我国自然人移动现状、问题与对策

陈昭+刘文静

自然人移动作为服务贸易的四种提供方式之一，又被称为自然人流动、自然人存在等。根据《服务贸易总协定》（以下简称GATS）的规定，它指的是一成员方的服务提供者在任何其他成员方境内以自然人存在的形式提供服务。目前来看，自然人移动是中国自由贸易区服务贸易谈判的重要内容之一，同时，作为一个人力资源大国，我国在国际劳务市场上具有数量上的比较优势，随着国内就业形势日益严峻，对外劳务输出对我国经济的发展也显得愈加重要。但由于国际上特别是发达国家针对自然人移动的限制性壁垒繁多复杂，再加上我国本身在自然人移动发展中存在过多问题与不足，因此，自然人流动出口规模的扩大必将经历一个长期而曲折的过程。

一、我国自然人移动面临的主要壁垒

由于经济社会发展水平不同，我国在劳动密集型服务贸易领域具备较为明显的劳动力成本优势，而发达国家则在资本密集型和知识密集型服务贸易领域具有较强的国际竞争力。出于保护东道国劳务市场、防止高素质人才大量外流、维护社会秩序等政治、经济和社会因素的考虑，发达国家一般主张采取措施对自然人移动加以管制。而这些管制基本上针对来自我国的非技术型和半技术型自然人，大体上包括以下几种形式：

（一）我国自然人移动面临的市场准入限制

教育培训经历、资格认证等准入资格，已成为众多东道国针对自然人移动的最常见壁垒形式。在资格认证上，东道国会通过扩大资格条件范围增加市场准入难度，对自然人的工作类型、人员数量、停留期限及其他需要满足的要求设限，如要求入境提供服务者需具备一定的专业学历学位证书、相关工作经历、执照和资质等方可入境工作，而这些资质资格认证和经验在大多数的实际工作中并不是必要的，东道国故意提出过高的资格要求来限制中低层次劳动力的流入。同时，东道国在资格认证的标准方面也存在较大歧视，就中国而言，与发达国家相比，在教育体制、资格认证制度等方面有着不小的差异，这些差异最终会使得中国服务提供者在东道国出现“同工不同酬”的现象，即提供相同的服务，却只能得到低于当地同水平劳动者的工资收入。此外，经济需求测试（ENTs）更是强化了这种市场准入壁垒，它规定了只有东道国服务提供者无法提供的服务或者提供的服务难以满足本国需求的时候，才能允许国外服务提供者入境服务，且这种测试标准和结果均可完全不对外界披露，这就大大减弱了测试的可预见性，使得东道国政府更易操纵测试标准和结果，提高了市场准入门槛。

（二）我国自然人移动面临着东道国签证制度的限制

在获得东道国市场准许可后，服务提供者还要向东道国申请签证。此时，签证的配额限制也成为自然人移动的主要壁垒形式之一，配额限制不仅仅针对境外服务提供者的数量，还体现在发放签证的时间限制上。首先，东道国会对各类型工作人员实施不同的配额管理，以限制自然人流入本国市场的规模；其次，在签证时间上，东道国会实施歧视性待遇，优先审批那些能够带来高收益的高素质人才，而拖延低水平人员签证的审批时间。同时，低效率的签证程序也成为隐性壁垒，境外的服务提供者为申请签证需准备大量复制而繁琐的材料，包括当地公司、所申请工作及申请者本人的一系列详细信息，材料提交与处理时间需经历至少一到两个月，甚者半年之久，申请人不得不承担较大的机会成本，而负责签证的移民官也可能对申请者持有偏见，人为拖延签证办理时间，从而可能使得申请人失去最佳的出境时机。此外，滞后的签证制度也可能会引发一些非法雇佣和自然人的非法流入，进而对合法移动的自然人需求产生冲击，扰乱了自然人移动的市场秩序。

（三）我国自然人移动面临的国民待遇歧视

东道国实施的歧视性待遇也在很大程度上限制了自然人的移动，首先体现在外籍服务提供者与东道国服务提供者的工资与税收差别上，如在美国境内的我国劳务提供者必须缴纳美国社会保障费及其他税费，由于在美国停留的时间较短，并不能享受到美国提供的社会福利，只履行了义务，未获得相应权益。同时，上缴美国的税费并不能在中国获得税赋减免，存在着双重税收的压力。而GATS中境外劳务人员与东道国劳动者工资均等的要求，也大大削弱了我国劳动力在境外的成本优势，进而降低了东道国对我国服务提供者的使用需求。其次，东道国对入境自然人的工作内容、工作地域、工作部门或岗位做了严格规定，不能随意更换，这就限制了自然人移动的灵活性。再次，东道国也对自然人的居住期限进行了限制，延长或者续签的成本较大，这不利于东道国企业雇佣我国劳务人员的积极性。最后，劳动力市场存在本地保护，一些东道国政府会要求企业优先雇佣本国劳动者，只要本国劳动者能够满足东道国企业的需求，即使境外劳务人员拥有更好的技术水平和工作经验也不会被使用。

