基本公共服务发展水平评价及解释——以云南省129个县（市）为例

师玉朋

（中央财经大学，北京 100081）

基本公共服务发展水平评价及解释
——以云南省129个县（市）为例

师玉朋

（中央财经大学，北京 100081）

本文基于需求差异性视角，结合特定地域特征重新界定云南省基本公共服务重点需求项目，并利用59个优选指标构建基本公共服务发展综合评价体系，通过因子分析和聚类分析得出129个县（市）综合得分和类别。在此基础上，利用Tobit模型探究非均等的原因，结果表明，财政体制不是基本公共服务发展差距的主要解释变量，而经济水平、人口特征和需求程度的边际影响力较大。因此，在经济水平既定条件下，基本公共服务供给应以特定地区的人口结构和需求偏好为依据，建立“自下而上”的供给模式。

基本公共服务 需求差异性 Tobit模型 供给模式

一、引言

改革开放以来，我国实行区域非均衡发展战略，经济社会发展取得举世瞩目成就。与此同时，“放权让利”、“一品两制”等政策倾斜导致区域、城乡、不同群体间经济社会发展差距不断扩大，公共支出偏好加剧了区域间基本公共服务供给差距。以反映贫富差距的基尼系数为例，1978年我国家庭收入的基尼系数为0.317，2010年为0.61，据调查显示，影响城镇和农村贫困家庭低收入的主要因素包括受教育程度，健康状况以及社会保障制度等。巨大的贫富差距背后反映的是这种非均衡发展模式的惯性和威胁，其长期存在制约社会资源的有效配置，阻碍经济社会可持续发展。

进入21世纪后，党中央和各级地方政府对公共服务供给能力的重视程度不断提高。2005年中共十六届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，首次提及“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”；在十六届六中全会、十七大等报告中，进一步强调“完善公共财政体系，注重实现基本公共服务均等化”；而在党的十八大报告中，更是将“基本公共服务均等化总体实现”作为到2020年“人民生活水平全面提高”的首要任务。

二、研究现状评述

目前，国内外学者从多个视角分析基本公共服务均等化水平。首先，基于供求总量对比分析视角，陈昌盛（2007）建立包括基础教育、公共卫生、基础设施、社会保障等八项基本公共服务在内的165个指标体系，对各地总体基本公共服务综合绩效进行综合评估。马慧强等（2011）以义务教务、文化服务等7个一级指标测度我国市级基本公共服务总体质量水平；田发等（2013）从“支出均等化-分配均等化-均等化转移支付”的视角综合评估区域间基本公共服务总量供给总水平和基本态势；项继权（2008）从财政总投入和分配的角度，对比分析基本公共服务供给和需求水平。其次，基于个案分析视角，缪小林等（2013）在梳理地区经济发展与公共服务供给的区域差异关系基础上，以义务教育的教学条件为例分析我国省域基本公共服务发展差距；卢洪友等（2012）基于“投入-产出-收益”三维视角评价我国环境基本公共服务效应。第三，基于财力均等化视角，伏润民等（2012）以“因素法”为基础，从标准财政收入、支出、转移支付绩效评价三个层面，对云南省的省对县（市）均衡性转移支付进行实证测度；王伟同（2012）对比分析财力均等化和横向公平均等化，运用协整分析方法验证两种均等化之间存在长期的协整关系；柳劲松（2009）利用Topsis法对农村基本公共服务供给能力进行评价，认为财力非均等化是实现基本公共服务均等化的最大障碍。

上述研究方法充分借鉴了国内外相关理论和实践经验，为本文研究提供了有力借鉴，尤其是公共财政资金配置和公共服务产出等公共服务供给视角的各个环节统筹安排。然而，基本公共服务均等化是以满足人的需求为目的，从财力水平和配置效率等供给视角研究，缺乏对有效需求的充分考虑；此外，我国地缘辽阔，经济水平、社会习俗、自然环境等均有鲜明的地域特征，基于国家层面和人的无差别需求来统一划定基本公共服务范围，缺乏对地方自有特色和需求差异性的考虑，会导致供需结构错位。因此，有必要结合特定的地缘分析基本公共服务均等化水平。本文将结合“边疆、民族、贫困、山区”四位一体的地理要素、“立体、垂直”的气候特征以及经济发展不平衡的特殊省情，界定云南省公共服务重点需求项目，对129个县（市）的基本公共服务均等化水平进行评估、聚类和解释。

