辽宁财政支持公共文化服务发展问题研究

苑新丽

（东北财经大学，大连 116025）

一、辽宁省财政支持公共文化服务基本状况分析

（一）文化事业费投入总量持续增加，人均文化事业费不断提高

文化事业费作为文化事业发展的核心指标，集中体现了各级政府在文化事业方面的投入状态，文化事业费的投入是发展公共文化服务的重要前提和根本保障。近十几年来，辽宁省的文化事业费投入总量呈不断增加趋势，由2001年的2.7689亿元上升至2010年的11.343亿元，是2001年的4.1倍。文化事业经费总量的持续增加，为全省公共文化服务建设奠定了良好的财力基础，促进了全省文化事业的持续发展。

人均文化事业费是公共文化建设中公众直接感受最大的一个指标，纵观辽宁的人均文化事业经费，可以发现，近年来也呈不断增加态势。1995年全省人均文化事业经费仅为4.31元，2005年增加到11.27元，进入2009年以来，人均文化事业经费已突破20元，2011年更是增加到25元，比1995年上涨了5.01倍。人均文化事业费持续上升，意味着辽宁居民在享受基本公共文化成果方面有了一定的财力保障。

（二）财政对重大公共文化惠民工程的支持度提高

为进一步满足全省民众日益增长的文化需求，各级政府投入大量资金，针对城乡、基层开展了一系列重大公共文化工程建设项目。2008年，为丰富农村、农民的文化生活，省财政下拨1500万元的专项资金用于农家书屋建设；“十一五”期间，省财政累计投入4000余万元资金（其中省本级投入2500余万元）用于全省农村电影放映的场次补助①辽宁省财政大力支持全省农村电影放映工程建设.中华人民共和国财政部网站，http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/liaoningcaizhengxinxilianbo/201110/t20111017_599791.html。；2010年8月，省财政厅和省广电局联合发文，对农村电影放映场次的具体补贴标准进行了明确；2010年以来，省里通过向国家争取并发放至地方的放映车44辆、数字放映设备430台，自行投入750万元的财政资金，为各地配备了43辆流动放映车、带有GPS监控系统的数字放映设备665套，目前全省平均每个涉农县区有1台流动放映车、平均每11个行政村有1套数字设备，在全国处于领先地位；2011年底，省财政又安排了专项资金4890万元，对各地发展公共电子阅览室给予支持；为加快民族县图书馆的发展，省财政向8个民族县的图书馆分别投入了20万元的资金，各市财政也分别配套资金20万元。2012年，省财政又筹集了10250万元的专项资金①辽宁省人民政府网.http：//www.ln.gov.cn/zfxx/tjdt/201211/t20121122_1003048.html，2012-11-22.，用于补助全省对公众免费开放的图书馆、文化馆（站）、美术馆、纪念馆、博物馆等场馆。财政的支持有力地推动了全省重大公共文化工程的建设与发展。

（三）财政支持文化机构设施建设的力度加大

近年来各级财政在全力促进文化部门发展的基础上，还加大了对艺术表演团体、艺术表演场馆、图书馆以及群众文化活动等机构的经费投入，为各文化机构文化产品的供给与服务提供了良好的资金保障。由表1数据可知，辽宁对艺术表演团体、艺术表演场馆、图书馆以及群众文化活动的财政拨款总体上不断增加。横向角度看，1995年财政拨款最高部门是艺术表演团体，图书馆次之。到了2000年，图书馆和艺术表演团体的财政拨款旗鼓相当。而从2005年以后，财政拨款的30%左右集中于图书馆方面，20%以上用于群众文化活动。2009年以来，用于艺术表演团体的财政投入均低于群众文化活动。纵向看，2006年以来，图书馆、群众文化机构的拨款均为正增长态势，且在2009年各自达到最高点，分别为28.2%和27.8%，艺术表演团体增长率集中在11%—14%之间，艺术表演场馆增长率则不太均衡。财政拨款方面的这些变化，反映出财政在支持导向上越来越倾向于与民众关系更为密切的图书馆、文化馆等基础性公共文化服务。