此外，成员国在承诺表中对大量术语和定义界定较为模糊，这就为各成员国滥用贸易规则，设置贸易壁垒提供了较大的运作空间。

二、我国自然人移动现状及存在问题

随着我国外贸发展方式转型升级的推进，服务贸易已然成为未来我国对外贸易发展的重点领域，而作为服务贸易的重要组成部分，自然人移动出口既可以扩大我国服务贸易规模，提升服务贸易质量；又可以缓解严峻的国内就业压力，实现与国外先进技术、管理经验和民族文化的交流与合作。

（一）我国自然人移动现状

作为人力资源大国，我国在国际劳务市场上具备一定的比较优势，特别是近年来随着国民受教育年限的延长，受过高等教育的人数逐年增加，较之2001年当年114万的大学毕业生数，2013年大学毕业生人数保持在700万左右，劳动力学历和综合素质的提升已成为我国参与国际劳务市场竞争的另一大优势。而从累计对外承包工程合同、累计对外劳务合同、累计对外设计咨询合同、累计对外经济合作合同的多年统计额看，也呈逐年增加的趋势。根据商务部公布的数据，截至2013年底，我国对外劳务合作业务派出各类劳务人员52.7万人，占国际劳务市场份额较小，与我国人力资源大国的地位不相匹配，自然人移动规模上升的空间仍比较大。endprint

与此同时，我国自然人移动还面临着愈加隐蔽的国际贸易壁垒，以及越来越激烈的国际市场竞争环境，当然，这种竞争主要来源于劳动力结构相似的发展中国家。近年来，随着我国人口红利临近消失转折点，劳动力成本不断增加，与印度、菲律宾、巴西、南非、马来西亚等国家相比，自然人移动的传统优势在持续减弱，而新的优势尚未形成。

（二）我国自然人移动存在的问题

从自然人移动的结构上看，输出市场、输出行业和输出劳务人员结构失衡。我国自然人移动的输出市场主要集中在日本、新加坡、中国香港、中国澳门、沙特阿拉伯、俄罗斯、德国等国家和地区，输出市场相对集中，业务和市场拓展范围有限，受市场变动的风险较大。输出行业则主要集中在建筑业、制造业、农业、交通运输业等劳动密集型产业，输出到技术知识密集型行业的服务提供者有限。具体上看，上述四类行业出境务工人员数占到全部出境务工人员数的80%以上，而从事计算机网络信息服务、科学技术服务、文化服务、设计咨询服务等行业的务工人数只占极小份额，这就意味着我国自然人移动出口在获取较低外汇收入的同时，也不利于技术的交流合作与传播。

从自然人移动的管理体制来看，一是我国自然人移动的渠道较为单一，仍以官方组织为主，而自然人移动的国际主流模式应以民间和个人组织的渠道为主，迎合自然人移动单批规模小、多批次、专业性强及灵活分散的特点，来尽大程度规避签证配额等壁垒，可见，我国的这种组织形式并不利于自然人移动规模的扩大。二是自然人移动主管部门的协调能力弱，管理权限和职责不明晰。自然人移动涉及商务部门、公安部门、外事部门、劳动与社会保障部门，这些部门之间的协调有一定难度。同时，对涉外劳务公司和中介组织的监管与相关涉外劳务合同审批不严格，一旦某些涉外劳务公司和中介机构盲目经营，甚至蓄意诈骗，也会给出境服务提供者的合法权益造成损害，扰乱出境务工劳务市场秩序。

从自然人移动的法律规制来看，我国相应的立法还比较滞后，并未出台针对对外劳务合作的专门性法律。目前，只是通过主管部门的若干政策和条例来规范包括自然人移动在内的劳务输出，由于未上升到立法高度，这些政策和条例欠缺持续性和稳定性，涉及到对外劳务的具体问题不能做到有法可依，如对从业人员要求、对涉外劳务人员的安全权益、基本生活条件、收入条件、对经营公司处罚、规制市场地位和经营范围、完善经营范围和资质的审批等没有明确的法律规定，当然也就很难保障出境务工人员的国民权益。法律规制的滞后，导致行业管理规范和自律机制未能建立，一旦在国外劳务市场出现风险，业务水平和资金实力较差的劳务公司可能会将风险转嫁到劳务人员身上，出现劳资纠纷，严重损害劳务人员利益。

