加强和完善村民自治条件下的协商民主制度

严飞飞

摘 要：经过30多年的探索和实践，以村民自治为核心的我国农村基层民主自治制度得到了快速发展。作为推进和实现村民自治新范式的协商民主在村民自治实践中存在着政府主导与村民主体性矛盾、协商民主形式化和村民民主参与意识单薄等问题，文章通过分析提出从民主法治教育和制度构建两个方面加强和完善，促进村民自治的健康发展。

关键词：村民自治；协商民主；村民委员会；村党支部；村民代表大会

“村民自治制度是我国农民在实践中创造的农村基层群众自治制度，是我国农村基层民主建设的核心内容。”^[1]十八报告指出，“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。^[2]但由于制度的缺陷，在广大农村依然存在许多问题需要解决，加强和完善协商民主制度有助于弥补选举民主的不足，完善基层民主政治制度。

一、村民自治中推行协商民主的意义

1.村民自治的含义

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。^[3]但行政村不属于一级政府，而是一种小范围的以自然村落为基础的自治组织，它的主体是全体农村村民，而非限定于某一行业或阶层的成员；自治的区域是与村民长期生活的自然村；自治的内容是村里的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大村民在本村范围内实现“自我管理、自我教育和自我服务”，处理好与村民利益密切相关的公共事务，促进本村政治经济文化等的健康发展。

2.协商民主的含义

“协商民主”这一概念是约瑟夫毕塞特20世纪80年代首先使用的，其含义是主张公民参与、反对精英主义宪政。经过二十年的发展，协商民主理论不仅已经成为西方学术界的一种新的民主理论范式，而且在我国学术界也出现了协商民主探讨热潮。协商民主是一种民主形式，它是指不同的利益主体在宪法和法律规定的范围内，平等、自由的参加村民会议或村民代表大会，按照一定的规则制度，通过自由平等的对话、讨论、协商、妥协等方式，在公共利益的基础上，制定村规民约、管理和决策乡村内部事务。

协商民主的主体是全体村民、村民委员会和村党支部，其协商的主要内容是村内的选举、重大决策和议案；协商形式是村小组会议、村民会议或村民代表大会发表意见、讨论、辩论等；协商的目的是就关于设计村民利益的村内事务的处理达成共识，形成议案或做出决策。

3.村民自治中推行协商民主制度的意义

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。在村民自治中，就乡村经济社会发展的问题和涉及村民切身利益的实际问题进行广泛协商对于村民、村组织和整个社会具有重大意义。

第一、村民利益的多元化需要协商民主来统筹。随着改革开放的不断深化和工业反哺农业的推进，国家对农村的公共财政支出逐年增加，农村公共利益不断增加。随着城镇化的推进，农村出现诸如征地拆迁、村落布局规划和道路等公共设施建设与维护等涉及村民公共利益的问题，如何分配和使用公共利益，保证村民的个人权益和促进乡村经济发展成为许多乡村面临的共同问题。但是在公共利益不断发展的今天，如何使用和分配公共收益，如何实现公共投入，已经变成许多村庄最具挑战性的问题。马克思指出：“人们所奋斗的一切都同他们的利益相关”。^[4]只有通过协商民主才能避免票决民主出现“多数人暴政”和“少数人暴政”导致的多数人的民主，统筹各个不同利益主体以公共利益为基础做出最优化的决策。

第二、协商民主能够培育公民的社会责任感。相对于以投票多少决定人选和事务的选举民主而言，协商民主强调村民参与集体事务形成公共利益的责任。村民在参与讨论、协商的过程中，不仅要考虑个人的利益，而且还要对不同意见和观点进行思考，考虑他人和集体的利益。只有在此过程中，所有人相互陈述和彼此倾听，才能达到相互沟通交流、理解和妥协，最终达成共识。最终的决策是集体反思的结果而不是某个人的观点，这不仅考虑到了各方利益在执行上取得最广泛支持，而且通过协商讨论使村民认识到只有理解、尊重和包容不同的利益，才能实现个人利益和共同利益，因此在协商过程中也培育了村民对共同体的社会责任感。

第三、协商民主有助于提升管理决策水平。乔治·瓦拉德兹曾说过：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式。它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的政策。”^[5]对一个具体的乡村而言，关于村内部事务通过村民个人意见建议的陈述和讨论，最终达成的共识（即使不能达成共识，也消除了大部分意见分歧，做到了思想交流），不仅可以做到公共利益基础上个人利益的最大化，而且提升了村民和自治组织对于村子内部事务的管理决策水平。

二、 村民自治下的协商民主过程中存在的问题及原因探析

协商民主是民主的重要形式，是对于选举民主的补充和完善，但在村民自治的实践过程中，协商民主还存在一些问题需要解决。

1.政府主导与村民主体性存在矛盾

在“强政府、弱社会”的我国，几乎所有的制度设计、实施都是由当地政府主导的，协商民主也不例外。无可置疑的是，村民自治、协商民主与政府有着共同的目标取向，但是当面对经济发展，政绩考核等涉及个人利益时，在政府主导下多元主体的协商民主也就变成了牺牲品。比如高速路建设、工厂企业选址等可以促进局部和短期经济快速发展的项目的启动，基本上都是县乡政府与村委会和村党支部协商，村委会和村党支部对于县乡镇达成的决策不予执行或不予配合时，县乡政府直接下达行政命令，甚至撤销其职务。另外，当政者的变更给协商民主的实践存续和功效留下不确定性，协商民主难以很好的发展和完善。

这些问题的出现主要原因是：第一，基层的协商民主还处于发展初期，制度设计仍在探索中；第二，基层政府追求经济利益的发展忽视民生；第三，当地政府关于经济发展和村民自治与协商民主的发展没有形成长远规划，存在领导人的更换导致施政方略的改变。

