高校合目的性合规律性发展论略

文双全

（安徽工业大学 学报编辑部，安徽 马鞍山243002）

现代大学不再是需要摆脱外界束缚而保护学者进行知识探索的“象牙塔”。大学步入社会的中心，建立行之有效的现代大学制度迫在眉睫。2010年7月在北京召开的全国教育工作会议上发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出：要进一步完善中国特色大学制度，完善高校治理结构。2010年12月，国务院办公厅发布的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》将改革高等教育管理方式，建设现代大学制度作为改革试点的十大任务之一。现代大学制度应该是合乎大学自身发展规律与合乎现代社会对大学的要求相统一。“现代大学制度在治理层面的有形的制度化的结构就是大学治理结构。”[1]建设现代大学制度，完善高校治理结构成为当前应对高等教育饱受诟病的一剂药方。

一、探索目的性：建设现代大学制度

（一）现代大学制度的内涵

19世纪中叶，德国的柏林大学在威廉·冯·洪堡的推动下，确立了大学自治、学术自由、教学与研究相统一的大学理念，通过制度创新，建立起现代意义上的大学制度。[2]对于大学制度内涵的认识见仁见智。

王洪才认为，现代大学制度应该是开放、自主、参与、自律的统一：大学不能自我封闭地去进行所谓的纯科学研究或者象牙塔学问；大学能够按照自己的意志行事，具有自主抉择能力；大学与社会形成一种积极的互动关系，大学主动参与社会的建设，社会也积极参与大学的管理；确立一个比较成熟的发挥作用的机制，能够将科研教学的能动性激发出来，能够自觉地遵照教学研究的规律办事，而不需要外界来告诉大学该如何进行教学和科研。[3]王冀生提出，现代大学制度的根本特征是大学自治，现代大学制度的核心和基础是教授治学，现代大学制度的主要标志是校长治校，现代大学制度的内在要求是科学管理。[4]建设现代大学制度就是要构建能使大学最大程度地发挥其功能的保障体系，通过有效的规则体系，将大学各种有形、无形资源进行合理配置。现代大学制度从微观上说，是指一所大学内部的组织制度和运行机制；从宏观上看，是指一个国家或地区的高等教育办学、管理、发展的一整套体制系统。

（二）教育目的对现代大学制度的规定性

自1999年施行的《中华人民共和国高等教育法》将我国高等教育目的规定为：高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。根据这样的教育目的，现代大学制度建设应该符合以下要求：

第一，作为中国的大学，必须坚持社会主义的办学方向。首先必须要明确高等教育为谁培养人和培养什么样的人。坚持党和国家的教育方针，这是从总体的办学方向方面规定的现代大学制度必须要坚定不移地贯彻执行的。其他国家的大学制度可以学习和借鉴，但不可照抄照搬。高等教育服务于一定社会的政治需要，这是由教育的规律所决定的。美国1862年和1890年制定的《莫里尔法案》是为了应对当时西部扩张而迫切需要大量懂实用农业技术的农业劳动力；《1944年军人再适应法》也称《军人权利法案》，是为了解决战时所需的专业人才以及维护战后社会的稳定；1958年通过的《国防教育法案》则是以“与国家安全密切相关”的思想引导高等教育。

第二，从培养全面发展的人出发，要求现代大学制度建设应该着力于提高人才培养的质量。人才培养是一个系统，涉及到学校工作的方方面面，现代大学制度建设应该以这个系统为中心，充分调动一切力量，使大学为切实提高教育质量而积极、稳定、健康地运转。现代大学制度建设应该按照符合教育教学规律、学术研究规律以及人才成长规律，把促进学生健康成长、促进学术繁荣作为学校一切工作的起点和归宿。

（三）建设合乎我国高等教育目的的现代大学制度

我国现代大学制度，在本质上是社会主义大学制度，在构建中国现代大学制度时，不能脱离这一具体的国情，必须以中国特色社会主义理论为指导。

从宏观方面看，随着我国改革的持续推进，政府职能转变和市场功能不断完善，民主法制建设不断前进，政府对大学的宏观管理、市场对大学的适度调节、社会广泛参与大学办学以及大学的依法自主办学的格局有望得到真正落实。

从微观方面看，我国现有的法律法规中已经有了对现代大学制度的明确规制。1996年3月18日印发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中明确提出，高等学校实行党委领导下的校长负责制；1998年全国人大常委会通过的《中华人民共和国高等教育法》明确规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，高校党委统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。这样便将这种制度以法律的形式固定了下来。2007年，中央召开的第十五次全国高校党的建设工作会议提出，高校建立现代大学制度，应实行“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”。2010年8月印发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》再次明确规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校党的委员会统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。

