基层民主新型路径的构建——以成都市村改资金为例

袁 娜

(四川大学 公共管理学院， 四川 成都 610064)

人类历史发展的“每个事件都证明，每次行动怎样从直接的物质动因产生，而不是伴随着物质动因的辞句产生……”[1]47人类所关注往往是与自己直接利益相关的事物，利益是驱使人们行为的根本的动力。基层民主的构建一直受到各方的关注，在实现路径上各地进行了探索与创新，但城乡基层民主是民主的试验场，自治在本质上利益的博弈，不能脱离利益去空谈民主。随着基层的发展和城镇化的推进，基层将逐渐改变资金贫乏的现状，资金来源多样化，而基层资金的使用关系到每个村(居)民的切身利益。通过基层资金使用来调动公民政治参与积极性，为构建基层民主提出新的发展路径。

一 公共理性下的基层价值追求

理性往往被应用于经济和决策当中，是社会主体基于自己的认知，为达到自己的利益追求，能动地对外界做出的认知或决定，是主体认识客体的一种能力。

公共理性是随着现代社会和现代国家的产生逐渐发展而来的。在个体力量无法解决自身的生存障碍时，“创建一种能以全部的共同力量来维护和保障每个结合者的人身和财产的结合形式，使每一个在这种结合形式下与全体相联合的人服从的只不过是他本人，而且同以往一样的自由。”[2]18这样的需要便产生了最初的国家，这是社会契约所要解决的首要问题。人民基于个人理性而结合成城邦来实现自己的目的。显然，这样的理性具有工具性，工具理性是主体寻找最有效的办法来解决我们所要面对的问题。传统的政府管理、政党政治、利益团体等都是具有工具理性的特点。政党、政府的管理模式、理念正发生着变化，从传统的管制型到服务型、法治型、阳光型转变的追求，更多地追求公民的参与，这也显示了政府更加关注社会其他主体的理性，精英理性与大众理性都有其弊端，公民参与不断受到重视的现代化进程中，公共理性进入人们的视野，并逐渐受到认同。“公共理性就是指各种政治主体以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。”[3]336公共理性强调社会各主体的参与，运用合作自治的方式进行社会管理，促使公权力以实现公共福利为目标。

为提高乡村(社区)的公共服务水平，完善基层公共服务设施，改善基层群众的生活环境，同时作为城镇化的辅助性手段，自2008年以后成都市每年向其下辖的社区给予一定的村级治理资金，成都市先后印发了《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》和《成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》等文件，明确市县两级财政每年划拨给每个村(社区)的改革专项资金不少于20万元。村级自治组织可以不超过资金7倍的额度，向成都市小城镇投资有限公司融资贷款。从现在起，成都市县两级财政每年投入全域成都的村级改革资金最低将达5亿元，预计能够在2～3年内融资50亿元，全部投入农村，提高成都农村的公共服务水平。[4]目前，村改资金的发放已经达到了每个村(居)30万，这对传统上缺乏资金来保障公共服务设施的基层无疑具有巨大的诱惑力，同时资金的使用也是考验基层干部领导能力的重要体现。

