乡村人口老龄化与公共政策调整

沈茂英 杨 萍

（四川省社会科学院，成都 610072）

一、引言

当前我国人口老龄化城乡倒挂，乡村人口老龄化水平超前于城镇，不完善的乡村养老危机进一步凸显。随着乡村劳动力的持续乡城转移与中老年进城务工劳动力的返乡，乡村人口年龄结构进一步老化，西部劳务输出区域乡村人口老龄化形势更为严峻。2010年，四川和重庆的乡村人口老龄化水平均已超过全国10.06%的平均水平，重庆乡村65岁以上人口占比达到14.51%，四川为12.26%，可谓是“未富先老”、“未备而老”与“孤独终老”。尽管如此，无论是研究领域还是操作层面，对乡村养老问题的关注度都远不如城市。以上海为例，政府通过购买养老服务为居家养老的老人提供层次不同的服务支持，部分解决了高龄老人、半失能老人、空巢老人、独居老人、贫困老人的居家养老问题。相反，乡村人口老龄化并未受到应有重视，应对乡村人口老龄化的相关研究也远不如城市。乡村养老问题更多停留在家庭养老为主的传统供养方式上，而家庭养老能力的不足客观上又促成乡村老年人口的高比例劳动参与，成为乡村劳动年龄人口乡城迁移后的主要劳动力。随着城镇化水平的不断提高，乡村人口老龄化程度将不断加重，如何建立起与之相适应的公共政策，是今后乡村人口老龄化需要关注的重点内容。对此，本文在客观描述乡村人口老龄化现状的基础上，全面分析乡村老龄人口的生存发展现状与问题，提出适应人口老龄化的公共政策及其调整方向。

二、乡村人口老龄化是乡村社会的常态

1.乡村人口老龄化是一个长期过程。城乡人口老龄化水平倒挂，乡村人口老龄化水平高于城镇是人口城镇化发展过程中必然伴生的人口现象，也是乡村社会发展所面临的巨大挑战。有学者估计，在21世纪的前40年，乡村人口老龄化水平将始终高于城镇。2000年，城镇老龄化水平为9.68%，比乡村低1.24个百分点；到2020年和2030年乡村老龄化水平将分别达到20%和29%，而同期城镇老龄化水平仅为15%和22%。乡村人口老龄化的加速源于乡村劳动力的非农化转移。自1978年以来，乡村劳动力非农化速度在不断加快，每年有大量乡村劳动力转移到非农产业就业，农民人均纯收入水平不断增长的同时，也带来了乡村老龄人口以“空巢”、“留守”等形式存在且相对规模不断增加的后果。因为，在人口流动的诸多因素中，年龄是一个主要参数，乡村的孩子一般16岁左右就离开乡村到城里打工，一旦进入城市他们都不愿意再回到乡村种地。女性45岁、男性50岁是人口流动的高限，因而不能参与流动的中老年农民便构成了农业生产与乡村社会的主体，与第一代返乡农民工叠加，导致乡村常住人口的年龄结构进一步老化。而且，随着年龄的增加，女性老年人口的比重也在不断增长。

2.乡村老龄人口规模大且增速较快。2010年，全国60岁及以上人口有1.78亿，其中乡村达到0.99亿，占60岁及以上人口的55.6%；65岁及以上人口1.19亿，而乡村为0.67亿，占56.3%。而且，乡村每年仍然有大量年轻人进入城镇并持续到城镇化的成熟阶段。据董玉芬等人的测算，我国到2030年乡村仍然存在1.5-2.2亿剩余劳动力，在未来5-10年内乡村剩余劳动力转移规模将停止增长甚至出现减少，但乡村增量年轻劳动力依然会向城镇转移。另一方面，乡村土地等生产资料的确权与产权交易制度的完善，将进一步促进乡村人口的城镇化转移，青少年以及具有较强适应能力的乡村人将持续向城镇转移，老年人持续沉淀在乡村并以农业为生。

3.乡村老龄人口中留守老人数量大且增速快。乡村空巢老人占60岁以上老人的38.4%，劳动力的乡城流动又导致了大量留守老人，三个乡村老人中至少一名是留守老人，留守老年人数量近5000万。随着农民工市民化进程的加快，返乡劳动力将呈减少态势，部分留守儿童、留守妇女也将陆续随迁进城。相反，乡村留守老人因生活习惯、家庭规模小型化、城镇生活成本高等原因而长期滞留乡村。另一方面，这些年挣到钱的农民陆续在城里购房，形成了年轻人在城市居住、老年人在乡村居住的居家形态，乡村留守老人数量在今后一段时间会持续增长。