三、云南省基本公共服务需求范围及指标构建

（一）云南省基本公共服务需求范围界定

目前，关于基本公共服务的范围尚未取得共识。从概念上说，基本公共服务是建立在一定的社会共识基础上，为维持特定地区经济社会稳定，满足居民基本生存权和发展权的有效需求，所必需提供的覆盖最小范围的公共服务。云南地处我国西南偏远高原地区，是少数民族聚居地，是面向东南亚开放的桥头堡，特定的地域环境、经济发展水平以及自然气候使得基本公共服务范围具有地域特殊性。北部冰川雪山、南部热带雨林、东部喀斯特地貌、西部地热温泉火山以及中部高原湖泊一方面反映云南的生态价值，另一方面也体现了生态的脆弱性，同时，党的十八大报告也将生态文明建设放在突出位置；4060公里的边境线，25个边境县要求防护边境安全的任务颇为重要；11.2%的铁路复线率，远低于44.9%的全国水平，也低于周边省区；此外，淡水资源储量全国第三，而连续四年的饮水困难背后折射出水利工程设施的不足。因此，本文认为除义务教育、公共医疗和社会保障等社会性公共服务外，环境保护、边疆安全性服务、公共交通设施服务、水利工程设施也应纳入基本公共服务范畴。

（二）均等化指标体系构建及数据来源

1.海选指标体系：结合基本公共服务内涵及云南省特定范围，在系统性、独立性、代表性、兼顾城乡等原则指导下，初步选择7项一级指标和99项二级指标①由于篇幅限制，具体海选指标体系不详细列出，如需请向作者索取。。

2.指标的经验筛选及技术优化：各类公共服务海选指标间难免存在交叉性、重复性以及代表能力不强等特点，因此需要进行经验筛选和技术优化。

（1）经验筛选

首先，普及九年义务教育以来，全国青壮年文盲率已下降到1.08%，目前应重点关注教育质量问题，合并中（小）学生均学校数、中（小）学生均校舍面积，剔除小学完成率；其次，基本医疗卫生和社会保障在内容上存在交叉性，因此在医疗卫生指标体系中剔除城镇职工医疗保险社会综合覆盖率、新型农村合作医疗社会综合覆盖率；第三，各地生态环境基数不一致，环境保护应重点关注生态足迹，因此只保留反映生态消费的指标，剔除生态能值和生态多样性指标；此外，有些指标从理论上讲不可或缺，但在实践中较难获取或者数据不可靠，因此，不得不剔除入院率、人均社会福利机构数、人均社会福利费、退伍军人安置率、铁路密度等。

（2）技术优化

本文选取云南省129个县（市）2011年的相关数据评价基本公共服务水平发展水平，指标数据来源于云南省《财政统计资料汇编》（2011）、《云南省统计年鉴》（2012）和云南省财税与公共政策研究中心内部数据资料等。由于二级指标存在组内和组间相关性，因此采用层次聚类分析中的R型聚类法对云南省基本公共服务海选指标合成，并采用复相关系数法确定最大信息载荷因子，在此基础上，对最大信息载荷因子进行一致性检验，如果某些指标对评价对象呈现一致得分，则指标的鉴别能力差，可以剔除，最终形成云南省基本公共服务均等化指标体系（共59个有效指标），如下表1所示。

表1 云南省基本公共服务均等化评价优选指标体系

续表

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四、云南省基本公共服务均等化评价

（一）指标标准化处理

二级指标值的绝对量不可比，且同时存在正向指标和反向指标。因此，在综合评价之前需要对数据进行标准化处理，使得各指标都处于同一个数量级别上。本文采用无量纲方法中的Max-Min标准化，将所有指标体系映射到[0，1]。正向指标的计算公式为：