“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的事物，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[5]49公共政策对社会的利益和价值进行权威性分配，关系到每个公民的利益，但是在某些时候却受到漠视，只有当公共政策在实施后对自己产生直接利益影响时才引起公民的关注，而此时政策变化的成本大，不利于公民权利的维护。托克维尔认为，“民主社会个体力量虚弱的一个后果是个体倾向于退避到个人的世界里，远离公共领域，对公共行动漠不关心。”[6]122一方面是需要不断倡导公民意识，提升公民素质，构建公民社会，但随着民主社会的发展，各种政治冷漠日益凸显，个人主义在社会普遍盛行。当公民政治受挫或对公共生活失去信心时，便使自己与同胞大众分离，退居于家人和朋友的圈子里，很愉快地听任大社会自行其是。如何将公民从朋友与家人的圈子吸引出来，使其主动的参与到公共生活当中来，认识到公共政策从最初的意见征求与自己息息相关，而不是一定要等到政策涉及自己切身利益时才采取维护利益的措施，才参与到公共政策当中来。为此，必须用利益作为诱导因素，特别是物质利益的诱导对公民具有一定的诱惑力，让公民来决定资金的使用，不仅是对人民主权地位的尊重，也是提升公民素质的有效训练途径，同时也是构建民主社会的体现。无法脱离物质空谈民主，拥有坚固的物质基础，民主的构架才能更加稳固。社会主义市场经济不断发展发展，在法律法规进行规范的同时，引入了竞争、利益，在利益的追逐中实现了社会财富的增加，有形或者无形的利益需求是驱使人行动的根本的动力。经济人假设自提出以来就面临着各种批判，毫无疑问人除了物质追求，获得最大的利润以外，当然还有其他的追求。但经济人假设为我们提出了理性的要求，如何采取有效的措施来达到目的，如何利用人的经济人本性来满足他人，从而实现自己的目标。对利益的追求并不可耻，特别是在政治生活中，对政治的追求在某种程度上便是对利益的追求，只有手段是正当的，最终的结果符合罗尔斯的正义原则便能在很大程度上实现社会的公平正义，而不会沦为物质利益追求的机器。即每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于处境最不利的成员获得最大的利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。[7]

村改资金属于基层公共事务，且与公民利益密切相关，将物质利益与民主结合起来，从群众的需求出发，在公共理性的追求下倡导群众积极参与，充分发挥非正式团体的作用，积极引导群众参与基层公共生活。使发群众在利益驱使下，为基层建设出言献策，活跃基层政治，真正实现基层人民自我管理、自我教育、自我服务、自我完善的目标价值。

二 从村改资金的运用看构建民主的可行性

(一)需求是导致农民关注政治的直接原因，村改资金的使用成为调动农民关注公共事务积极性的动力。农民往往因为自身的局限性，更加看重眼前的直接利益，而忽视长远的潜在利益。政治从来都是需要一定的物质基础的，由于生产力的发展才产生了现代意义上的国家，早期的政治参与都是富有阶级的活动舞台，而贫苦的下层阶级是被排除在外的。“索伦改革在等级制度中，废除世袭，以财产资格为参政标准，按财产的多寡将人分为四等，且规定最为贫穷的第四等级除外，其他等级的公民皆可当选。”[8]45亚里士多德所倡导的人类自然是趋向于城邦生活的动物，即人类在本性上是一个政治动物，但也指出只有奴隶主才能拥有城邦政治生活，而排出奴隶。可见，政治从来都无法离开物质基础与利益。农民在政治参与的基础方面处于劣势，无法理解到政治参与带来的长远利益，同时农民忙于生计，让他们放下手中的农活而参与到政治生活中，他们往往认为这无法补偿耽误农活造成的损失。同时，农民对自己的主体地位缺乏正确的认识，主观或客观地造成对自身地位的轻视，从而选择退居到完全的农村生活，将自己的权力托付出去却不愿监管，任由他人使用。如何将群众参与基层管理的积极性调动起来，完善基层民主建设，最为重要的途径便是利用利益作为诱因，将村级资金的使用与每一位基层群众挂钩，让群众决定资金应如何使用。在资金缺乏的地区，政府对公共生活投入较少，公民的公共需求无法得到满足，就更加会关注政府有限资金是如何运用，从而也更利于基层民主政治的建设。“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而怀抱着让他存在和延续的意愿。”[5]89用利益鼓励农民参与政治，调动其参与政治的积极性，关系到基层政权是否稳固，只有国家的根基稳固了才有国家、政党、政府的长期执政。

