高考分省命题的问题及其对策研究——以教育公平为视角

张海生

(安徽大学高等教育研究所,安徽 合肥 230039)

高考分省命题的问题及其对策研究
——以教育公平为视角

张海生

(安徽大学高等教育研究所,安徽 合肥 230039)

高考分省命题格局的形成经历了一个演变过程，其规模的扩大与教育公平密切相关。而教育公平的内涵主要体现在受教育权平等、受教育机会平等、教育资源配置公平三个方面。以教育公平为起点，分析高考分省命题易造成教育资源的浪费、命题质量与科学性受质疑、泄题的可能性增加、难区分出各省不同考生的真实水平等问题，进而提出要优化考试管理机构和教育资源、严格规范各省命题、加强命题问责制度建设、建立相对完善的监督机制、改善社会风气的建议与措施。

高考分省命题；教育公平；问题；对策

高考制度改革是教育体制改革的关键问题之一,由于关乎到教育公平的实现,关涉到千家万户,所以历来都受到教育界和其他社会各界的高度重视与关注。本文从高考分省命题发展的历史沿革与演变、教育公平的内涵出发,简要评析了在教育考试权由中央下放到省、市、自治区后,对教育公平产生的各种影响,并指出想要实现教育公平,分省自主命题应该坚持不断地改革与优化,切实为我国高考制度改革打下坚实的基础与前提,从而建立统分结合、分类考试、综合评价、多元录取的具有中国特色的现代教育考试招生制度。

1 我国高考分省命题发展演变

自1952年我国高校全国统一考试制度形成以后,高考试题就主要由国家统一命制。为了更好地探索培养服务地区社会经济发展的各种特色的专业人才,体现教育公平,在全国统一命题的坚强堡垒下,我国高考体制也不断地进行尝试性的改革,逐步实行分省命题就是一个典型的创举。建国以后,实行分省命题最早可追溯至1958年,当时教育部为了应对当时社会历史发展需求,撤销了大行政区的高等招生工作委员会,逐步下放教育事业管理权,并决定“招生工作的具体安排,由省、市、自治区及各高校根据地方和学校的情况,分别办理。”[1]但这次实行分省命题就实行了一年,便无疾而终。1977年是一个特例,由于当时刚恢复高考,时间上比较紧迫,来不及实施全国统一命题,因而只好将试题的命制权下放到各省,实行分省命题。但由于各种弊病,1978年又恢复了全国统一命题。而1985年是实行分省命题试点改革的关键一年。“当时教育部决定,广东开始进行标准化考试试验,上海进行高中毕业会考后高考科目设置的试验。为了便于试验,198 5年普通高等学校在上海地区招生的入学考试,试行由上海市高等学校招生委员会单独命题、单独考试的办法。”[2]随着上海分省命题教育改革的实施及取得的成绩,2002年北京也加入到分省命题的队伍之中。“到2006年,全国实行分省命题的省份已经达到16个,涉及的考生占全国考生的65%左右,至此,高考分省命题的格局基本形成。 ”[3]

2 教育公平的内涵简析

“教育公平是用正义原则,对教育资源分配过程和分配结果的价值判断。”[4]其包涵受教育权平等、受教育机会平等、教育资源配置公平三个方面。首先,受教育权平等。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”同时《教育法》第五章第三十六条也明确规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”受教育权平等是社会公平正义的内在要求,任何人都平等地享有法律赋予的受教育权力,任何公民均享有相等的或相同的受教育权。其次,受教育机会平等。受教育机会平等是指任何公民都平等地享有并接受法律所赋予的各级各类教育的机会。也就是说,对于不同层次的高等学校,不同区域、不同家庭背景的考生,享受进入不同层次高教机构的机会是均等的或相同的。机会平等实质上是一种起点平等。第三,教育资源配置公平。教育资源配置公平是指任何学生所享受到的各种教育资源的量是相同的或相等的。但不同层次的高等学校隶属于不同的主管部门,其得到的优质的教育资源也不尽相同,在中国,差异更为明显。再加上我国经济、政治、文化、社会的发展区域的不均衡,城乡差距的进一步拉大,使得教育资源配置不均等、不公平。为了确保高考改革的公平公正,教育部于在2013年制定考试招生改革总体方案时明确提出：“改革高校招生计划管理,国家对优质高等教育资源相对短缺地区采取支持性政策,扩大实施‘中西部地区招生协作计划’,加快缩小区域差距。对基础教育薄弱的农村、边远、贫困、民族等地区采取倾斜性政策,扩大实施“农村贫困地区定向招生专项计划”[5]。国家采取的种种补偿性措施,其实质是维护教育公平,这种做法符合社会的公平正义。虽然说这样的补偿性措施会触及到另一部分人的利益,是不平等,但却是公平的。这也正是罗尔斯所提到的“矫正的正义”。

