责任，加大中央政府保障房的资金投入比例，建立中央政府向地方政府专项性财政转移计划或适度的税收返还，以激励地方政府积极履行保障房建设之责。

2.完善监督问责机制以形成有力的约束

有效的监督与行政问责能对地方政府的保障房建设失职行为进行约束，使地方政府产生一股建设保障房的外在动力。

加强地方政府保障房监管方面，首先，应建立国家层面的保障房监管专门机构，明确各项监管职能，并自上而下在各地设立办事处，专人监督与协调地方政府的建设进度，保障房监管的专门机构应采取定期或不定期抽查地方政府保障房建设进度，如果在排查过程中地方政府进度缓慢，保障房监管专门机构可建议相关部门追究主要责任人责任；其次，设立地方政府保障房建设进度、质量等上报机制，并要求将地方将保障房建设计划，完成进度，质量验收等信息对社会公众公开，接受社会公众，媒体的监督；最后，加强对保障房资金投入的审计监督，确保保障房资金安全。

完善行政问责机制方面，首先应尽快颁布专门的、完善的成文法，如《住房保障法》，以法律的形式明确地方政府在保障房资金投入、土地提供、财税优惠等方面的具体责任，对于没有完成保障房建设数量以及质量不达标的地方政府相关负责人应给予何种程度和性质的惩罚，使行政问责执行中有法可依；其次对问责的范围、标准、责任人应承担的职责等都应具体化，如对因检查不严导致质量问题的相关政府负责人降级、免职甚至追究法律责任，这样可提高行政问责的执行力和效率。

总之，有效的监督和严厉的行政问责的约束力，能形成地方政府保障房建设的一股外在推动力。

3.完善政绩考核机制以形成合理引导

政绩考核机制在某种程度上，可以说是地方政府行为的指挥棒。要想激发地方政府保障房建设的动力，其有效对策之一就是完善地方政府政绩考核机制。在地方政府政绩评价指标体系中追加环境保护、人民满意程度、社会和谐、改善民生、保障房建设的数量和质量等指标，并赋予相当权重，降低GDP增速、投资规模和财政税收等反映经济数量和增长速度指标的权重，以强化保障房建设、改善民生等多元目标的地方发展观，淡化地方政府唯GDP的政绩观，从而改变地方政府“重商品房，轻保障房”的偏好。同时将人民满意度指标纳入政绩考核体系中，有利于引导地方政府对下负责，加强保障房建设中社会监督作用，从而激发有职位晋升追求的地方官员建设保障房的动力。

4.引导民间资本参建保障房以缓解地方财政压力

现阶段保障房建设任务艰巨，地方政府保障房建设资金紧缺，单靠政府难以完成任务，客观上需要引入民间资本参建保障房。然而，参建保障房的利润无法与商品房相比，尤其是廉租房和公租房，投资回收期长，净利润在3%以下，而市场化住宅开发净利润一般都在15%以上，因此，民间资本参建保障房积极性不高。在此情况下，政府应采取多种措施，给予民间资本间接盈利模式，以有效激励其参建保障房。例如：

第一，可以给予参建企业土地优惠政策，划拨保障房建设用地，或对保障房建设用地实行土地年租制，即参建企业不再需要一次性支付70年土地出让金，而是按年支付一定的土地租金，降低企业一次性巨额支付的压力和融资成本；允许企业利用自有的工业用地进行保障房建设，由于工业用地与普通商品住房用地的价格差距大，可使参建企业节省巨额土地成本。

第二，可给予参建企业融资优惠政策，允许参建企业自有资金比例低，且向其提供低息或无息贷款，提高其财务杠杆和降低其融资成本。

第三，可给予参建企业税收优惠政策，如对参建企业的城镇土地使用税、印花税、营业税、房产税等均给予减免。

第四，可以加快参建企业建设项目的审批过程，使参建企业的保障房项目以及配建的商品房项目投资进度加快，加速资金周转。

第五，对参建企业给予公开表扬和宣传，提升参建企业的美誉度，有利于参建企业的长期发展。

上述五项措施，能给参建企业一定间接利润，同时对这些优惠政策予以明确，以降低参建企业的风险预期，如此激励社会企业参建保障房，可缓解地方政府保障房建设的财政支出压力。地方政府财政压力小了，其保障房建设的动力必然增加。

六、结论

近年来，房价过高且上涨过快，使得越来越多的家庭难以通过市场机制解决住房问题。而住房是人类必不可少的生活必需品，维护中低收入家庭基本居住权利，建设社会所需的保障房是政府的责任。现阶段政府高度重视保障房建设，计划在“十二五”期间新建3600万套保障房，力争使保障房的覆盖面达到20%，这是1998年停止福利分房以来政府提出的最大规模住房保障计划，如此巨大的保障房建设任务是否能保质保量的完成，解决好地方政府保障房建设的动力机制问题至关重要。因此，文章梳理了近年来经济适用房、廉租房、公租房等保障房建设数量，保障房建设土地供给量以及保障房建设资金投入量等数据，对地方政府保障房建设数量不足，土地供应计划执行不力，资金投入量不到位，部分保障房质量不达标等动力不足的表现进行分析，进而从公共选择理论的视角，以“经济人”假设为逻辑起点，剖析了地方政府行为逻辑及保障房建设动力不足的原因：地方政府的自身利益取向、监督与问责的约束力不够、政绩考核机制的不合理引导、地方政府财政支出压力过大等，在此基础上提出了完善财税体制、监督问责机制、政绩考核机制以及引入民间资本参建保障房等激发地方政府保障房建设内在动力和加强外在推力与引力的对策，以促进我国住房保障事业的可持续发展。

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（责任编辑：LT）

Researching on the Dynamical Mechanism of Local Government Constructing Indemnificatory Housing at the Present Stage

ZHOU Xiao-han1，2
（1.Shanghai Sanda University，Shanghai 201209，China；2.East China Normal University Business School，Shanghai 200241，China）

The government faces a huge task of constructing indemnificatory housing at the present stage，and the key of fulfilling the task well is to solve the problems of the dynamical mechanism of local government constructing indemnificatory housing.So the article hackled the data of the supply of economical housing，low-rental housing，public-rental housing，the supply of security housing lands and the input amount of security housing construction funds and investigated the performance of the local government who did not supply security housings enough，did not carry out the plan of security housing lands'supply well，and did not input enough construction funds，These indicated that local government had not perform the plans of constructing indemnificatory housing very well，and then the paper analyzed the logic behavior of local government and the reasons why local government lacked motivations to construct indemnificatory housing on the basis of the rational man hypothesis from the perspective of public choice theory.Finally，the paper put forward the countermeasures of motivating local government to construct indemnificatory housing.The countermeasures include that improving the fiscal and taxation system，improving the supervisory mechanism，improving the government performance examination mechanism，attracting the private capital to construct indemnificatory housing and so on，which in order to promote the sustainable development of housing security system.

Indemnificatory housing；Local government；Dynamical mechanism；Public choice

F293.3

A

1004-292X（2014）10-0082-05

2014-06-10

上海市哲学社会科学规划课题（2013BJB010）。

周小寒（1982-），女，湖北黄冈人，博士研究生，研究方向：房地产经济学。