(二)个人、集体和国家的利益表达是村民自治发展和扩大的内源力，利益分配是基层自治的重要变量。首先，从基层自治的起点进行解读便是利益的驱使。改革开放以来，特别是家庭联产承包责任制以后，农民获得了一定的自主经营权，农业生产迅猛发展。农村社区经济、政治生活等各方面较之人民公社时期，发生了深刻的变化。以家庭承包责任制为先导的农村经济体制改革促成了各类利益主体的分化和重组，使农村社区呈现出利益主体多元化、利益来源多样化和社区个人之间利益关系复杂化的特点，“村民个人客观上要求健全的农村基层组织协调、仲裁其利益矛盾和冲突，或借助于社区组织表达、实现并扩大其利益需求。”[9]在实行家庭联产承包责任制后，农村社区一度缺乏维护公共秩序、办理公共事务的“代理人”，造成了公共事务管理的真空地带。大量的社会矛盾和利益冲突危及到个人和集体的利益，为维护各利益主体的利益，新的农村治理模式呼之欲出。广西省宜州市屏南乡合寨村的村民在一棵树下一起商议村级公共事务改如何进行管理，看似一群农民之间的商议，却最终产生了全国第一个“村民委员会”，由此，开启了中国基层民主自治的历史新篇章。其次，从基层的实际运行来看，利益分配是各主体博弈的主要焦点。个人利益与集体利益往往存在一定的冲突，特别是在基层政府借公共利益而采取有损群众个人利益的行为，基层干部为自己谋取利益，更引起了群众对政府、干部的不满与不信任。在村级资金运用中，干部首先想到的是自身的利益，如工资待遇、办公设施等，而将多年来亏欠农民的钱物一直拖欠，公共道路、环境卫生等公共设施并没有得到应有的关注，这实际上便是利益在各主体之间的博弈。为此，必须将农民参与吸收进资金的使用过程中来，充分表达农民自己的利益诉求，这也是基层民主的本质要求。

(三)城镇化之后，社区自治资金的来源将多元化，为基层进行民主构建奠定了物质基础。随着城镇化的不断推进，越来越多的自然村逐渐消失，传统农村正发生着巨大的变化，基层的管理模式也随之改变。城镇化过程中在干部与群众之间、群众与群众之间、群众与政府之间产生了复杂的利益冲突与矛盾，同时城镇化为基层开辟了资金来源的新渠道，都对基层政府的执政能力提出了新的要求与挑战。“现代化开辟了新的财富和权力来源，从而进一步助长了腐化行为，因为这些新的财富和权力的来源与政治的关系，在该社会居统治地位的传统规范中没有明确的定义，处理这些新旧财富和权力的来源的现代规范中没有被该社会内部居统治地位的集团所接受。”[10]46从各地的实践经验来看，城镇化会产生巨大的利益，基层干部如果不能坚持原则，贪污腐化行为便不可避免。在惩治的贪污腐化案件中，很多都是因为面对突然到来的巨大利益诱惑，干部沦为开发商的“代言人”，从而站在开发商的角度进行思考。城镇化为基层管理带来新的资金来源，从一些因城镇化而建立的社区来看，其资金主要包括上级财政的支持、企业的入驻费、房产的开发、物业管理费等，不仅仅依靠政府的财政补贴。政府必须重新审视自己的职能，将资金管理纳入制度化的管理中，通过资金使用的公开、民主、透明来完善与带动基层民主的建设。

(四)村改资金的使用涉及基层民主决策的构建，因此完善村级资金管理有其必要性。党的领导、人民主权、政府管理具有高度的一致性，且在基层实行基层民主自治制度，人民主权的地位更应得到体现。村级资金的管理属于基层自治的范畴，应当纳入民主决策、民主监督的范围。基层是民主的直接试验场，民主决策是其主要内容，应当创造条件让农民参与到决策中。农民(居)有权决定资金应如何使用，及监督资金的使用情况，就自己切身的正当利益向基层政府提出意见和要求。“合法性是对被统治者与统治者关系的评价，是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。”[11]1基层政府要拥有权力的合法性，就应当首先按照相关法律的规定积极推进基层民主自治，同时不断完善基层参与机制，让群众拥有治理的发言权，使村改资金的使用能从解决农民的实际需求出发，真正体现决策的民主、科学化。