3 高考分省命题的不足对教育公平的影响分析

高考分省命题实行之初,就引起了学界与社会的各种质疑与争论,其中关于其与教育公平的争论是最突出的,有些人认为实行分省自主命题有利于教育公平的实现,而另一些人则持反对意见,认为分省自主命题加剧了教育的不公平。笔者认为凡事总有两面性,任何事物的改革与发展都不是一帆风顺的,总是螺旋式渐进上升的。高考分省命题与教育公平之间的关系是千丝万缕的,是辩证统一的。首先来分析一下高考分省命题促进教育公平的一面。

高考分省命题发展如此之快,几年之间基本上覆盖了全国近一半的省份。一方面是高考分省命题的改革是探索建立与中国实际相符合的具有中国特色的现代教育考试招生制度的一种尝试,是深化教育体制改革的必然要求。另一方面高考分省命题是探索国家教育考试权力合理配置与运行模式的过程。此外,高考分省命题本身的优越性是其发展迅速的最关键性的因素。比如,高考分省命题有利于突出各省区域的特点与实际,使高考更具有地方特色,更有益于学生乡土情感的熏陶与培育；国家通过把教育考试命题权力下移,有利于发挥省级政府办教育的积极性和主动性；高考分省命题更有利于试题保密工作的实施,可以说,为了切实加强试题的保密工作,是实行分省命题的一个很重要的因素；高考分省命题还有助于提高各省教育资源的利用率,地方政府通过对本省优质教育资源与各类高校的整合与优化,使得各种资源得到较合理的配置,最终实现教育资源的最大效益。此外,省级政府对本省的教育情况较为熟悉,可以更为合理地分配各种教育资源,在城市学生享受更多优质教育资源的同时,对落后的地区通过政策的倾斜和支持促进教育的公平,即是“矫正的正义”。

高考分省命题虽然在初期势头猛进、发展迅速,但随着高考分省命题的实施,其公平性受到挑战与质疑。这固然与当时国家行政命令有关,但更重要的还是由于高考分省命题自身所固有的缺陷所致。其不足之处主要体现在以下几个方面：以往高考全国统一命题所使用的各种资源与花费,都是由国家财政支付。但把高考试题的命题权下放到省里后,各省就必须要成立相关的机构来承担这一使命。而只有花费大量的人力、物力、财力,才能保证高考的权威性与严肃性。这样各省就不得不从用于其他教育的各种资源中提取部分教育资源用于高考题目命制上,这样就间接减少了发展其他教育事业的经费,更何况是对一个教育经费仅占国民生产总值的4%的我国而言。从总量上计算,分省命题费用支出要比全国统一命题多几倍,甚至几十倍。这在某种程度上,是对教育资源的浪费,未能将有限的教育资源发挥出最大的能量。

尽管不少省份为了提高自主命题的科学性与质量,成立了相关的命题机构,也聘请了很多研究高考试题命制的专家学者,比如高校的研究者、优秀的一线中学教师等,但与全国统一命题相比,国家高考试题命题组成人员的综合素质与能力远比一省的高。这也是为什么很多学者与一线教师要求回归到全国统一命题的重要原因。