表1 按年份辽宁分类型文化部门所属机构财政拨款（单位：万元）

二、财政支持公共文化服务现存问题与不足

（一）文化事业经费占全省财政支出比重较低，人均文化事业经费增长缺乏稳定性

1.文化事业经费在全省财政支出中所占比重依然偏低

近年来，辽宁财政对文化事业的投入虽然达到了较高水平，但是面对全省众多人口所形成的复杂、多元的公共文化服务需求而言，财政在支持规模上还是远远不够的。从文化事业经费投入来看，虽然在绝对额上呈上升趋势，但由于基数较低，文化事业费占财政支出比重依然偏低，近二年甚至出现下降势头。如表2所示，1995年辽宁的文化事业费占财政支出的比重为0.64%，到2000年这一比重下降为0.52%，而在2005年—2011年间，这一比重均没有超过0.4%。不仅如此，这一时期全省文化事业费占财政支出的比重大都低于全国的平均水平，在全国的位次也基本在20名之外。以2011年为例，当年辽宁文化事业费占财政支出比重为0.28%，低于全国平均水平0.08个百分点，与排名前五位的浙江、上海、北京、广东、福建分别相差0.47、0.34、0.27、0.22和0.21个百分点，在31个省市自治区中位列第26。财政投入总量不足，亦成为制约辽宁公共文化发展的瓶颈因素，也与辽宁文化改革发展规划中提出的建设文化强省的目标存有较大差距。

同时，相对于辽宁财政对教育、科学技术以及医疗卫生事业等其他公共服务的支持，财政用于文化事业方面的支出比重也是比较低的。如2011年，辽宁的财政教育支出为544.09亿元，占全省财政支出的比重高达14.2%，财政科学技术支出87.20亿元，占全省财政支出的2.2%，财政医疗卫生支出182.07亿元，占全省财政支出的4.7%①根据《辽宁统计年鉴2012》相关数据计算。，而同年的财政文化事业支出为10.92亿元，仅占全省财政支出的0.28%。可见，财政在教育、科技、卫生以及文化领域的投入尚欠平衡，其结果会影响辽宁文化事业的快速发展，固化并扩大文化事业与教科卫等其他社会事业发展的差距。

表2 按年份辽宁文化事业费占财政支出比重及在全国的位次（单位：%）

2.人均文化事业经费增长缺乏稳定性

从全省人均文化事业经费看，虽然在绝对额方面基本上是逐年增加，但各年的增长水平却不稳定。由表3可知，2005年全省人均文化经费增长19.5%，之后的2006年和2007年，人均经费虽然也在增长，但增幅不大，且分别低于全国人均经费增长6.04个百分点和12.38个百分点，到了2008年和2009年，人均经费又快速增长，超过全国增长水平，但进入2010年增长又出现回落趋势，2011年甚至为负增长。观察辽宁人均经费在全国的位次，可以看出，2005年—2010年间基本徘徊在12-15位之间，2011年则下滑到第21位。分析2011年的具体情况，当年辽宁的人均文化事业经费为24.93元，低于全国人均经费4.21元，与排位前五的上海、北京、西藏、青海、宁夏相差额度更大，分别达78.08元、63.08元、38.57元、35.13元和30.69元②2011年人均经费居于前五位的上海、北京、西藏、青海、宁夏分别为103.01元、88.71元、63.5元、60.06元和55.62元。，而且，在全国人均经费增长超过20%的情况下，辽宁的人均经费增长为-3.86%。人均文化事业经费增长缺乏稳定性甚至低于全国人均经费增长的现象，固然受许多因素影响，但一定程度上说明辽宁的文化事业费投入在布局方面还存在不够均衡与合理的缺陷，没有实现地区之间、城乡之间的公共文化投入的均等性要求，与现阶段辽宁推动公共文化体系全面发展的大背景不相吻合，也与全省民众对公共文化需求的日益增长不相适应。