三、促进我国自然人移动发展的对策建议

（一）从国家层面制定战略规划，扩大自然人移动出口规模

服务贸易的核心竞争力来源于劳务提供者的综合素质，自然人的跨境移动可以促进国际经济、技术与文化的交流合作，若运用的得当，一方面可以有效缓解我国严峻的就业压力，同时有助于学习国外先进的技术和管理经验；另一方面也可通过倒逼机制与国际标准接轨，提升国内劳务人员的专业素养。鉴于此，我国应确立推动自然人移动的发展战略，并将其作为未来服务贸易发展的重点领域，针对自然人移动出口规模，重点行业和国际目标市场，在全国和区域范围内制定切实可行的中长期规划，循序渐进的扩大自然人移动的出口规模。

（二）加强自然人移动管理水平，拓宽出口渠道

建立自然人移动的专门管理机构，促进协调各相关部门的工作，该专门管理机构在政策制定、人员审批和培训、输出渠道开拓、劳务人员权益保护等方面全权负责，提高管理效率。并且，要对主管部门的工作人员进行培训，着力提升管理人员在对外劳务管理上的统筹协调能力，打造一支外语水平好、业务素养高、监管能力强的管理人员队伍。要加强对涉外劳务公司和中介组织的监管，强化行业自律。同时，要不断拓宽自然人移动的渠道，充分发挥市场机制的作用，有序引导民间组织自行集中出境务工的自然人移动，在政策、资金和信息等方面给予支持，促进自然人移动的便利化。

（三）培养高层次人才，提高劳动者综合素质

根据国际市场需求，要多层次、多渠道培养各类服务产业所需人才，构建强有力的人才支持体系。要有针对性的加强出境务工人员的业务培训，提高出境劳务人员的职业道德素质、服务意识和业务水平。要充分利用中国丰富的教育资源，针对国际劳务市场所急需的人力资源，进行重点培养与培训，将高等院校、科研院所作为平台，对大学毕业生开展实地训练，并加强语言培训，强化语言运用和实际操作能力。大力培养一批掌握较高外语水平、文化交流能力及熟练业务技能的复合型人才。同时，要推动我国技术相对成熟、生产能力较强的重点项目海外投资，以此带动技术和知识密集型劳务的输出。

（四）完善服务贸易立法，健全自然人移动的促进体系

要加强服务贸易特别是涉及自然人移动方面的立法，就市场准入、国民权益、国内规制、出口鼓励、风险控制、贸易救济等具体内容明确法律规范，并加快出台管理自然人移动的专门法律，就自然人移动的进出口、移动模式和渠道、资格认证、限制措施及标准等进行规范。要探索和完善有关自然人移动进出口的统计方法，以期为相关政策的出台提供切合实际的数据参考。要针对自然人移动的合法权益建立救济机制，在境外服务提供者合法权益受到损害时，能够得到及时有效保护与补救。此外，还要构建高效的政府服务体系，特别是在国外市场信息披露和推进签证制度便利化方面发挥关键作用。

（五）运用国际规则，积极参与自然人移动的双边与多边谈判

在GATS框架下有关自然人移动谈判进程缓慢的情况下，双边及区域性的自然人移动制度谈判却在悄然兴起。那些文化同源、经济发展水平相近、服务行业结构性互补、人力资源结构相异的国家和地区，纷纷通过区域性和双边性自由贸易协定， 对自然人移动做出比GATS更为灵活的安排。因此，我们也应该将有关自然人移动谈判的工作重点放在双边及区域中来。通过多双边自由贸易协定的磋商和签署，可以较好按照目标国对外来劳务人员的实际需求进行调整。因为更具有针对性，那么通过谈判达成一致的可能性也会随之提高。

同时，就目前中国自然人移动的目标国来看，比较集中于亚洲。欧美国家虽然也有一定分布，但人数相对较少。随着欧美等国家社会老龄化程度的加深，必然会对国外劳务产生巨大需求，从长远看市场容量较大，只不过目前欧美经济疲软，失业率居高不下，近几年将对中低技术水平的自然人移动继续设限。因此，建议一方面将目标国继续定位于近邻国家或地区，通过谈判磋商将自然人移动的规模和行业范围不断扩大；另一方面要通过中国与东盟、新西兰及澳大利亚自由贸易协定的谈判，将自然人移动的具体规定纳入磋商的条款中去，并从中吸取经验，为下一轮同欧美等发达国家的谈判做好充足事前准备。此外，非洲、南美洲的开发潜力巨大，也应成为未来我国自然人移动的主要地区。

（本文系中国社会科学院财经战略研究院青年基金项目“我国自然人移动现状及潜在利益研究”阶段性成果）

（陈昭，中国社科院财经战略研究院。研究方向：服务贸易。刘文静，邯郸职业技术学院。研究方向：市场营销）endprint