公共部门人工成本管理研究：回顾与展望

2014-03-10苏立宁

中国人力资源开发 2014年21期

● 苏立宁

公共部门人工成本指公共部门直接为人员招聘、录用、使用、培训、工资福利、社会保障等所必须支付的开支。在我国，公共部门一般指行政机构、事业单位和社会团体。公共部门人工成本管理以其对于公共部门人力资源开发、节约型组织建设的积极作用，日益受到实际部门和理论界的重视。但另一方面，我国学术界对公共部门人工成本管理的研究尚处于起步阶段。因此，为推进公共部门人工成本管理研究，满足公共部门人力资源管理改革的现实需要，本文评析公共部门人工成本管理的实践历程与研究进展，探索绩效导向的人工成本管理模式。

一、缘起：公共部门人工成本管理研究实践基础

（一）公共部门人工成本管理实践

1966 年国际劳工组织明确了人工成本定义之后，西方国家人工成本管理无论是在理论研究领域，还是在企业实践中都获得了长足发展。随着经济全球化的进一步发展，企业竞争日益激烈，企业人工成本管理出现新的理念，即从传统人事管理重视定性分析转向现代人力资源管理重视定量分析，这种理念的实质是通过对劳动力资源投入产出效益的管理来提高企业人力资源管理的科学性。可以说，企业人工成本的研究在国外已经很成熟，且被应用到公共部门人力资源管理与开发中。

20 世纪70 年代，西方国家针对公共部门管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行公共部门管理民营化、效率至上和顾客取向的公共部门改革运动。西方学者在比较公共部门和私营部门的不同效益后得出结论，企业效益远远高于公共部门。如20 世纪80 年代初，美国军队每发一份工资平均花费行政费用4.2 美元，私营部门平均只需1 美元，公私部门成本差距达4 倍以上。所以，西方国家主张公共部门向企业学习，用企业家精神重塑公共部门，促进管理创新。美国按照构建企业化公共部门的思路进行改革，行政成本大为降低，于1997 年摘掉了国家预算赤字的帽子，实现了预算盈余。其他进行类似改革的国家如加拿大、新西兰等也从中获益匪浅。

由于公共部门预算管理的特殊性，在过去很长一段时期内，我国公共部门成本意识淡薄，成本观念缺乏，严重制约了公共部门效能的提高。随着我国行政管理体制改革和事业单位改革的不断深化，公共部门人工成本控制与管理的重要性也日益凸现。

在我国，公共部门人工成本管理是在经济体制改革和行政管理体制改革的宏观背景下成为政策议题的，并在精简公共部门机构、完善公务员制度、改革薪酬制度等实践途径中产生了积极效果。

其一，机构改革实现了人工成本总量控制。历次行政机构改革都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的，通过撤并旧机构、建立适应新职能的机构，控制了人员数量的膨胀。在事业单位领域，根据2011 年出台的《分类推进事业单位改革实施指导意见》，按照社会功能，我国现有事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，实行不同的人事管理制度，明确了未来财政支付人员工资福利的单位。所以，公共部门机构改革明确了人工成本支出范畴。

其二，健全公务员制度增强了人工成本管理规范性。通过建立和推行国家公务员制度，实现了公务员法治化管理。就人工成本规范化管理而言，其中一项重要制度是工资统一发放，实行工资总额管理。早在2000 年9 月，财政部、原人事部和中央机构编制委员会办公室联合下发了《行政单位财政统一发放工资暂行办法》，“三部门”根据各自职能（编办负责审核单位性质和行政编制数，原人事部负责审核人员和工资项目、标准，财政部负责审核、拨付资金），实行分头审核，统一整合，进行工资总额管理。这在一定程度上控制了人工成本总量。

其三，薪酬制度改革推动人工成本管理创新。以实现相对公平为目的的公务员“阳光工资”改革，以强化激励为目的的事业单位“绩效工资”改革，是现阶段对公共部门人工成本管理的创新。改革区分了公共部门不同单位的人工成本管理特点，在行政机关强调公平导向，在事业单位强调效率导向，二者都规范了公共部门人员的工资福利收入，标志我国公共部门人工成本管理日趋规范化、制度化。