表3 按年份辽宁人均文化事业费及在全国的位次（单位：元，%）

（二）公共文化财政投入增长速度与全省经济发展水平不相适应

一般说来，伴随着经济的持续发展以及民众生活水平的日益提高，人们对公共文化的需求无论在数量方面还是质量层面均会表现出增加的趋势，这就要求公共文化的财政投入也应随之增长。但考察辽宁的实际状况，会发现并非如此。由表4可以发现，在2001年—2011年间有8个年份全省的文化事业费增速低于GDP的增速。其中在2010年，文化事业费增长率低于GDP增长率达10.93个百分点，而2011年在GDP增长20%的情形下，文化事业费呈负增长态势。表4还表明，在2001年—2011年间，辽宁对文化事业的财政投入占全省GDP比重基本维持在0.06%左右，而上海同时期的这一比重超过0.08%，2009年以来已经超过0.1%。公共文化财政投入增长速度与全省经济发展水平不相适应的情况表明，一些地方政府在追求经济增长的过程中，忽视了发展公共文化服务的重要性与紧迫性，未能将文化发展统筹在经济社会发展的总框架内，没有更多地、更及时地追加文化方面的投入，导致公共文化发展的驱动力不足。

表4 2001年—2011年辽宁经济增长和文化事业费增长情况（单位：亿元，%）

（三）财政文化投入结构不尽合理，民众不能均等地享有公共文化成果

与国内许多地区一样，长久以来的城乡二元经济社会结构和省内各地区经济发展差距，使得辽宁在财政文化投入结构方面还不尽合理。从城乡角度看，公共文化财政投入明显倾斜于城市，一些影剧院、大型文化广场以及许多文化基础设施等资源大都配置在城市，城市社区中的图书阅览室、报刊阅览室比比皆是，而一些县、乡、村由于投入不足，开展公共文化服务所需的事业经费、活动经费以及专项经费等严重缺乏，文化设施条件差、从业人员能力低、服务水平薄弱等问题普遍存在，成为阻滞全省公共文化服务体系建设与发展的薄弱因素。有资料显示，全省目前尚有3500多个行政村未能建设文化活动室。从区域来看，由于经济发展方面的差距，经济欠发达地区相对于经济发达地区在文化财力投入上存在较大差距，如辽西北的一些市、县，由于资金短缺，还没有一家大型电影院或文化活动中心，甚至连基本的图书馆购书经费、文化馆与艺术馆的业务活动经费、文化共享工程的运行经费、乡镇综合文化站的日常运行经费等，都缺乏足够的财力保障；而经济相对发达的大连市在2008年—2012年的五年间，文化方面的投资是前五年的3.21倍，该地区的博物馆、图书馆、展览馆、文化馆、纪念馆、电子阅览室、图书室等公共文化场馆已全部免费开放，各种文化服务建设活动走在全国前例。从社会群体来看，一些“五保户”、低保户、下岗失业人员等困难群体享受的文化服务补贴依然不足。财政文化投入结构的不合理，进一步固化了辽宁城乡之间、地区之间、不同群体之间公共文化发展上的不平衡、不协调，民众尤其是乡村和经济落后地区、偏远地区的民众不能均等地享有公共文化成果。

（四）公共文化服务资金投入渠道单一，财政引导社会投资的作用未能有效发挥

公共文化投资渠道，在体制上主要表现为两个层面：其一是政府的财政投入，其二是社会投资。受传统经济体制影响，目前辽宁的公共文化服务资金来源与全国许多地方一样，主要还是依赖于各级政府提供，没能有效地建立起社会力量广为参与的多元化机制。以2011年为例，当年全省文化部门的总收入为15.77亿元①主要包括财政拨款、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入。《中国文化文物统计年鉴（2012）》。，而来自于财政拨款的部分高达10.94亿元，占文化部门总收入的69.4%。这种单一的资金投入渠道，一方面，带来全省文化资金的严重不足，另一方面，也导致所能提供的文化产品品种单一，无法满足社会公众对文化产品的多元化、多层次的需求，降低了文化产品的供给效率。而现阶段社会力量投资文化服务的积极性不高，则与鼓励社会资金投资公共文化的财税激励制度的缺失有直接关系。以税收政策为例，现行企业所得税法规定，企业用于公益性的捐赠额，只允许在年度利润总额12%以内在所得税前列支，这一规定给捐赠者在捐赠资金以外增加了额外的税收负担；再如，现行个人所得税，对个人无偿提供公共文化场所和设施或者以自有资金形式向公共文化服务的捐赠，均没有明确的免税或其他税收优惠鼓励。财政的引导和激励作用不足，无疑影响着来自社会力量对于公共文化服务的投资或捐赠。