二、把握规律性：完善高校治理结构

（一）高校治理及治理结构

1995年联合国全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，报告将治理界定为：“治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”“治理是公共部门或包括私人部门持续的互动、协调过程”。[5]

大学是一个“利益主体多元化”的组织，“大学的利益相关者包括：教师、校长、行政人员、学生、校友、社会（纳税人）”。[6]我国公立高校的举办权与办学权分离以后，大学与其利益主体之间便建立了一种“委托－代理关系”。

高校治理问题从根本上说就是大学各个利益相关群体之间的决策权配置问题，他们之间的决策权配置方式就是高校的治理结构，是治理的基本制度安排。其中高校与外部利益相关者之间的决策权配置模式即为高校的外部治理结构，高校内部各个利益相关者之间的决策权配置方式则为高校的内部治理结构。高校治理结构旨在回应冲突和多元利益要求的大学决策权安排问题，从而寻求建立合适的组织框架及其机制，有效运作其具体事务。

（二）国外高校治理经验

美国高校内部治理结构大多由董事会、校长和教授会或相应的组织构成。高校普遍实行董事会下的校长负责制。高校外部治理结构是由来自于联邦政府、州政府、基金会、各种认证协会、校友和精英阶层的人员与高校之间的相互影响的结构体系和规则构成。董事会作为最高权力机关，校长由董事会任命，是学校的最高行政长官，负责具体执行董事会做出的决策。倡导教授参与学校管理，将学术事务交给教授会处理。

作为一种成功模式的典范，美国的高校治理结构特点是“治理主体的多样性、治理角色的丰富性、治理权力内在逻辑的统一性，以及治理框架的系统完整性。”“治理结构的运转机理可总结为三大机制：约束机制、激励机制和筛选机制。”[7]

英国高校自治程度较高，大学既不受中央政府领导，也不受地方政府的管辖，教育行政部门对高校干预很少。对大学的财政拨款通过委托大学基金会实施。1992年以前成立的大学一般设立三个独立的机构：董事会、校务委员会和学术委员会，1992年以后成立的大学只设立了董事会和学术委员会。董事会成员中内外部利益相关者各占一定比例。多元化的权力主体确保了高校决策的科学性、有效性。大学中的行政权力主要负责行政管理和教学工作，学术权力对有关学术方面的重大问题做出决策或进行审议。

德国高校内部学术权力占主导地位，常被人们称为“教授大学”。德国高校治理结构根据《高等教育总纲法》及各州大学法的基本精神自行决定。不同的大学有不同的模式，如：校长负责制、校务委员会负责制、总长负责制或总长委员会负责制等。大学评议会是高校内部最高权力机关，评议会按比例从教授、中层学术成员、行政人员和学生中选举产生。评议会主持决策和执法工作。

法国高校实行的是评议会基础上的校长负责制，评议会是最高审议机关，校长负责执行决策。1968年《富尔法案》和1984年《高等教育法》颁布之后，大学依法获得了自治权，因此，改变了之前政府集权的治理模式。

从对这些高等教育发达国家的分析中可以看出高校治理的一般规律。首先，学术权力和行政权力的协调互补，各司其职、各尽其能；其次，决策和执行权力主体的充分沟通，社会权力的参与增强了高校的适应能力；第三，政府对高校的控制不是通过行政干预，而是通过法律法规等手段进行宏观调控。

（三）把握规律性，完善高校治理结构

《纲要》提出要从完善治理结构、加强大学章程建设等方面加强中国特色现代大学制度建设。完善高校治理结构，对高校“去行政化”。有效消解行政权力与学术权力之间的矛盾，使行政权力充分发挥管理和服务职能，让学术权力回归本原。建立一套适宜的制度，保障两者之间的协调互补。在高校内部建立学校层面及院系层面的各种委员会，如教授会、教学委员会、学术委员会等，负责学术事务；完善科层制的管理系统，负责行政、财务、学生事务等日常事务的正常运转。“在高校治理结构中，行政权力不得包揽教学资源和学术资源配置的全部过程，要使高校的教学资源和学术资源配置以学术委员会为主，以学术权力为教学资源和学术资源配置的主体。”[8]

完善高校治理结构，必须建立有利益相关者参与的决策机制。“大学决策权力不仅要在大学内部各个部分之间进行分配，还要在更多校外利益相关者群体之间进行分配。充分吸收校外人士参与高校决策，实现管理的民主化与治理的多元化。”[9]“高等教育的管理机构必须是由专家和校外人士两方面组成，学术自治才会有效。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后甚至可能与公众目标完全脱节。”[10]

