促进西部地区新型城镇化发展的思路

申兵

中央城镇化工作会议将加快中西部地区城镇化发展列为推进我国新型城镇化发展的重点任务之一。在全国四大地带中，西部地区城镇化发展水平最低，推进西部地区城镇化进程对于优化全国国土空间开发格局和提高全国城镇化质量具有重要意义。特殊的自然地理条件和经济社会发展基础使得西部地区城镇化具有不同于其他地带的特点，需要在充分把握这些特点的基础上，结合全国城镇化发展战略的实施加以积极推进。

一、2000年以来西部地区城镇化发展特征

2012年西部地区城镇人口总计为1.62亿人，城镇化率为44.7%。西部大开发战略实施以来，西部地区城镇化具有以下特征。

（一）2005年后城镇化速度加快且与东部差距有所缩小

2000—2012年间，西部地区城镇化水平提高了16个百分点，年均为1.33个百分点。以2005年为界为分两个阶段来看，2000—2005年西部地区城镇化率年均提高1.17个百分点，2006—2012年则年均提高1.50个百分点，表明2005年后西部地区城镇化发展呈现加快态势。同期，东部和全国（这里的全国为各省区加总值）城镇化率年均分别提高1.29和1.41个百分点，西部地区城镇化水平虽仍低于其他三大地带，但与全国平均和东部地区的差距在2005年后略有缩小。如图1所示，2000年西部地区分别比东部和全国城镇化率低16.6和8.2个百分点，2005年这两个差距扩大为18.3和8.9个百分点，但2012年两个差距值已缩小为17.1和8.4个百分点。尽管2005年后西部地区与东部和全国城镇化水平的差距并非逐年递减，但总体呈现缩小态势（参见图1）。

（二）城镇化水平北高南低、速度南快北慢

西部地区内部城镇化水平总体呈现北高南低的态势。2012年西北地区城镇化水平为48.0%，比西南地区高5.0个百分点。但2000年后西南地区城镇化速度总体略快于西北地区，2000—2012年西南地区城镇化率提高了16.4个百分点，高于西北地区15.1个百分点的水平，这也使得西部地区南北之间城镇化率差距有所下降（参见图2）。

（三）人口的区外流动促进了城镇化水平提高

西部地区每年均有大量农民工到东部等其他地区务工，农业剩余劳动力向区外的转移使得西部地区常住人口数量下降，并由此提高了城镇化率。根据2010年第六次人口普查数据推算，西部地区常住人口与户籍人口之差约为3000万，其中相当部分的人口为到西部地区之外务工的农村剩余劳动力。如果将这些人口计入西部地区人口中，则2010年西部地区城镇化率比现有统计水平下降3.3个百分点，这表明西部地区大量流入到省外务工人口的存在使得目前西部地区城镇化率提高了3.3个百分点。分地区看，人口规模和密度较大的西南地区农村劳动力转移规模无疑高于西北地区，西南地区常住人口与户籍人口之差占西部地区的80%以上，这也表明大量农村剩余劳动力向区外转移是西南地区城镇化发展较快的原因之一。

（四）具有西部特色的因素推动了城镇化发展

一些具有西部地域特点的因素也成为西部地区城镇化的推动力量。一是能矿资源开发，特别是具有国家意义的能矿开发基地的建设，带动了西部地区新兴资源型城市发展。二是沿边开发开放带动了沿边城镇发展。上世纪90年代云南瑞丽等边境口岸设市是沿边开发开放的重要手段，2012年新疆阿拉山口设市则是我国新时期向西开放战略的落实。三是一些生态脆弱地区已开始实施生态移民与城镇化相结合的政策，促进了农牧民向城镇转移聚居。四是兵团建设和管理体制改革，使新疆生产建设兵团向“师市合一”的管理体制模式转变，由此加快了兵团所在地城镇化发展。