三、财政支持公共文化服务发展对策建议

（一）继续加大财政支持力度，重点保障县乡等基层文化服务投入

国外的相关经验表明，需有占公共财政总支出1%左右的经费用于文化投入，方能维持或提高公共文化服务水平①毛少莹：《发达国家和地区的公共文化服务及其发展趋势》，《中国公共文化服务发展报告（2012）》，社会科学文献出版社，第292页。。立足于辽宁的财力状况，将全省文化支出占财政支出比重提高到1%的标准短时间内可能无法实现，但是各级政府必须要有增强公共文化服务财政保障能力的意识，不断提高公共文化投入在财政投入中的比重。建议比照财政对教育、卫生以及科技支出的预算安排方式，在年初按照高于经常性财政收入增幅的办法来安排公共文化支出预算，在具体执行中如果出现超收收入，还应该从超收收入中安排一定数量或一定比例的文化支出，力争使辽宁人均文化事业经费在“十二五”末期提升至30元。

在增大财政文化服务投入总量时，还应重点保障县乡等基层文化服务投入。县乡作为基层公共文化服务的具体提供者，其财政供给能力和供给质量无疑对公共文化发展有着重要的影响。为了增强基层政府提供公共文化服务的能力，一方面，省、市级财政在财力分配上，应不断提升县乡财政的财力分配比例与标准，特别是对于贫困县（市、区）的财力缺口问题，应积极采取有效措施帮助各地弥补；另一方面，要进一步强化政府财政转移支付对公共文化服务体系建设的作用，要加快完善省以下财政转移支付制度，省、市级政府要多渠道、多元化地加大对县乡级政府的转移支付，构建县乡级财力的长效保障机制。同时，还应规范财政转移支付的管理和使用，整合财政专项转移资金，确保资金按时足额拨付。

（二）优化财政文化投入结构，突出支持重点

一是财政资金投入应重点保障辽宁农村地区或贫困地区公共文化服务的需要。为了进一步促进城乡之间基本公共文化服务的均衡协调发展，省级财政应采取积极的财政扶持政策，加大对农村地区或贫困地区公共文化服务的资金投入力度，在此基础上，鼓励沈阳、大连等经济相对发达地区通过财政资金扶持、对口支援、定向援助和对口帮扶等多种形式，将更多的财力、物力向这些地区延展和转移，支持这些地区发展基本公共文化服务。二是财政资金投入应重点满足公益性文化和基本文化需求。财政资金的投向可以设计为：在省、市两级，主要是在已有基础上加大对博物馆、图书馆、文化馆和展览馆等大型文化设施的投资及各种场馆的数字资源建设，兴建高质量的影视中心、广播中心，全力推动省市文化的发展；区县则主要面向图书馆和文化馆的改建与扩建，以及一些特色博物馆的建设；乡镇和街道主要用于文化广场和文化中心建设；社区和村落这要是图书室、文化室、文化活动中心等建设。三是财政资金应重点向困难群众等弱势群体倾斜。立足于辽宁实际，可以考虑借鉴现有城乡居民享受“低保”的方法，在沈阳、大连等经济比较发达地区，选择财力状况比较好的的社区、村镇等，实施“文化低保”试点②荆晓燕：“提升基层公共文化服务水平的路径研究”[J].行政论坛，2013年第4期。，将“文化低保”与城乡居民其他生活保障方面的“低保”一同，纳入到社会保障范围，对取得低保证、下岗证、“五保证”、特困证等下岗失业人员，低收入人群以及残障人群等减收或免收有线电视费、报纸杂志订阅费、看电影看戏门票等，减免部分由财政对有关部门予以补贴。

