推进人民政协协商民主创新实践

陈俊骢

(台盟云南省委，云南 昆明 650031)

人民政协的协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，发挥人民政协协商民主的重要作用，加强对人民政协协商民主的探索，创新实践人民政协协商民主，对于发挥社会主义民主政治优势，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会，具有重大而深远的理论意义和现实意义。

协商民主是20世纪末期西方政治学界兴起的民主理论范式。“是针对代议制民主政治体制在当代发展过程中的局限而深入反思的结果，是对自由主义民主或选举民主过于强调自由而忽视平等倾向的一种纠正，是西方民主理论在现代的新发展。” 西方协商民主几乎停留在学术层面上，还是一种民主理想。在中国就不仅仅是一个理论问题，已经是一个实践问题。中国实行协商民主已有一段历史，从1948年中国共产党发出“五一”口号，与各民主党派、各人民团体及社会贤达“协商共和”建国开始，就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，从此融协商、监督、合作、参与于一体的民主形式人民政协成立，极大丰富了我国社会主义民主的内涵，成为中国实行协商民主的主要渠道之一。在政协这个平台，各个党派、各个阶层、各个界别、各个民族、各个宗教的政协委员，一直是按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，为国家的建设和发展献计献策。经历65年实践洗礼的中国协商民主，其发展进程到今天逐渐走向完善和成熟，而且还在积极探索新的协商民主形式。协商民主可以有多种形式，不仅指政治协商会议里的协商，如人民代表大会常委会或者人民政府召开的公共政策听证会，有些地方实行的民主恳谈会，都是协商民主的形式。我们完全可以通过这些形式来保障公民有序的参与政治，不断完善中国特色的社会主义民主政治。

虽然中外学者们对协商民主还没有一个统一的定义，但是“协商民主强调的公民、政党、利益集团和社会各阶层对公共事务的积极参与，是社会利益分化和多元文化社会实现民主，弥补选举民主、大多数决定的制度缺陷的一种新的探索。”西方协商民主强调参与的主体是公民直接参与，中国目前的协商民主制度安排其协商参与者还是一种间接参与，主要集中在中国政治发展和政治路径的制度体制安排上，关注的焦点集中在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及中国人民政治协商会议这两大体制安排和具体实施上。

人民政协有三项主要职能：政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商；民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家政府机关提出意见和建议。可见，这三项职能充分体现了协商民主的要求和内容，人民政协是实行协商民主的主要形式，具有强大的政治功能，是我国政治体制内系统反映群体利益诉求、调处利益冲突的重要渠道。能够将分散的、个别的、散佚于民间和基层的情况、呼声和要求，通过人民政协的各个界别汇集起来，成为比较集中的带有界别特点的群体声音。党和政府通过这个渠道就能够比较及时全面地掌握各个阶层和社会群体的意见、要求和关注的问题，从而保障重大决策和方针政策既符合最广大人民的根本利益，也兼顾少数人的合理合法要求。通过人民政协协商民主，可以最大限度地增进相互了解，达成共识，最大限度地理顺情绪，化解和减少矛盾，在政协平台实现各方面的团结。

党的十八大首次提出“健全社会主义协商民主制度”，为人民政协发挥协商民主重要作用提出了新的要求。新形势下，人民政协无外乎要提高参与政协界别主体的协商意识和能力；要在践行协商民主基础上逐步完善协商民主制度和工作机制；要推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

提高参与人民政协协商民主主体的主动意识和能力。 党委政府部门是政治协商的主导者，可有些地方党委政府部门常以协商对决策起不到太多作用，或以协商影响决策效率为由，不把通过政协协商纳入决策程序，或是只关注决策前的协商而忽视决策后执行过程中的协商。人民政协作为协商民主的组织载体，有时受担心越位的影响，也不太主动建议协商，更不用说提出协商议题；往往把协商活动限制在准备和开展阶段，而忽略对协商意见反馈阶段的关注，导致民主监督不到位；沿袭旧制，缺乏创新实践的主动性。政协委员是政协协商民主的主体，但一些委员责任意识不强，知识面有限，敷衍调研和访谈，懈怠履职，缺乏主动性，更缺乏监督的积极性，一般不太会追踪建议落实的反馈情况。凡此种种，人民政协协商民主的重要作用难以发挥。提高参与协商民主主体的主动意识和能力势在必行，政协委员和参与协商民主的职能部门人士都要行动起来，提高认识，加强自身学习，深入调研，广泛听取群众呼声，讲真话、道实情，积极主动参与协商。