众所周知,中国一直都是极其重视人情世故的。从古至今,中国就是一个人情社会。实行分省命题就给那些经济条件好、社会地位高、有权有势的学生家庭提供了便利。父母会穷尽一切办法去为自己的孩子窥探些重要信息。这对较为弱势的学生,尤其是对农村学生而言,是一种极度的不公平。另外,从命题的人数上来说,为了追求试题的质量与科学性,一些行政领导就会招贤纳士,对试题的数量、结构、题型、分值分配等方面进行论证、选择。命题人数的增加,也间接使命题泄露的概率增加。

由于各个省份实行自主命题,由于各省试卷不一、各省的阅卷方式等也不尽相同。学生最终的成绩拿来作比较,就不能科学地评判孰优孰劣。此外,各省的招生计划大部分是面向本省,而对其他省份招生的名额是凤毛麟角,尤其是那些名校,如985、211等。这样在不同的省份里,学生享受各种高校教育资源的机会就不再平等,甚至是有着天壤之别。根据北京大学法学院教授张千帆在其研究课题“大学招生与宪法平等”中得出的结论,“广东、安徽考生考进北大的概率只有北京孩子的1%。换个角度理解,北大对广东、安徽学生设置的门槛比北京考生整整高了100倍。而上海考生进复旦的机会是全国平均的53倍,山东考生的274倍,内蒙古考生的288倍。”[6]高等教育资源的地区分配不均等,是造成教育不公的因素之一,而分省命题则加剧了这种不公平。

4 高考分省命题促进教育公平实现的措施与建议

高考分省命题促进教育公平实现的措施的提出必然是基于分省自主命题的不足而言的,根据上文提到的高考分省命题的缺陷与问题,笔者提出以下供参考的建议与措施：

分省命题虽然具有高效性与针对性的特点,但各省自主命题的经费总支出却比全国统一命题的要高很多。为了更好地提高各种教育资源的利用率,提高试题命制的质量与科学性,使考生的成绩更具有可比性。“可逐步在全国建立若干个高校入学考试管理中心或考试院”[7],这个划分可根据我国的行政区域划分,分为东北、西北、华北、华东、华南、西南、东南等几个区域。优化考试管理机构有利于集各个省份的高校专家学者、中学名师等不同身份的人综合讨论命制,在提高试题的质量与科学性的同时、还可以突出各省的特点；另外,命题经费由区域内各省、市、自治区共同分担,不仅可以节省命题经费开支,同时有利于提高教育经费的利用率。在此基础上,就可在全国形成“统分结合”的命题方式,即在教育部考试中心统一命题的同时,促使水平较高的区域高校入学考试中心或考试院承接临近省份的委托命题。

尽管近年来我国为了深化教育体制改革,出台了各项政策,对深化教育领域综合改革以及教育改革的攻坚方向和重点举措,都是具有极为重要指导意义的。但政策相比法律而言,具有不稳定性、权威性弱等缺点,不能将全国各地的不同政策整齐划一。因而加快制定一部关于考试的法律即《国家考试法》是必要的,也是我国进行依法治国、依法治教的必然要求。笔者相信,在有《国家考试法》的统一严格规范下,无论是全国统一命题还是各省自主命题,都要在《国家考试法》的要求范围内命制,不得违反,以规范各省的命题。同时,《国家考试法》一旦颁布实施,不仅是对高考有规范作用,而且对其他形式的考试依然具有法的约束力,这样就可以进一步规范各级各类不同的考试,以便为国家选取更多优秀的、有能力的人才。

高考试题安全是体现教育公平的重要前提,鉴于我国重人情、爱走后门的社会风气,必须建立并加强高考试卷命题问责制度。这就要求国家要做好“顶层设计”,不仅要尽快出台《国家考试法》,还要尽快建立国家高考考试试题库,使各省命题切实在《国家考试法》及相关政策的规范中顺利地进行。无论是试卷命题人员的选择、内容的确定、试卷的移交与拆封、试卷的收集与评阅等众多环节,自始至终都应该由专人负责,哪一环节出了问题,就应由其相应的负责人来承担责任。而且一旦出现问题,应从重处理,以增强工作人员的责任意识。另外,应安排专项经费,对那些很好完成任务的部门与工作人员进行嘉奖,以强化人员的服务意识。