虽然，我国公共部门人工成本管理取得了一定成效，但是公共部门人工成本支出的总量和结构仍然存在一定问题。例如，据2001-2009 年《中国劳动统计年鉴》显示，机关工作人员的工资总额呈逐年增长趋势，公共部门工资均值高于非公共部门。再如，在已经实施绩效工资的义务教育学校，一些教职员工认为绩效工资的激励性未得到充分体现，薪酬与业绩、劳动付出关联性不高。

（二）公共部门人工成本管理意义

人工成本管理作为人力资源管理的一项职能，其价值不仅在于这一职能在人力资源管理中的地位，更在于它对实现组织战略的意义。因此，考察公共部门人工成本管理的意义，必须将其纳入深化公共部门改革的视野中去分析。

第一，人工成本管理有助于推动行政管理体制改革。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”可见，强化编制管理、控制人工成本已经受到高度重视。人工成本作为行政成本的主要构成部分，已成为行政管理改革的主要内容。有效管理人工成本，有助于降低财政负担，优化行政成本构成，推进行政管理体制改革和创新。

第二，人工成本管理有助于提升公共部门效能。公共部门提高人工成本支出时，可以为公共部门吸引高素质人员，为公共部门创造出远高于投入的价值，从而投入产出比大大提高。然而，过分的强调成本导向，一味地压低人工成本，可能会导致人才流失，使得公共部门陷入发展困境。此外，总量相同的公共部门人工成本支出，由于支出的侧重点不同，也会产生截然不同的绩效表现。因此，改革目前相对刚性、预算软约束的人工成本管理体制，有效激励公共部门员工的工作积极性，能够提高公共部门绩效。

第三，人工成本管理有助于促进公共部门廉政建设。公共部门履行公共管理和公共服务职能，其员工的行为结果影响公共利益的实现程度。通过规范公务员及公共部门员工的薪酬福利、津贴补贴、培训考察等人工成本支出，综合治理腐败、浪费等现象，能够强化公共部门员工队伍管理。

第四，人工成本管理有助于推进收入分配改革。从政治角度看，加强人工成本总量控制，抑制薪酬水平的不合理增长，有利于缩小公共部门内部、公共部门与非公共部门之间的收入差距，提高公共部门收入分配的社会认同度。从经济角度看，合理确定人工成本支出水平、支出结构和增长幅度，有利于平衡公共部门人才开发和成本控制两种需求，增强了公共部门收入分配的科学性。

深入开展公共部门人工成本管理研究将有助于增强公共部门人工成本管理的系统性、针对性、科学性及可操作性。在现实层面，有效的人工成本管理，有助于降低公共部门财政负担，激发人员的工作积极性，也利于促进公共部门廉政建设。在理论层面，绩效导向的公共部门人工成本研究，将拓展公共部门人力资源管理研究领域，充实人工成本管理的理论体系。

二、经验：公共部门人工成本管理研究述评

（一）外国公共部门人工成本管理研究回溯

20 世纪30 年代初，美国经济学家P.道格拉斯与C.柯布根据美国1899-1922 年的工业生产统计资料，得出了这一时期美国的生产力函数。该函数表明，在生产中劳动所做的贡献为全部产量的3/4，资本为1/4。20 世纪50 年代后期，美国经济学家舒尔茨和加里·贝克提出了人力资本投资理论，“人类是向其自身进行投资，而且这种投资数量是非常巨大的。劳动者变成资本家并非传说中因为股份所有权扩散所致，而是由于他们获得具有经济价值的知识和技能的结果。”这些研究成为国外组织人工成本控制的基础依据，人们开始逐渐关注人工成本投入与产出的研究。

此外，人力资源会计的研究于20 世纪60 年代在美国兴起。人力资源会计的一个重点研究内容就是人力资源成本的计量。比如，1971 年巴鲁克·列夫和阿巴施瓦茨在《会计评论》中首次提出以个人为单位的职工工资报酬折现模式，文中将员工从被录用到退休或死亡为止预计支付的报酬，按照一定的折现率折成现金，利用数学模型对人工成本中的工资进行了估算。