2.村民自治中的协商民主形式化

村民自治权的异化，造成协商民主变成一个增加决策合法性的外衣。主要表现是在乡村由村党支部书记或村委会主任主持会召开村民会议和村民代表大会等，村主任或村党支部书记引导村民按照会议既定程序通过已经形成的决策。村民协商过程的重要性被忽略，民主管理与决策变为空话。

分析这种现象出现的主要原因有几点：一是村党支部（书记）和村委会（主任）等对村民自治与协商民主等这方面的知识欠缺，也没有实践经验，导致存在一定的误解；二是村党支部书记和村委会主任等追逐个人或小集体利益，对村民会议和村民代表大会进行操控；三是村委会和村党支部追求村务治理的速度和效果，以及县乡级政府的压力，忽视了村民不同利益的表达和讨论。

3.村民民主参与意识淡薄

村民的民主法治意识欠缺，对村民自治和协商民主存在误区。村民认为村民自己的权利就是投票选举村委会成员，选举结束后村内事务的管理和决策是由村委会和村党支部讨论决定的与自己无关。

出现这种现象有以下几种原因：一是受几千年来传统“君臣”思想的束缚，村民自认为自己只有照章行事的权利；二是乡村事务的管理仍没有摆脱由村委会和村党支部把持的现状，村民只能漠视；三是村民自身民主权利意识淡薄，没有真正意识到乡村事务的管理与每个村民密切相关。

上述几个问题是现阶段我国广大农村中存在的主要问题，虽然不能涵盖基层民主建设中的所有问题，但又由于我国基层民主政治建设还不成熟、不完善，要克服这些问题，必须把农民的热情和积极性、国家政府的引导、推动和协商民主制度建设结合起来。

三、 加强和完善村民自治条件下的协商民主制度的途径

1.加强村民自治和协商民主教育和宣传，提高村民民主参与意识和能力。

农民自古就是弱势群体，因为分散和没有接受多少教育而没有参与、影响公共政策的意识和能力。要推进协商民主的发展，必须实现村民主体性的确立，这就要做到以下三点：

第一是政府和村委通过电视媒体、报纸网络、宣传单发放、村宣传栏、村民会议等方式进行通识性的民主法治教育，使村民认识到自己的权利和义务，提高村民参与村务管理的决策的积极性、主动性和创造性。

第二是宣传鼓励村民参加村小组会议、村民会议和村民代表大会，在不断的实践中培养和提升村民“参政议政”的能力。

第三是当地政府应该组织各村委会和村党支部与村民自治和协商民主发展较好的村子进行定期的学习交流，提升村“两委”在村集体事务上的领导和处理能力。

2.加强制度建构，促进协商民主的顺利发展

第一、各地方政府根据宪法和法律制定大政方针和基本原则，放宽发展路子，从村民自治和协商民主的实践中总结形成制度，不断发掘现有的制度资源，并逐渐将其创新形式纳入到国家权利结构体系，实现协商民主从体制外向体制内的转变。

第二、加强制度构建，明确县乡政府和村级领导的权限，做到协商民主是村内事务的必经程序，未经村民大会或村民代表会议的讨论、审议的决定是无效的，并且制定相应的惩治处罚措施。

3. 完善村民自治过程中的制度建设和机构建设

第一、村民自治和协商民主的进行和发展必须依赖于健全有效的制度。因此，首先村委会成员候选人协商确定制度。在候选人资格的确定上必须采取自下而上的提名、讨论、协商方式进行，这样可以为候选人和选民提供更多的发表意见、协商讨论的机会，其民主性可谓毋庸置疑。其次，建立健全村民会议和村民代表大会的议事制度。规定定期召开或由一定数量的村民（代表）倡议召开村民会议和村民代表大会。再次，建立健全的监督审核和罢免制度。对于村公共财产与财政分配支出和收入必须进行定期的审核机制并如期公布，确保各项事务都按照程序公正进行。如果发现村民委员会和村党支部书记，以及村民代表有违反规章制度，即可罢免其职务，严重的移交司法机关处理。

第二、村级治理必须要有健全的组织，才能领导村民进行自治。首先，必须完善村党支部、村民委员会和村民代表大会与乡镇府之间关于重大决策和重大事务等方面的协商机制。通过对三者的权利的基本界定，明确各自的责任和共同的职责，在协商中体现民主，以协商促进民主。其次，组建独立于村党支部、村委会和村民代表之外的监督审核机构，对村党支部和村民委员会的行为进行监督检查，为村民自治和协商民主的顺利开展创造良好环境。

村民自治的发展已经进行了30年的实践，而协商民主理论虽然有所发展，但在基层村民自治中的实践还处于初步的不成熟阶段，存在诸多问题在所难免。因此，在实际的运行和操作中还需要发挥群众的积极性和创造性，不断地发现问题、解决问题，总结经验教训形成规章制度体系，进而完善基层民主政治制度。

[参考文献]

[1]叶战备，程广利.村民自治下发展协商民主的可行性研究[J] 皖西学院学报，2010（1）.

[2]十八大报告辅导读本.人民出版社，2012. 第25-26页.

[3]殷沪.关于如何消解村民自治建设中宗族势力负面影响的研究[D]上海：复旦大学，2009（11）.

[4]马克思，恩格断.马克思恩格斯选集[M]北京：人民出版社，1995.197.

[5]陈家刚.协商民主[D] 上海：三联书店，2004. 27.

[6]颜勇.协商民主：乡村治理模式的改革与发展[J]前沿，2012（6）.

（作者单位：贵州大学，贵州 贵阳 550025）