三 村改资金的现状及构建基层民主的具体路径

成都市村改资金的发放已连续持续了几年，受到了各地区普遍欢迎，在基层公共卫生方面收到一些成效。在公共环境方面，社区普遍修建了多个生活垃圾回收站，集中处理村民的生活垃圾，同时社区聘用专门人员处理垃圾和管理维护相关设备；在精神文明建设方面，社区购置了相关的体育健身设施，修建了村级阅览室，修建了公告栏用于村务信息公开；在基础设施方面，加固了沟渠，拓展了路面，修建了新的办公设施等。从各地的实际情况来看，村改资金主要用于道路的修建和水渠的维护，如都江堰市大林村将村主干道路面加宽至6米；5组、6组村主干道至沙子河路面铺设；“一品牦牛”店至九倒拐、“一品牦牛”至邹光发处路面铺设；贯穿4、5、6、9组右支渠。2012年圣寿社区的资金使用明细表显示基层设施占20万，各地的情况也大致如此。村改资金确实使一向缺乏资金的基层面貌得到了一定程度的改善，但通过实际的接触也不难发现在资金使用方面也存在一定的问题。

首先，在“两委”①的关系上存在冲突，村委会缺乏自主性。“两委”一直是学术界和实践者谈论的焦点。根据《村民委员会组织法》，农村党支部应按照党章“发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“街道、乡镇党的基层委员会和村党支部领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织行使职权。”这是正确处理农村两委关系的基本法律依据和指导方针。但在实际运行过程中二者一直都存在矛盾，二者对自己的地位无法得到正确的认识。在村级资金使用方面，实行党委领导，由党委决定资金该如何使用与安排项目的先后顺序，村委会往往采取听任的态度，党委领导在社区管理中发挥着绝对的作用。其次，资金使用在征询群众意见方面存在不合理之处，监督不力。公共理性强调的多元社会主体的参与理念逐渐在地方得到不断普及，基层干部也在决策时更多地注意倾听群众的意见。地方在探寻民主建设路径上不断创新，创立议事会，居民议事园、五瓣章、131N级村级治理模式等，都体现了对村(居)民主体地位的尊重。在资金使用方面，往往首先通过“两委”内部的讨论，商议出大致的使用范围，然后再通过发放问卷的形式征求村民意见，但同时我们也应注意问卷的设计必须与村民的实际文化水平相联系。问卷不应要求村民用文字填写较多的内容，村民不仅能力有限而且面对过于复杂的问卷也不愿意花过多的时间去填写，有可能不理了之。对村级资金的监管力度不够，存在被挪用的可能。基层并没有专门的人员或组织对资金进行管理，计划制定下来但并没有监督主体的监督，具体实施的如何缺乏有效的反馈。在信息公开方面，内容过于笼统，造成村民不愿意去关心情况也不愿意相信最后公布的结果。“政治冷漠是一种严重的错误，因为他使政治在这一领域向卑鄙和无能之辈敞开。”[12]17政治冷漠的主要原因是政府行为的结果，对统治的合法性造成危机，特别是信任危机的出现无疑加剧了群众与政府之间的对立，造成了社会的不稳定。最后，责任与权力不对等，易造成基层干群矛盾。村级资金的发放使缺乏资金的社区得到了改善，村民们也希望村委会拖欠村民的费用能得到偿还。由于资金使用并不是由村民决定，一旦村民无法实现自己的诉求，便会找村小组长询问，甚至责怪小组长没有向上反映自己的情况，没有站在群众的立场上办事，造成干群之间不必要的冲突。小组长只能向上级反映情况，而无法对结果产生决定性的影响，也并没有实质性的权力，面对群众的埋怨，自己也束手无策。