外国公共部门人工成本研究起步较早，加拿大于1964年率先在公共部门中引入绩效薪酬制度。美国在1978 年也开始引入绩效薪酬，尽管在此之后的绩效工资制度尝试屡遭失败，但在21世纪初，绩效工资的理念又得到领导者的重视。同时期，绩效导向的人工成本管理开始广泛流行于各发达国家，这一趋势在新公共管理运动中得到强化。近年来，国外研究多以人工成本管理中的薪酬制度为切入点，侧重于分析公共部门及其雇员绩效与人工成本的关系，侧重探讨优化绩效导向的人工成本管理的薪酬途径。代表性研究有：美国人事管理局的政策报告《联邦薪酬体系的新起点：现代化的案例》中提出，普通职等薪酬体系存在三大公平性问题：一是过于强调同工同酬的内部公平；二是缺乏市场导向的外部公平；三是缺乏绩效导向的个人公平。世界经合组织（2005）对实施了绩效导向公务员薪酬制的发达国家和发展中国家进行实证分析，研究其弹性薪酬体系，在研究报告《政府雇员绩效薪酬政策》中指出绩效薪酬制要结合所在国家的具体行政环境，建立在彼此信任的工作关系上，且科学的绩效评估体系是关键；世界银行（2006）对部分发达国家和发展中国家公共部门雇员养老金改革进行系统总结，在研究报告《世界公务员养老金计划》中建议设计以降低人工成本、强化激励为目的的养老金方案。Francisco Cardona（2007）对欧盟国家公务员薪酬改革历程进行梳理，强调薪酬福利等政府人工成本管理改革对公共治理的意义，认为这一改革需要政治保障；但也有学者（Evan M.Berman et al.，2012）指出，薪酬是由政治因素驱动的，被选出来的官员总是关注人事成本，薪酬政策则变成了需求政治利益的牺牲品，薪酬将会更多地被政治机会主义而不是客观业绩所左右。

国外相关研究以实证分析为主，注重分析人工成本与公共部门生产力、绩效的关系，研究结论不仅在于人工成本控制的方法，还包括基于绩效和战略导向的人工成本设计策略，更具现实指导意义。鉴于公共部门人工成本管理必须结合具体的组织环境，因此，国外研究成果和实践经验的借鉴价值主要在于研究思路和研究方法，但人工成本构成和确定、效益分析以及运行管理等问题，需要从中国实际出发，加强研究。

（二）我国公共部门人工成本管理研究概述

1997 年，原劳动部对人工成本的构成进行了详细说明和规定。原劳动部（1997）261 号文件规定，人工成本范围包括：职工工资总额、社会保险费用、职工福利费用、职工教育经费、劳动保护费用、职工住房费用和其他人工成本支出。其中，职工工资总额是人工成本的主要组成部分。随着我国各个行业对人工成本控制对策研究的不断开展，各类组织已经逐渐认识到人工成本管理的目标和重大的现实意义。

1999 年，原国家人事部规划财务司与国家计委产业发展研究所联合组成课题组，在我国，第一次对政府人工成本进行系统研究。课题组选择9 个省市、3 个部门为调查对象，在典型调查的基础上提出了中国政府人工成本问题研究报告，即《中国政府人工成本》，在2001 年由中国人事出版社出版。该课题研究取得了一些有益成果。首先，对政府人工成本的内涵和结构进行了科学的分析与界定。其次，在测算1994 年到1998 年的相关统计数据的基础上，得出当时我国中央政府机关及地方政府部门人工成本的状况，列出存在的一些问题，并提出了相应的对策建议。

国内公共部门人工成本管理的大量研究始于2000 年以后。从研究人员看，主要包括学术界从事行政管理学、公共经济学和财务管理研究的学者，以及人事主管部门的实际工作者；从研究视角看大致分为管理学视角、统计学视角、经济学视角。从研究内容看，主要包括：

1.公共部门人员规模及其调控的研究。公共部门人员规模直接关系人工成本的总量，同时，适度人员规模也是政府部门、事业单位等公共部门有效运转的必要条件。有学者认为规模过大，也有学者认为问题的关键不在于规模过大，而在于结构不合理。李萍和彭京京（2009）通过国内外公务员规模横向比较、我国历史上官民比纵向比较，认为我国 1 %左右的官民比相对是较合理的，政府机构编制改革的目的要与政府职能的转变有机结合，逐步调整公务员队伍结构。在公务员规模变动的原因方面，有学者（吴淑娴、王宝成，2012）认为公务员规模与经济水平、人口数量、管辖面积、交通状况、通讯状况和文化水平六个因素相关联。与之相佐的观点（张光，2008）则认为：公务员规模的年度增长率与经济市场化、人口增长弱相关，但与经济增长速度、公务员的工资水平变动无关。改革开放以来我国公务员规模的变动主要取决于政府本身作为，尤其是它的财政和编制政策行为。因此，控制政府公务人员规模，国家必须采取措施控制财政规模，或者实行精兵简政的改革，或者两者并行。