三、乡村老龄人口生存现状与面临挑战

老年人口是乡村社会发展的重要动力，城市能够吸纳大量的乡村劳动力得益于乡村老年人口的高社会劳动参与率，因而城市发展是建立在乡村老年人口红利的无限开发基础上。随着城市资本的下乡与乡村工龄人口的大幅度转移，乡村土地的用途调整现象日益凸显，粮食等大宗农作物被特色蔬菜、水果、园林作物等取代，现代农业经营体系逐渐完善。尽管如此，有留守老人的家庭，依然顽强地保持着传统农业生产活动，是中华农耕文明的主要传承者。但呈现在乡村老年面前的是“较高比例的社会劳动参与率、较低比例的社会保障水平与较高比重的高隔代照料负担、多发自然灾害的威胁”等，生存危机凸显、生存风险加大。

（一）乡村老龄人口的社会劳动参与率高且隔代照料任务重

社会劳动参与率是衡量劳动力社会贡献的重要指标。在我国，城乡差距不仅体现在收入结构上，更体现在劳动年龄人口以及老年人的社会劳动参与率上。根据2010年人口普查数据计算，城乡45岁以上年龄组人口的社会劳动参与率存在明显差异，乡村同组年龄人口的社会劳动参与率均高于城市（表1）。在45-49岁年龄组，乡村较城市相差12.5个百分点，在50-54岁年龄组扩大到32.6个百分点，在55-59岁年龄组为46.9个百分点，在60-64岁年龄组，城市人口的劳动参与率急剧下降到13.8%，而乡村依然保持在68.7%这个水平，即使到了65-69岁年龄乡村劳动参与率依然达到51.5%，乡村70-74岁高龄的老人还有近三成（29.2%）参与社会劳动。相反，城市老人70-74岁年龄组的社会劳动参与率就只有3.2%。但从数据上看，乡村人口退出社会劳动的时间比城市晚10-15年，城市中老年劳动力存在着非常严重的浪费现象。以50-54岁年龄组人口为例，城市劳动力的社会劳动参与率仅为56.6%，而乡村则保持在89.2%的较高水平。城市劳动力从45岁开始就逐渐退出劳动力市场，到60-64岁年龄组退出劳动力市场的比重达到86.2%；相反乡村劳动参与率依然保持在68.7%的高水平上。城市人口过早退出劳动力市场所形成的岗位空缺由乡村进城劳动力填补了，而乡村则对高龄劳动力进行全力开发以攫取乡村老年人口红利。

图1 城乡45岁以上年龄组劳动参与率比较（2010）

表1 45岁以上年龄组城乡人口劳动参与率比较（2010）

乡村留守老人还是留守儿童的重要监护人。据调查，有79.7%的乡村留守儿童由爷爷、奶奶或外公外婆抚养，在乡村劳动力转移水平较高的山区，一对留守老年夫妻要同时照顾年龄不同的5、6个孙子孙女，无论对老人自己还是对留守儿童都是重大考验。另一方面，乡村留守老人住房普遍比较简陋，受收入所限又无力修缮房屋。特别是进城务工子女在城镇购房后，对乡村老人的住房缺乏维护积极性，老人住在简陋房子里孤独养老。

（二）农业是乡村老龄人口的主要就业领域

图2 农村16岁及以上人口劳动参与率、农业就业率

尽管非农化越来越成为乡村劳动力的主要就业形态，但乡村高龄劳动力资源最主要的从业领域仍然集中在传统的农林牧等岗位且年龄越大沉淀在农业领域的比例越高，60岁及以上年龄组在农业就业的比例保持在90%以上。而且，越是西部不发达地区，乡村老年人口的劳动参与率越高。以四川省为例，乡村55-59岁人口的社会劳动参与率达到90%，60-64岁年龄段达到75.1%，65-69岁年龄段达57.7%，70-74岁高龄组达到35.3%，75岁及以上组还保持在15.2%的水平，退休似乎与乡村老人无关。这样高的社会劳动参与率，主要岗位或领域是农业。可以说，四川劳务输出大省地位的确立是建立在对乡村老年劳动力资源的大力挖掘基础上，是乡村老年人口的重大社会贡献。