反向指标的计算公式为：

其中，xij是第i个评价对象的第j个优选指标的初始值，yij是对应的标准化值。

（二）基本公共服务发展水平因子分析

运用SPSS18.0对标准化处理后的数据进行因子分析，适应性指标KMO统计量为0.695，接近0.7，说明变量间存在较大的信息重叠性；Bartlett球状检验值为7461，Sig=0.000，拒绝各变量相互独立，基本适合做因子分析。按照累进方差大于75%原则，共选取了7个主成分，其累计方差贡献率达到78.13%，基本能够反映原始指标的信息量。通过方差最大化正交旋转法对因子载荷矩阵进行旋转，11项指标集中在第一个公因子（F1）范畴，主要体现各项基本公共服务在现有水平下的受益情况；第二个公因子（F2）反映装备质量和服务人员的努力程度；第三个公因子（F3）主要反映交通设施和水利设施覆盖率；第四个公因子（F4）主要反映居民的基本医疗卫生和社会保障负担率；其余各公共因子（F5，F6…F7）则分别在资源禀赋、财政预算经费投入、环境保护成效等方面具有较大的载荷。根据各公共因子得分以及方差贡献率γ1计算出综合评价系数，计算公式如下式（3）所示。

按照综合得分系数对各县（市）重新排序，结果如表2所示。偏度为0.997，均值几乎为零，中位数位置为临沧县，得分-0.02297，57%的地区得分为负，说明多数地区的基本公共服务水平较低；得分最高的为红塔区（1.25），最低的为镇雄县（-0.73），极差为1.98，反映云南省基本公共服务总体地域差距较大。

（三）Q型层次聚类分析

根据表2的得分情况，通过Q型层次聚类方法对129个县（市）基本公共服务均等化水平进行聚类。综合参考凝聚状态表和树型图将其分为4个区域等级（见表2）。第一等级集中在昆明市辖区及滇中经济强市，其经济社会发展水平较强，说明基本公共服务均等化与经济发展水平相关；第二等级以州（市）辖区及周边县区为主，反应地州政府的政策价值取向对基本公共服务均等化进程的作用，同时，贡山县（GDP排第129）的第7顺位、宣威市（GDP排第9）的107顺位表明经济水平并不是唯一决定基本公共服务水平；第三等级集中了云南省70.54%的县（市），均等化水平相对较低，大致反映云南省公共服务的总体水平；第四等级包括景洪市、镇雄县等9个县市，表明地理位置、人口因素对基本公共服务均等化进程的制约性。因此，在“十二

五”时期，推进区域基本公共服务均等化进程应因地制宜，有重点的提供有效的公共服务项目。

表2 云南省129个县（市）综合得分及排序

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五、基于Tobit模型的基本公共服务发展差异解释

在明确云南省公共服务重点需求项目及发展差距的基础上，本文将进一步围绕经济水平、财政体制、成本差异以及有效需求差异等因素建立指标体系（见表3），在对各指标标准化处理的基础上，分析影响云南省基本公共服务发展差距的主要原因所在。

（一）影响指标及计量模型构建

遵循综合性、典型性以及可测性原则，选取人均地区生产总值（x1）来衡量各县市的经济发展水平，人均GDP越高，一方面反映各县（市）提供基本公共服务的基础力量越强，又反映生产活动所需求的公共服务越多；其次，参考陈硕等（2012）的研究，选择财政收入分权系数（x2）和财政支出分权系数（x3）从财力水平和支出能力等方面综合评价财政体制对实现基本公共服务均等化的财力水平制约；第三，由于云南地处云贵高原，各地区自然地理特征、经济条件和社会条件差异显著，相同的公共支出在不同地区因成本差异，不一定带来相同产出水平，成本差异系数（x4）引用伏润民等的测算结果；最后，满足居民基本公共服务有效需求是完善公共资源配置决策机制的出发点和落脚点，人口规模（x5）及结构（x6）、入院率（x7）、饮水困难程度（x8）以及流动人口占比（x9）等均从不同层面表达了居民对各项基本公共服务的有效需求。

表3 基本公共服务发展差异的因素解释

适应性指标KMO=0.729，Bartlett球状检验统计显著性为零，说明各变量间存在较大的信息重叠性，因此在建立Tobit模型之前需要对指标降维。财政体制和有效需求均满足因子分析条件，按照方差贡献率达到75%的原则，分别合成财政体制和人口特征以及需求程度三个公因子。其中，财政体制公因子（H1）在x2和x2上载荷信息较大，反映中央和地方的财政关系；人口特征（H2）在x5和x9上载荷信息较大，反映地方人口规模及结构；需求程度（H3）在x6、x7和x8上载荷信息较大，反映居民对各项基本公共服务的依赖程度。其余反映地方经济水平和成本差异的两个解释变量为x2和x4。根据以上变量关系，构建云南省公共服务差距解释模型：