二、西部地区城镇化存在的突出问题

（一）城镇就业吸纳能力较弱

国家统计局2012年全国农民工监测调查报告表明，2012年在西部地区务工的农民工为4479万人，占全国农民工总量的17.1%，比2008年提高1.4个百分点，同时西部地区在省内就业的农民工所占比重上升了6.4个百分点，说明西部地区更多的农民工将在本省务工，这对西部地区城镇就业吸纳能力提出了更高要求。城镇就业吸纳能力主要取决于非农产业就业弹性系数，但对比四大地带的非农产业的就业弹性系数可以发现，2000年以来西部地区第二产业和第三产业的就业弹性系数均低于东部和中部地区。在西部地区工业发展更快的2005—2010年间，其非农产业的就业弹性系数不仅仍低于东部地区而且由0.59下降为0.51（参见表1）。这与西部地区工业以资源开发和加工型行业为主相关，这些行业多为资本密集型产业，对就业增加的带动能力相对较小。

（二）城镇化发展不平衡

西部地区城镇化进程的加快有赖于各地城镇化率的提升，但西部不同地区间城镇化率差距十分明显。从省区层面看，2012年西北六省区中内蒙古、宁夏和陕西城镇化都超过了50%，西南地区云南、甘肃、贵州和西藏均低于40%。2012年城镇化率最高的内蒙古（57.7%）与最低的西藏（22.8%）之间相差近35个百分点，与2000年相比这一差距扩大了11个百分点（参见图3）。在各省区内，贫困地区与经济相对发达地区，山区与平原和河谷地区之间的城镇化水平也有明显差距。例如，云南以昆明为中心的滇中地区与滇北和滇南地区、重庆主城区与三峡库区、四川成都平原与川北地区、新疆天山北坡地区和南疆三地州之间的城镇化率都相差20个百分点以上。

（三）城市用地效益不高

随着城镇化速度的加快，西部地区城市建成区面积扩大速度也相应加快，2000—2010年间快于东部地区。但与东部等地区相比，西部地区城市用地效益并不高，表现为城市建成区的产出强度低于东部等地区，如表2所示，2010年西部地区城市建成区单位面积非农产业产值与东部和东北地区有较明显差距。这从一个方面表明西部地区城镇化的质量有待提升。endprint

（四）绿色城镇化发展压力大

将生态文明理念融入城镇化过程，推进城镇化进程低碳绿色化是新型城镇化的重要内涵。城镇化是人类生产生活方式和能源、资源利用方式变化的过程，能否在这一过程中实现低碳和绿色，取决于城镇化发展阶段和城镇化模式。研究表明，在城镇化加快发展的中期阶段，随着工业在经济中份额的上升和居民消费水平的提高，碳排放量会逐步增加，同时，高能耗产业为主、城市布局松散的城市，相较于低能耗产业发达、城市空间形态紧凑的城市，碳排放量相对较高。就西部地区而言，城镇化水平滞后于全国平均水平，近两年发展速度相对更快，正处于城镇化加快发展阶段，而且产业结构中高能耗产业所占比重更高，因而不同学者的研究都表明西部地区碳排放强度即创造单位国内生产总值所排放的二氧化碳量较高，内蒙古、陕西、新疆、四川和贵州均为高排放地区。

三、促进西部地区城镇化发展的思路

西部地区新型城镇化的思路可以概括为：在促进人口异地城镇化的同时，通过产业发展和城镇建设吸纳农村剩余劳动力地在本省区、本市范围内实现城镇化，提高内生城镇化能力；在推动人口向重点地区和中心城市集中的同时，加快推进经济欠发达省区的城镇化，优化城镇化格局和形态；在促进城市合理扩张的同时，提高用地效率，促进城镇化高质量发展；在提高城镇化率的同时，积极转变经济发展方式和城镇发展模式，探索绿色、低碳的新型城镇化道路。