（三）乡村老人收入来源以个人劳动所得为主，养老危机凸显

城乡差异更多集中在养老领域，城乡老年人的收入来源迥异。据调查，全国城市60-64岁年龄组收入构成中，仅有12.8%的调查对象还依存于个人劳动所得；65-69岁年龄组则急剧下降到6.9%；相反，乡村同组老年人的收入构成中，来自于个人劳动所得的比重分别为67.2%、49.4%，远高于城市，更高于美国1975年的水平①美国65岁及以上老年人的收入来源，有老年人家庭和只有老年人的家庭有一定区别。1975年，有老年人家庭中，老人收入中来自于雇佣酬金（包括工资、薪水和自我雇佣收入）的比例为21%，利息和分红为30%，养老金为12%，社会保险为34%，其他为3%；只有老年人的家庭，老人收入来源对应分别为11%、35%、13%、39%和2%。——资料来源：[美]维克托·R·福克斯著.谁将生存？健康、经济学和社会选择（增补版）[M].罗汉等翻译.上海人民出版社，2012.10：233.（见表2）。乡村老年人的储蓄水平又低，更不懂投资理财等，自然难以获得利息、股息分红等收入。数据的背后是乡村老年人社会养老保障体系的缺失，是收入来源单一化下的理性选择。老人们仍然需要艰难地在土里刨食，因为“乡村人，哪里还有退休”？因而，在老人自身失去劳动能力后，更多是对家庭成员的依赖。一旦家庭成员经济状况不佳，不能兑现养老支持，老人的生存状况就会逐渐恶化。而留守老人则陷入“有儿难依”的境地。

中国社科院2014年发布的《社会蓝皮书》表明，城镇职工基本养老金平均为2.09万元/年，新农保为859.15元/年，两者相差24倍，乡村老人基本处于“老无所依”、“老无所养”状态①城乡养老金相差24倍专家：关键在社保资金跟上。http：//news.xinhuanet.com/yzyd/culture/20140126/c_119140659.htm。。不仅如此，在乡村老人的养老收入来源构成中，个人劳动所得占比达到41.2%、家庭其他成员提供养老占47.7%，离退休养老金占比4.7%，最低生活保障4.5%。相反，城镇老人中依靠个人劳动所得比重只有6.6%，依靠家庭其他成员养老的占22.4%，离退休养老金占比达到66.3%（2010）。乡村老年人对个人与家庭其他成员的养老依赖程度高，社会保障程度低，不利于乡村老人的晚年生活。尤其是在失去劳动能力以后的高龄阶段，对家庭其他成员（子女）的依赖过度造成的养老不确定性增加，乡村养老危机凸显。有学者指出，中国社会老龄化的不良后果很可能主要由乡村来承担，乡村老年人（包括留守老人），几乎终身处于被剥夺的社会境遇，而且他们已经没有可能通过自己的努力来改变这样的境遇。因此，乡村老人养老“难死人②李红梅，王明峰，丁汀，李向中.我国60周岁以上老年人口约2亿，其中近一半处于“空巢”状态[N].人民日报，2014年02月14日.”。

表2 2010年50岁以上人口收入来源中个人劳动所得占比（单位：%）

（四）乡村老人面临自然灾害型生存危机

自然灾害伴随着人类社会发展始终。全球气候变化、生态环境退化、环境污染以及自然资源的粗放利用，山区自然灾害多发频发严重威胁到山区乡村人口。我国是山地大国，山地面积占国土面积的三分之二以上，是极为重要的生态功能区与农产品生产区。山区城镇化水平低、乡村劳动力跨区域转移水平高，山区乡村留守人口呈现出典型的老弱病残幼妇等特征。山区多发频发的自然灾害不仅对农业生产造成巨大损失，对山区乡村人口的生存发展也是严峻考验。2008年的汶川特大地震、2010年的青海玉树地震与舟曲泥石流、2013年的芦山地震与甘肃岷县漳县地震，以及地震所引发的次生地质灾害，都是发生在广大山区，受灾人口以乡村人口为主，灾区农业生产受到严重破坏，住房毁损严重。据不完全统计，中国每年发生的自然灾害伤亡人数80%在乡村，洪涝、山体滑坡、泥石流等影响大部分在乡村地区，受威胁人群以老弱病残儿童等为主，自然灾害的“弱势群体效应”明显。在灾害面前，乡村老年人口要面对多年积累付之东流的残酷现实与恢复重建的巨大压力，产生严重的生存危机与心理危机。

三、适应乡村人口老龄化的政策调整建议

乡村人口老龄化问题已经十分严峻，乡村老人生存与“三农”问题相互交织，养老问题与家庭规模缩小、家庭养老功能减弱、乡村劳动力乡城转移、乡村空心化等各种因素叠加，使“三农”问题变得更加复杂与难解，倒逼着乡村政策的调整以适应日渐严重的乡村人口老龄化社会，以此建设“老有所养、老有所乐、老有所为”的和谐乡村社会与美丽乡村。