（三）制定公共文化服务基本保障标准，厘清各级政府在公共文化服务中的支出责任

为了促进公共文化服务体系建设的持续发展，辽宁应在国家公共文化服务体系基本保障标准框架内，依据服务项目、服务人口数量、服务领域与范围以及功能定位等信息，合理制定经费投入标准和基本保障标准，使投入的资金既能满足公共文化服务设施的购置与人员管理需要，也能对设施运行后的基本维护以及一些数字资源、多媒体资源的及时更新有所保障。与此同时，还需要明确各级财政事权与支出责任，以增强财政投入的可操作性和保障力度。具体包括：一是在公益性文化服务方面，对包括面向省内城乡居民开放的公共文化场馆、文艺演出、影视放映、科技宣传等公益性流动文化服务及公益性数字文化资源共享等在财政投入上应按照类属关系由同级财政负责投入，中央和省级财政给予适当补助。二是在广播影视方面，主要面向农村居民的农村广播电视节目，应根据转播广播电视节目的级次，由同级财政负责投入；面向农村居民的农村电影放映，则应由省级财政和市县财政各自投入所需资金的50%；面向少数民族（朝鲜族、蒙古族等）语言的广播影视节目，其资金需求应由中央和省级财政共同投入。三是面向省内城乡居民的公共阅读服务，包括农家书屋、社区书屋等服务活动，财政资金应主要由市县负担，省级财政的职责则是承担农家书屋出版物配置更新所需资金，同时对社区书屋建设给予适当的财政补助。

（四）充分发挥财政政策的导向作用，鼓励多渠道筹措资金

一是政府运用财政政策鼓励社会资本参与公共文化服务。政府可以通过鼓励项目补贴、贷款贴息、定向资助等形式，吸引社会资金投入公共文化服务。如，对于社会资本兴办博物馆的，给予与国办公益性文化机构相同的待遇，对其建设用地由政府无偿划拨；对民办博物馆政府财政出资，给予相应的补贴等等；对向社会开放文化设施的企业、机关、学校等，给予相应的财政补贴，设立一定基数的①该基数，可由各市、县、区依据财力和辖区实际需求状况确定，几十万、几百万不等。“推动社会单位服务社区公益文体专项资金”，用于鼓励社会单位对公共文化设施的供给。二是政府购买社会资源，低价或免费为公众供给。政府可以通过公开招标、竞争性采购等方式，向具备资质的民办机构、社会组织等购买一些重点文化产品或服务项目，免费或者低价提供给群众，以满足其对公共文化服务的需求；对经济贫困乡村文化服务开展政府采购，由政府出资每年组织若干次送书、送电影；对乡村所急需的数字电影、文艺下乡等公益性文化项目，也应该由政府进行采购，并直接送往乡村。三是政府鼓励企业和私人赞助公共文化事业，丰富公共文化产品的供给途径。政府可以采取财政补贴、税收优惠等刺激手段等鼓励社会组织以及个人兴办实体、设立文化专项基金、捐助公益文化设施、赞助文化活动等。在美国，公立博物馆中，每年由政府拨付的经费不足20%，私人或社会组织的捐款一般超过30%甚至更高，形成这种格局的原因在于美国税法对这类组织或个人优惠的税收待遇。建议国家尽早修订鼓励社会组织对公共文化捐赠的税收鼓励政策，允许对文化机构捐赠全额在所得税前列支，对从事文化服务和广播影视的单位在营业税和增值税方面，给予一定的税收减免，以此鼓励社会力量对文化服务的多渠道投入。

〔1〕马海涛，龙军.公共文化服务体系建设与财税政策支持——基于原理、制约和路径的分析[J].铜陵学院学报，2007年第6期.

〔2〕涂斌.公共文化服务体系财政投入：规模、结构与效率：一个理论研究综述[J].《当代经济》，2011年第12期.

〔3〕雎党臣，李盼，师贞茹.完善公共文化服务体系的财政政策研究[J].上海管理科学，2012年第3期.

〔4〕张秀兰.辽宁地区图书馆公共文化服务现状述评[J].图书馆学刊，2013年第4期.

〔5〕崔旭.着力解决影响公共文化服务体系建设的“四因素”.光明日报2013-11-20.

〔6〕辽宁省人民政府关于印发辽宁省基本公共服务体系发展规划（2013-2015年）的通知，辽政发〔2013〕41号文.