2.人工成本管理规范化研究。杨茂云（2006）界定了政府人工成本的涵义，探讨地方政府人工成本管理的原则，并提出隐性成本显性化、非工资性成本工资化等改进人工成本管理的思路。程伟和蒋帆（2013）强调准确理解职务消费内涵，反对把职务消费视为福利待遇，提出要以实际的消费为依据，与实际的绩效相关联，打破传统的职务消费与职级挂钩的观念；张来春和姚勤华（2006）认为公务员工资（人工成本主要组成部分）存在“平衡比较原则”的比较定价困境和“同工同酬原则”的绩效定价困境，为消除公务员工资公平性困境，应明确“公平” 而不是“平均主义”，应承认个体劳动的差异，并承认个体收益的差别。但也有不同声音，毛飞（2008）认为：政府部门贯彻按劳分配原则的实践表明，鼓励了公务员的“经济人”行为，导致了对货币价值财富的极端重视而忽视了非货币财富价值的创造，公务员的工资分配应当实行“新供给制”。

3.人工成本的统计研究。有学者（江克忠等，2012）以中央机关和部分地方政府为研究对象，统计分析其人工成本水平，建议对人工成本进行规范化管理；统计并比较分析1992 年以来公共部门与非公共部门的工资水平，指出1992-1996 年间公共部门工资均值低于非公共部门，1999-2008 年间公共部门工资均值显著高于非公共部门，而且差异呈递增趋势。姜励卿和钱文荣（2012）基于浙江省城镇就业人员的微观调查数据，利用工具变量分位数回归方法研究了公共部门与非公共部门间的工资差异，指出在低分位数上，公共部门的人力资本回报率高于非公共部门，而在高分位数上，公共部门的人力资本回报率则低于非公共部门，并建议进一步完善和深化公共部门绩效工资改革，将更多的竞争机制引入工资决定体系。

4.薪酬制度改革的前瞻性研究。吴志华（2009）认为现行公共部门报酬制度所存在的最突出问题是缺乏有效的激励机制，两大报酬系统尤其是公务员报酬制度的历次改革，往往注重优化结构和规范秩序，相对忽略激励机制的构思。因此，有学者（朱国伟、徐晓林，2012）提出了成本与绩效挂钩的设想，建议对公共部门在提供公共服务过程中投入的人力、物力和财力等资源进行计划、衡量和控制，形成控制机关行政成本的闭环系统，使有限的资源达到了效用最大化。也有学者借鉴企业人力资源会计的思想，强调对人力资源的成本和价值确认，对人力资源开发的经济效益进行分析和管理，提出政府部门人力资源成本资本化的设想，并指出人力资源原始成本资本化和人事管理成本资本化两个途径，认为政府部门应树立人力资源成本管理理念，建立法定成本管理制度，建立成本控制的组织保证体系（宋斌、鲍静，2005）。尚秋芬（2012）分析了新公共管理运动背景下，外国政府公务员薪酬改革的宽带化趋势，吴木銮（2010）建议我国公务员薪酬改革应进一步精简薪酬体系和下放薪酬管理职能，建立薪酬与绩效的关联方式。胡卫和陈立中（2008）跟踪分析了当前事业单位推行绩效工资的难点，建议完善绩效工资改革的配套人事制度；王丽梅（2010）认为人工成本控制体系应包括“预算——决算——分析——控制——预警”等方面。

综上所述，国内关于公共部门人工成本的研究，可以从“行政视角——管理视角”、“组织——个人”两个维度予以概括，大体上形成了四个研究领域，体现出不同的价值导向和关注内容，如图1。

“行政——组织”领域，强调人工成本管理应回应公众诉求，合乎公众意愿，其管理手段是财政预算；“行政——个人”领域，强调成本支出应具可接受性，追求稳定和公平价值，管理手段是薪酬；“管理——组织”领域，更坚持效率价值，借助人力资源会计进行人工成本的投入和产出核算；“管理——个人”领域，则主张在公共部门中推行绩效导向的薪酬制度。