为了防止权力的滥用,进行体制内与体制外相结合的监督是必要的。对分省命题而言,这不仅是高深的技术工作,还关乎到千家万户的切身利益。必须要加强各种形式的监督,以促进教育公平的实现。具体来说有以下几个方面的措施：首先,加强命题人员内部的相互监督。在进行命题之前,对命题人员进行自我监督意识的培养与教育；在命题过程中,要加强命题工作人员之间的相互监督；在试题移交与评阅过程中,要加强社会媒体监督。其次,应鼓励和扶持民间社会中介组织的发展。由于中介组织的专业性与高效性特点,在专家组成员命题后,可以以契约合同的方式与比较优质的中介组织签订行政契约,以其专业的水准来审视高考试题的质量与科学性。如果中介组织提出相关的问题与合理建议,那么命题机构应认真审视并做出修改,从而达到提高试题的质量与监督的双重目的。最后,要加强社会舆论监督。所谓“水能载舟,亦能覆舟。”民众的意愿的达成度是社会稳定发展的重要基础。社会舆论的监督在当今社会是一种无形的监督,在高考分省命题的环节加强社会舆论监督,是提高高考公平,实现教育公平,体现社会公平的重要途径。

社会风气的形成不是一蹴而就的,需要漫长的时间来改变,而教育则是改变社会不正之风的最有效的途径。积极倡导诚信教育,加大对诚信的宣传力度,从正面影响社会群体的心理。同时,加强对学生的思想政治教育与品德教育,帮助学生形成更为积极科学的人生价值观。这样,随着个体诚信与品质的提升,进而影响到周围社会环境的不断改善,即通过个体的行为去影响社会。久而久之,社会风气就会变得和谐融洽,社会的公平正义就能得以彰显。

[1]刘海峰.中国考试发展史[M].武汉：华中师范大学出版社，2002:340.

[2]石希.1985年:高考改革“摸着石头过河”（一）[EB/OL].人民网-教育频道，2007-06-25. http://edu.people.com.cn/GB/8216/86515/86526/5909582.html.

[3]堵力.我国高考改革在推进31个省份不会全自主命题[N].中国青年报，2007-04-17.

[4]褚宏启.教育法的价值目标及其实现路径——现代教育梦的法律实现[J].教育发展研究，2013，（19）:1-8.

[5]宗河.考试招生改革总体方案制定完成——建立分类考试、综合评价、多元录取的高考制度[N].中国教育报，2013-12-07（001）.

[6]刘金松.高考招生“名利场”[N].经济观察报，2012-06-02.

[7]刘海峰.高考改革的思路、原则与政策建议[J].教育研究，2009，（7）:3-7.

PROBLEMS AND COUNTERMEASURES OF RESPECTIVE ASSIGNED SUBJECTS OF DIFFERENT PROVINCES IN COLLEGE ENTRANCE EXAMINATION

ZHANG Hai-sheng
(Higher Education Research Institute,Anhui University,Hefei Anhui 230039)

The formation of respective assigned subjects of different provinces in college entrance examination has experienced a developing process,and its scale expansion is closely related to the education fairness.The education fairness is mainly embodied in three aspects:the equality of the right to receive education,the equality of the opportunity to receive education,the fairness of education resource allocation.On the basis of the fairness of education,this paper analyzes some problems caused by the pattern of respective assigned subjects of different provinces in college entrance examination,including the waste of educational resources,the questioning of the quality and scientificness of respective assigned subjects,increasing the possibility of releasing the topics,the difficulty to distinguish the real level of different candidates,etc.and then this paper puts forward some measures to solve these problems,such as optimizing the test administration and education resources,strictly regulating the pattern of respective assigned subjects of different provinces the proposition,strengthening the responsibility system,constructing the supervision mechanism,perfecting social atmosphere,etc..

the pattern of respective assigned subjects of different provinces;education fair;problems;counter measures

G520

A

1672-2868（2014）04-0115-04

责任编辑：陈 凤

2014-06-24

张海生(1990-),男,安徽临泉人。安徽大学高等教育研究所,硕士研究生。研究方向：高等教育管理。