完善高校治理结构，最重要的是必须还高校以自治。高校自治是其作为学术组织的内在规律。实现政府宏观管理，首先就是要解决管理内容的问题，明确政府职责的范围：该管什么，不该管什么，要限定政府的权力。要求政府切实转变职能，对高校适度宏观控制。加强立法，明确政府管理高等教育的职能与范围，并确保其不越位。

三、高校合规律性与合目的性发展

从长远来看，高校的科学发展应该是合规律性与合目的性的统一。但是现实中，高校的发展并不一定符合规律，甚至违背规律的事也偶有发生。只有对偏离规律性的行为进行矫正，才能使其得以健康发展。

（一）高校发展的现实与“理想状态”的偏离

一是大学的管理、运行中的行政化倾向抑制了学术的活力。在行政化的体制下，高校被当做政府的附属机构，行政权力主导了政府与学校之间以及学校内部的教育资源配置。教而优则仕、研而优则仕，行政权力的扩张迫使学术权力做出让步，在此情况下，权力发生了错位。

二是受行政化管理的影响，学术评价机制上的过度量化使大学内部学术人员为了达标而希冀以短平快的方式获得成果，导致出现学术不端现象。只有在风清气正的育人环境和求真务实的学术氛围中，大学才能实现持续健康发展。[11]

三是在高校内部治理结构的权力配置机制中监督力量不足。不断被媒体曝光的一些高校在招生、学术研究、财务、基建等方面的腐败问题正是由于监督不到位所致。

（二）对偏离“理想状态”的矫正

一是要合理地“去行政化”。要在学术权力与行政权力之间选准平衡点。从高校外部看，政府要转变职能，改变过去的行政命令的管理方式为高校做好规划、协调、服务、监督，赋予大学真正的办学主体地位，以教育的自身规律对教育资源进行配置。《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》提出，“进一步减少和严格规范政府对高等学校的行政审批，减少行政干预，落实高校办学自主权。理顺大学、政府和社会的关系，规范高校办学行为。”[12]实现教育家办教育，这是搭建现代大学制度框架的前提。从高校内部看，要实现行政的事务归行政，提高执行的能力和服务的意识；学术的归学术，形成自下而上的学术管理体系，合理厘清二者的界限。2011年4月复旦大学选举产生了新一届学术委员会，新一届委员会的43名委员中没有一名校级领导。社会对复旦大学领导退出学术委员会这种行为大加赞誉，称其为“去行政化”的破冰之旅。

二是要推动大学章程建设，为高校的健康有序发展建章立制。《纲要》指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”；“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。大学章程为大学的自治提供了制度保障，同时也确保了大学治理的科学化、民主化。《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》在管理体制改革方面提出，要完善高校治理结构。加强高校教职工代表大会、学术委员会等相关机构建设，完善决策程序，规范高校内部权力运行，推进科学民主决策。全面落实校务公开，建立社会参与和监督高校办学的有效机制，加快形成高校自我发展、自我约束的良性机制。

《纲要》提出，“要充分发挥教授在教学、科研和学校管理等方面的作用，加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”在教代会制度建设上，要充分发挥这一教职工参与民主管理的作用，保证教代会工作规范化、制度化和程序化。2011年12月中华人民共和国教育部第32号令颁布的《学校教职工代表大会规定》进一步完善了教代会制度，强化教职工参政议政、民主监督以及权益保护职能。

人类社会的活动在历史发展中总是合目的性与合规律性的统一，高等教育亦复如是。高校的健康发展应该实现合规律性和合目的性相统一，并在此基础上，建设现代大学制度，完善高校治理结构，克服高校实际发展中的对“理想状态”的偏离。

[1]龚怡祖.大学治理结构：建立大学变化中的力量平衡[J].高等教育研究，2010（12）：49－60.

[2]熊华军.洪堡改革与现代大学制度的诞生[J].航海教育研究，2004（3）：21－23.

[3]王洪才.现代大学制度的内涵及其规定性[J].教育发展研究，2005（11）：41－44.

[4]王冀生.现代大学制度的基本特征[J].高教探索，2002（1）：13－18.

[5]Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood：The Report of the Commission on Global Governance[R].Oxford：Oxford University Press，1995：2－3.

[6]张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京大学出版社，2004：17.

[7]程北南.大学制度的创新－美国大学治理结构的启示[J].中国高等教育评估，2011（2）：67－72.

[8]顾海良.完善大学治理结构的四个着力点[N].中国教育报，2010－09－20（5）.

[9]周光礼.我国现代大学制度构建的法律视界[J].中国高等教育，2007（20）：26－28.

[10][美]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，2002：37.

[11]杨卫.学术诚信是大学精神的根本[N].光明日报，2012－04－23（16）.

[12]新华网.教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见[EB/OL].[2013－03－01].http：//news.xinhuanet.com/edu/2013－03/01/c＿124404470.htm