1.对乡村人口老龄化的长期性与挑战性要有足够认识。无论从经济发展阶段、城镇化进程还是从二元社会结构进行解读，乡村人口老龄化都是长期存在的现象且高于城市人口老龄化水平。即使城镇化水平较高的国家与地区如日本、韩国、欧盟等，乡村人口老龄化程度依然高于城市。我们国家正处于城镇化的加速期，城镇化水平仅为52.6%（2012年），每年有过亿乡村人口进入城镇，能够进入城镇的人口大多为年轻型人口，因而乡村人口老龄化持续加重并一直到城镇化的成熟阶段。从这个角度看，乡村人口老龄化是一个长期过程，无论是公共政策还是公共产品服务，都要以乡村人口老龄化且乡村人口空心化为背景，制定适应人口老龄化的政策并提供相应的公共产品和公共服务。

2.以服务老年人口为着力点，完善乡村公共服务产品供给机制。在城乡公共服务均等化与包容性发展理念下，城乡均等化的公共产品供给受到了政府的高度关注，乡村公共服务有了很大的改善，各地都实施了医疗卫生、教育、乡村市场、乡村图书室、活动室以及信息化建设等，乡村基本公共服务得到较大水平的提升。但是，这些基本公共服务缺乏人口老龄化意识，老年人很难分享到这些基本公共产品与服务。十八届三中全会《决定》进一步强调要改善乡村公共服务水平，实现城乡公共服务的均等化。改善乡村公共服务水平，不能离开乡村人口老龄化的基本前提。因此，在乡村公共产品与公共服务的供给上，应关注老年人口需求，提供与老年人口需求相适应的乡村公共产品和公共服务。一是建立老年人口需求意见征询机制，着眼存量老人的需求提供服务；二是建立公共产品与服务的动态供给机制，在公共产品布点、服务内容、服务形式等方面，既要满足老年人的眼前需求，更要满足老年人的长远需求；三是建立低龄老人为高龄老人提供自愿服务与廉价有偿服务机制。

3.提供适应农业高龄劳动力需求的综合服务。“农民就是从地里刨食，不种地心理不踏实”。在这种认识支配下，农业劳动力高龄化的特点突出，种田人的年龄以45岁及以上人口为主，60、70的老人在各地乡村依然是重要的农业生产者。也正是他们的积极参与，才使得我国粮食产量九连增，也才有了“将饭碗攥在自己手里”的底气。尽管如此，高龄劳动力在文化素质、新知识新技术接受力、商品农业观念等方面较年轻劳动力较低，对现代农业经营体系建设、标准化农业生产以及绿色农产品生产等有较长的适应期。以西部农业大省四川为例，农业劳动力受教育水平普遍偏低，小学及以下占比达到56.9%，高中及以上仅为4.1%。随着时间的流逝，具有小学文化水平的劳动力在50、60岁时基本丧失读写能力，不具备接受文字型农技服务的能力，不适合集中培训型技术推广服务。对此，应结合高龄劳动力的特点，创新农业技术服务支持机制，建立综合性、多层次的服务支持。在技术服务内容、服务方式上更加灵活且更有针对性、时效性，采用图片、文字、有声读物、光盘等形式提供技术综合服务，采用更加灵活的时间支持，体现出更多的年龄与性别特征。

4.完善乡村养老保障制度，逐年增加乡村基本养老金额度。《中华人民共和国老年人权益法》将老年人的年龄界定为60岁，60岁以上的老人有获得社会养老资源的基本权利。但从实际情况来看，60、70岁的乡村老人仍然以自身劳动所得为主要养老资源。这不是乡村老人不愿意休息，而是因为乡村社会保险的安全网没有完全建立起来，老年人的养老资源单一。建立完善乡村养老保险制度与基本医疗制度，才能从制度上消除乡村老年人“孤独终老”。一是要顺应乡村人口老龄化日渐加重的发展态势，建立与国民经济发展水平、财政收入增长相适应的乡村基础养老金增长机制，逐步改善乡村老年人依靠自养与家庭供养的二维养老模式。二是提高乡村高龄老人的非缴费型养老津贴。该津贴是利用财政资金对逐渐处于劣势的老年人给予补助，补助年龄可以从65岁开始并随年岁增长而提高，建立起津贴增长与人均收入增长相挂钩的增长机制。给予老年人一定的经济补偿，可从根本上解决乡村老年人的基本生活问题，也可减轻流动人口的家庭供养压力。三是创新乡村养老机制，探索建立与土地流转相结合的养老制度。四是完善乡村养老模式。乡村养老不同于城市养老，结合乡村人口居住较为分散而又乡土气息浓郁的特点，将美丽乡村新家园建设与社区养老服务机构建设结合起来，在新建中心村开展社区养老、日间照料以及邻里帮扶等养老模式，为老年人提供便捷的养老服务。