其中，i=1，2，…，129表示云南省129个县（市），α0为截距项，αi（i≠0）表示各个影响因素对基本公共服务得分的边际影响系数，μi表示随机误差项。

（二）计量检验

在对上述指标体系标准化处理的基础上，采用Tobit模型进行计量检验，回归结果如表3所示。在模型1中财政体制对基本公共服务发展差距的影响较小，且不显著，说明中央与地方的财政体制关系不是基本公共服务发展差距的主要解释变量；人口特征、需求程度以及人均GDP是主要影响因素；成本差异虽然呈现阻碍作用，但就云南省而言，差距不大。在模型2中，剔除不显著因素后，人口特征对基本公共发展差距的边际影响系数为0.143，需求程度对基本公共发展差距的边际影响系数为0.209，而人均GDP依然是影响基本公共服务发展差距的首要因素，边际影响力为0.652。模型3重点研究人口特征和需求程度对基本公共服务发展差距的影响力度，剔除地方经济因素后，人口特征和需求程度系数显著提升，综合体现需求偏好对地方公共服务发展差距的显著影响。

六、研究结论及展望

本文基于需求差异性视角，结合“边疆、民族、贫困、山区”四位一体的地理要素、“立体、垂直”的气候特征以及经济发展不平衡的特殊省情，界定云南省公共服务重点需求项目，并对129个县（市）的基本公共服务均等化水平进行评估、聚类和解释。结果表明：第一，云南省基本公共服务发展水平较低，且地域差距较大；第二，层次聚类结果说明基本公共发展水平受经济水平、行政区划、人口因素以及地域特征等系统性影响；第三，基于Tobit模型的分析结果表明，财政体制不是基本公共服务发展差距的主要解释变量，而经济水平、人口特征和需求程度的边际影响力较大。在经济水平既定条件下，人口特征和需求偏好的影响程度显著增加。

上述结果证明了基本公共服务发展不均等的主要原因是当前的“自上而下”的单一供给模式忽视了基层居民对基本公共服务的需求意愿，造成供给结构错位，未能满足居民有效需求。财政体制及支出结构是基本公共服务均等化的手段，不是基本公共服务发展差距的显著影响因素，而支出成本差异是客观现实的，因此，就云南省而言，基本公共服务发展不均等的主要原因是地方经济水平失衡和居民有效需求表达机制不完善。在经济水平既定条件下，测度公共资金投入水平以及公共品产出效率对公众满意度的影响系数，进一步提高公共服务供给模式，是本研究需进一步研究的方向。

〔1〕吕东．中国家庭金融调查发布基尼系数[N]．证券日报，2012-12-11（C01）．

〔2〕陈昌盛，蔡跃洲编著．中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M]．北京：中国社会科学出版社，2007．

〔3〕马慧强，韩增林，江海旭．我国基本公共服务空间差异格局与质量特征分析[J]．经济地理，2011（2）：212-217．

〔4〕田发，周琛影．区域基本公共服务均等化与财政体制测度：一个分析框架[J]．改革，2013（1）：50-57．

〔5〕继权，袁方成．我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析[J]．公共行政评论，2008（3）：89-123+199．

〔6〕缪小林，师玉朋，郭晓明．非均衡发展模式下的省域公共服务差距及解释——以义务教育为例[J]．财经科学，2013（2）：72-80．

〔7〕卢洪友，袁光平，陈思霞，卢盛峰．中国环境基本公共服务绩效的数量测度[J]．中国人口．资源与环境，2012（10）：48-54．

【责任编辑 郭艳娇】

F812.7

A

1672-9544（2014）12-0008-08

2014-06-12

师玉朋，财政学院博士生，研究方向为财政理论与政策。

国家自然科学基金项目“基本公共服务均等化与我国均衡性转移支付测度体系研究”（71173179）、教育人文社会科学研究青年基金“基于城乡公共服务均等化的地方财政体制创新研究：以西部民族地区为例”（11YJC790136）。