完善人民政协协商民主制度和工作机制。 人民政协不是摆设，要发挥协商民主的重要作用就要通过制度建设，将人民政协协商民主的内容、形式、方法和程序确定下来，推动协商民主工作规范化、程序化，才能使政协和政协委员行使协商民主的权利得到保障，使党政部门及其工作人员对待人民政协协商民主的态度和行为受到规范和约束，有助于减少协商民主的盲目性、随意性和不确定性。因此，必须积极主动争取党委和政府的重视和支持，争取以文件或制度的方式提出支持和促进协商民主的意见和要求，形成相互配合、优势互补、增强合力、共同促进的良好氛围。同时，协商民主制度和工作机制也不是一成不变的，要与时俱进，跟不上时代要求的协商民主内涵、形式、方法和程序要及时更新。比如存在的问题有：要协商的“大政方针”、“重要问题”有哪些，“决策之前协商”是多长时间，“决策执行中协商”的过程又如何把握；有政协全体会议、常委会议、主席会议，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种民主协商方式，但什么情况下采取何种协商形式，却没有具体规范；对协商程序不明确，各级政协协商程序差异大；还有缺乏制约、激励机制；政府职能部门、政协组织、政协委员等主体间缺乏顺畅的对接、沟通渠道和工作机制，什么时候谁来主导、组织、参与协商不是很明确。从法律层面来看政协的职能，如在政治协商的具体范围、内容、程序、方式；民主监督的对象、方式、程序及其保障措施；参政议政的权限、范围、原则、方式等方面，都缺乏法律上的规定与约束。这些不完善的方面势必影响人民政协协商民主作用的发挥，只有从制度建设入手，规范、完善人民政协协商民主的一系列制度，如履行职能制度、通报制度、知情制度、协商选题制度、协商程序制度、协商意见反馈制度、奖惩制度等等，有些方面还应该法制化，在政协内部形成相应的高效力工作机制，才能最终健全社会主义协商民主制度，促进人民政协事业健康发展。

推进人民政协协商民主广泛深入、多层次发展。 协商民主形式实行到今天，不仅体现在人民政协政治协商里，而且已被社会各阶层所接受，在出现分歧或需要沟通时，都会应用协商民主模式来解决问题。人民政协更应发挥协商民主的主渠道作用，探索如何推进协商民主广泛深入、多层次发展。协商民主本质要求就是众多的参与者通过平等地、广泛地协商达成广泛的共识。其广泛性就是通过国家政权机关、政协组织、社会各界别人士就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、形成合力。其多层次性就是形式和渠道丰富多样，使各方面特别是基层群众提出的意见和建议在不同层面得到充分反映。随着我国经济社会的快速发展，协商民主的议题重点也不断地由政治领域向经济和社会等领域延伸，人民政协协商领域呈现扩大化趋势、协商主体呈现多元化趋势、协商方式也呈现多样化趋势。因此，政协组织在选择议题时，要改变固有观念，从等待党委出题、政府点题转变到从群众关心的社会热点问题、民生问题中选题，广大群众需要的、社会基层普遍关注的题材才是我们应该通过协商民主提供给党委、政府重点决策参考的素材。人民群众的民主意识、自身修养、需求和关心国家大事的热情越来越高，协商民主参与面增大，原来意义上划分的界别不能满足现有的社会阶层代表性，势必要及时调整协商主体，才能更具广泛代表性，协商民主将不仅是政党或者政府、精英人士的事情。只有这样，领导机关才能与人民群众密切联系在一起，取得人民群众对党和政府的理解和信任，为制定政策提供合法性支持；由于一些体制外的社会群体的出现和新型社会组织的成立，不得不将这些民间的参政需求纳入到现行体制框架内进行有序释放，协商民主不得不采取多样化形式，在全国各地就涌现了许多政府与社会协商对话的形式，如民主沟通会、决策听证会、决策议事会、村民议事会、重要建议论证会、村民代表监督管理会、党代表建议回复会、集体协商会、网络参与、旁听、领导接待日等，而作为人民政协要关注、研究这些新兴协商主体和协商民主形式，适时纳入政协的体制内，使之制度化发展，为健全社会主义协商民主制度做出新贡献。