5.体现年龄与性别意识，对女性老人特别是高龄老人给予更多关注。女性预期寿命普遍高于男性，随着老年人口年龄的不断增加，女性老人所占比例也逐渐增加并逐渐超过男性人口而致性别比快速降低。2010年，我国乡村老人性别比在70-74岁年龄组仍能保持101.42，但到了75-79岁年龄组时快速下降到87.87，越是高龄组老人的性别比越低，女性老人所占比例也越来越高。一般而言，老年女性对家庭养老的依存度较高，家庭养老功能弱化、子女与老人的居住空间隔离等，导致高龄女性老人养老危机风险增加。建议在完善乡村养老制度与公共产品服务等领域，应充分体现性别意识，对女性老年人给予一定程度的关怀，以提高女性老人的养老保障水平。在乡村防灾减灾体系建设中，要充分体现乡村人口老龄化的特点，给予灾后老人更多人性化关怀。

6.大力扶持发展乡村老年服务产业。目前，对老年服务产业的关注与支持主要定位在城镇，服务人群也是以城镇老年人口为主。乡村老年服务产业未受到足够的关注与支持。我国庞大的乡村人口数量基数决定了老年人口群体的主体在乡村，也决定了乡村老年服务产业大有作为。尽管目前乡村老人的收入结构来源单一且收入水平较低，老年人消费能力弱，但随着乡村养老保险制度的完善与人均收入水平的提高，乡村老人的消费能力也会逐步提高，对老年服务产业的需求潜力巨大。一是发展老年健康产业，为老年人的健康生活服务；二是养老服务产业，引导社会资金到乡村创办养老服务产业，为乡村老人的社会化养老服务；三是老年休闲娱乐产业，协助老年人参与各种娱乐活动，为老年人口提供精神慰藉。政府对乡村老年服务产业给予资金、税收、土地等方面的支持。

7.加大乡村土地制度改革力度，积极推动乡村土地流转。乡村人口老龄化的一个主要原因是现存乡村土地制度安排下的产物，土地是农民最后的保障，在“耕地承包权30年不变、林地承包权50年不变”的农地制度安排下，农户是乡村最小的经营单元，承担着生产者与消费者的双重角色，在家庭劳动力理性配置之下，选择非农就业与农业兼业模式，不利于现代农业经营体系的发展。加大乡村土地制度改革力度，让进城农民在获得城镇居住空间后能顺利转出乡村土地资源，减轻进城农民工（或农民工市民）对乡村土地的牵挂，既有利于乡村赡养人口的城镇转移，也有利于减轻乡村人口老龄化程度。

8.培育一批青年农民，改善农业生产者的年龄结构。十八届三中全会提出要“加快构建新型农业经营体系”，发展“农业产业化经营”与“家庭农场”。可日趋加重的乡村人口年龄老化结构不利于新型农业经营体系构建与农业产业化经营，也不利于新乡村建设与发展，同时也会造成乡村公共产品与服务的巨大浪费。因此，增强农业、乡村对年轻劳动力的吸力，让一部分乡村青年能留在乡村从事农业生产经营活动，是十分必要和急迫的。年轻人的加入，可缓解乡村常住人口老龄化，可改善农业劳动力日趋严重的高龄化现象，对于乡村公共产品与公共服务也十分重要。如何吸引乡村年轻劳动力留在乡村与农业领域，可从以下几个方面着手：一是营造良好的从业氛围，视农民为职业而非身份，改变人们对农民的刻板印象，提高农业认同度；二是在乡村中小学教育中增加农业认知度的教育，鼓励有兴趣的乡村青年立志农业；三是对年龄在25岁以下的青年农民（全职农民）给予技术培训、资金、土地流转等方面的支持，为青年农民创造良好的农业产业经营氛围；四是对青年农民家庭农场，给予资金、税收、新技术等支持。只有逐渐改善农业生产者的年龄结构，农业才能充满生机，乡村才能更加美好。

〔1〕穆光宗，张团.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对[J].华中师范大学学报（人文社科版），2011（9）.

〔2〕刘士杰，原新.中国人口老龄化：进程、问题和对策[J].中州学刊，2011（6）.

〔3〕童玉芬，朱延红，郑冬冬.未来20年中国农村劳动力非农化转移的潜力和趋势分析[J].人口研究，2011（4）.

〔4〕夏支平.我国农村人口安全面临的挑战与对策[J].农业现代化研究，2010（4）.