为完善基层村级资金的使用，在公共理性价值的指导下，积极倡导多元治理，尊重群众的主体地位，为完善基层民主管理创造新的路径。借由乡村发展的新契机，解决基层存在的弊端，使基层管理能实现质的飞跃。

第一，完善党的领导方式，坚持党的政治领导，让村(居)委会掌握村级资金的具体运作，厘清责任与权力之间的关系，避免干群之间的矛盾，将资金的使用形成良好的管理制度。严格按照基层组织法的相关规定，坚持党在大政方针上的领导，事务与政务分开，确保党的政治领导的实现，同时将党所包揽的一些日常性事务交由村委会负责，村级资金的使用属于基层自治的范畴，应当由村(居)委会进行具体的操作。尽量弱化党的领导在基层的作用，发挥基层自治的活力，让基层民主带动整个社会民主的逐渐实现。同时，在干部的责任与权力方面，明确各自的职责，同时向群众公布干部的权力与责任，在资金使用方面，群众有权利发表自己的意见，如果意见无法得到落实或尊重，应向社区主要领导反映，而不是与没有处理权的干部发生矛盾、冲突。

第二，设计合理的公民参与模型，形成征询意见的良好机制，完善监督机制，将群众的参与纳入资金使用的法制化轨道。公民参与是政策合法性必不可少的一个环节，公民参与一是有利于集思广益，征求意见，二是有助于增强政策的可接受度。资金使用应当由群众决定，根据群众的需求出发政策才能拥有足够的合法性和接受度。为此，在每一年的资金使用安排上，应首先召开村民议事会，听取群众最为关心的公共事务建设意见，记录群众的提议，最后进行无记名投票，决定项目的优先顺序。“两委”即使有建议，也应当在群众提出自己的想法以后，不应进行强制性的要求。在问卷设计上，注重符合群众的实际情况，尽量降低群众填写表格的难度，如，将选项进行数字标记，方便群众作出选择。完善监督制度，及时公开相关信息，尊重群众的信息获取权。为群众的监督、检举提供畅通的渠道，鼓励群众提出意见并及时给与一定奖励，查清事实，同时做好检举人保密工作。

第三，合理看待村改资金构建民主的适用性，应与地方实际相结合。资金缺乏与满足公民需求之间的巨大差距，就会提高公民对资金使用的关注度，才有可能成为调动群众参与的动力之一。对于没有收入来源的社区而言，这是一笔较为可观的补贴，能引起基层干部和群众的关注。但对于一些较为富裕的社区而言，并不能引起人们的重视，为避免受到牵制，基层甚至在心里采取抵制的态度。一旦越有钱，人们对花费的关注度便越少，而此时采取这一方针，无法获得期望的效果。因此，经济的发展要与民主政治相结合，根据地方经济发展的实际的情况，采取具有特色的民主政治发展道路。

结语

在公共理性价值的指导下，政府应更多地鼓励公民参与基层自治，而村改资金为实现这一目标提供了新的路径选择。经济人假设以及公共事务的特殊性都强调基层民主建设不能脱离利益，民主政治建设与经济密切相关。从群众的角度、基层自治的诞生、城镇化的效益等角度进行分析，倡导从利益的角度构建基层民主有其现实的可行性。村级资金在现实运行中存在一定的问题，但可从完善意见征求机制、信息公开机制、资金管理等方面着手，使基层资金的使用更加科学、民主。

注释：

①“两委”一般指农村和城市社区的“两委”。农村“两委”即指村党支部委员会和村民委员会，社区“两委”即指社区党支部委员会和社区委员会。

参考文献：

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[4] 成都投5亿村级改革资金 融资撬动50亿[EB/OL].(2009-07-29)[2014-01-01]. http://scnews.newssc.org/system/2009/07/29/012204920.shtml.

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[12][法] 路易斯· 博洛尔.政治的罪恶[M].北京： 改革出版社，1999.