（一）以提高产业就业吸纳能力为核心增强城镇人口吸纳能力

西部地区大多数城市主要是解决本行政区内农业转移人口市民化，与东部沿海地区解决外省农业转移人口市民化相比，制度障碍相对较小。目前来看西部许多省区也出台了促进符合条件的农业转移人口市民化的政策，与东部地区不同，西部地区农民工市民化制约因素并不主要在于落户制度安排，而在于产业吸纳就业的能力较弱。西部地区除了根据十八届三中全会精神继续在在户籍制度、人地挂钩、人财挂钩等制度改革方面加强探索外，应重点通过提高产业就业吸纳能力来增加城镇对于人口的吸纳能力。具体路径一是应壮大农牧产品加工业实力。农牧产品加工业是西部地区六大特色优势产业之一，且2010年农牧产品加工业产值就业弹性系数为0.51，高于西部地区工业0.44的平均水平，提高这一产业实力对于增强产业的吸纳能力有重要作用。应运用高效节能装备、信息化技术、新材料、新工艺改造传统造纸、制革、纺织等行业，并壮大地域特色突出的农副产品加工业，提高西部产业市场竞争力。二是加大吸引东部地区劳动力密集型产业转移的力度。从当前产业转移情况看，市场资本趋向于西部地区的资源型产业，劳动密集型产业转移相对不快。政府可对劳动密集型产业转移给予相应的政策支持，促进产业与城镇发展相协调。

（二）以小集中与大均衡为原则优化城镇化空间格局和形态

小集中和大均衡是指要促进人口向适宜城镇发展的地区集中，同时，兼顾各地自然条件和经济发展基础，促进不同地区城镇化发展。第一，促进城市群健康发展。促进城市群发展是优化城镇化空间格局和形成的重要结合点。以省会城市为中心的城市群是西部省区城镇发展条件最好的地区，包括呼包鄂、南北钦防、黔中、滇中以及天山北坡城市群等，关中和成渝城市群则是西部地区两个最大的城市密集地区。西部地区城镇密集地区大多处于城市群的初级发展阶段，突出表现为核心城市“一极独大”现象较为突出。西部地区城市密集地区发展需要针对西部城市群中心城市过大的问题，强化群内各城市职能分工，提高城市间经济融合程度和一体化程度。第二，促进重要门户城市和口岸城镇发展。依托西部地区向西开放和向西南开放战略的实施，将乌鲁木齐、昆明和南宁建设成为对外开放的门户城市和桥头堡，并以重点开发开放试验区、跨境合作区和边境合作区为平台，扩大口岸贸易量，壮大边境口岸城镇。第三，提升贫困地区城镇化水平。在贫困地区，除了鼓励农村剩余劳动力外出就业和落户外，还应吸引人口向地区性中心城市、县城和建制镇集中。

（三）以提高用地效益为手段促进集约型城镇化发展

西部地区，特别是西南地区山区较多，城市建设和发展用地条件相对较差，节约用地和提高用地效益对于提高西部地区城镇化质量更为重要。一是合理确定城市发展边界。确定城市发展边界是发达国家控制城市扩张的重要经验，也是新近召开的中国城镇化工作会议特别给予强调的。从国外经验看，城市发展边界的确定应当是各利益发展主体利益博弈的结果，其确定程序需要公开、公平和公正。二是完善城镇建设用地约束机制。可以借鉴杭州等东部地区城市，建立用地节约集约评价与考核指标体系和奖惩机制，将评价结果与土地利用年度计划指标的分配相挂钩，切实提高城镇建设用地集约化程度。

（四）以低碳城市建设为抓手转变城镇化发展方式

对于处于城市化加快发展阶段的西部地区城市而言，促进产业低碳发展、构建绿色交通和低碳建筑是城市低碳发展的重点。西部地区城市产业低碳发展要加快形成以合理利用自然资源与保护良好的生态环境为前提的产业发展组织方式和模式，积极发展安全、高效、生态的有机循环农业和低消耗、低碳排放、低污染的绿色工业，以及以低碳旅游和绿色商务为核心的服务业。西部城市低碳交通的重点在于建设低碳型交通基础设施、推广应用低碳型交通运输装备、优化交通运输组织模式及操作方法以及建设智能交通工程。低碳建筑则应重点推广使用节能型建筑结构、材料和设备，加强对非节能居住建筑、大型公共建筑和办公楼进行节能改造，以及对节能灯和节能灯具的普及等。

（作者单位：国家发展改革委国地所）endprint