图1 公共部门人工成本研究领域示意图

三、展望：探索绩效导向的公共部门人工成本管理模式

既有研究成果不仅为后续研究奠定了理论基础和分析规范，而且为我国公共部门人工成本管理实践提供了必要的知识储备。但是，随着机关事业单位薪酬制度改革和收入分配体制改革的推进，公共部门人工成本管理研究面临新的课题。另一方面，诸多学者的研究不约而同地提出，公共部门人工成本管理需要在规范管理基础上，结合效益管理，突出绩效导向，以适应我国公共部门建设的新需要。

（一）绩效导向的人工成本管理模式

公共部门人工成本是一个相对指标，只有进行人工成本收益分析，才能判断人工成本的投入量和具体配置是否合理。所以，人工成本“支出——收益”关联制度的建立具有重要意义。然而，当前公共部门人工成本管理面临的一个重要理论问题，正是缺乏对人工成本支出效益的科学评价，如何实现公共部门绩效与人工成本的关联是未来理论界和实际工作部门亟待解决的问题。鉴于公共部门人工成本管理必须结合具体的组织环境，我国公共部门人工成本管理研究也应服务于法治、高效、透明的公共部门建设目标。具体而言，公共部门人工成本管理应以公共部门绩效为导向，以激发公共部门人力资源活力为目标，探求确定公共部门人工成本的经验方法和定量模型，构建与国际接轨并具有中国特色的绩效导向的公共部门人工成本管理机制，如图2。

所谓绩效导向的公共部门人工成本管理模型，即通过成本总量控制、“三定”等手段节约行政成本，通过目标管理、绩效工资等手段强化人员激励，最终将提升公共部门绩效，进而提高公民满意度；公共部门的绩效反馈和公民认可将给公共部门人工成本管理必要的支持和指导，构成公共部门人工成本支出的合法性基础，并帮助人事主管部门树立明确的人工成本管理方向与目标。

图2 绩效导向的公共部门人工成本管理模型

而绩效导向的人工成本管理模型具体包含以下内容：第一，人工成本管理的目标是“U”形的，即“两高一低”（余泽忠，2006），高人均劳动力成本，高全员劳动生产率，低薪酬费用率或劳动分配效率。第二，人工成本管理的职能是双层次的，就政府和组织而言，强调人工成本总量控制和结构优化，就员工个体而言，强调薪酬、奖励、福利等方面贯彻绩效导向。第三，人工成本管理的运行是闭环的，从预算设计、费用支出、报表核算、效益评价、成本控制到监督审计，进行闭环管理，保证人工成本管理持续改进。第四，人工成本管理的保障是制度化，尽管绩效导向的人工成本支出是弹性的，但是在依法行政的大背景下和管理规范性的要求下，公共部门人工成本管理需要制度保障，当前亟待完善的是人工成本会计制度，相应的绩效评价、奖惩、福利等工作也需要法制化。

（二）绩效导向的人工成本管理价值

公共部门人工成本管理强调绩效导向的意义在于：在价值层面，实现效率与公平的统一，当公共部门的人工成本支出取得较高的服务绩效时，依据亚当斯公平理论，民众会认为公共部门的投入产出比是合理的，使得公共部门人工支出水平与其他行业相比具有公平性。在制度层面，实现合理性与合法性的统一，绩效导向的人工成本是根据公共部门绩效表现所确定的人工成本，同时符合有关预算法规、人事管理法规的要求，既考虑公共部门自身管理的理性追求，也注重公共预算的合法性要求。在管理层面，则实现组织内部绩效与外部绩效的统一，一方面降低人工成本有助于提高公共部门内部管理效率，另一方面公共部门所追求的“绩效”是公共服务、社会管理的有关目标，围绕这些目标设置相应的人事制度，调节人工成本的总量与结构，开发公共部门人力资源，提升公共部门效能，最终有利于增进公共利益。

（三）绩效导向的人工成本管理研究展望

绩效导向的公共部门人工成本管理研究应在研究路径和研究内容上有所突破。在研究路径上，应关注以下问题。第一，注重研究视角的整体性。传统成本管理重职能轻战略，重成本投入轻效益分析，重“总量控制”轻“结构优化”；绩效导向的人工成本管理兼顾公共部门人力资源开发的战略管理与职能管理，坚持控制与开发并重的理念，注重公共部门人工成本管理的成本收益分析。第二，注重研究领域的拓展性。在研究公共部门人工成本管理基本理论问题的基础上，对我国公共部门人工成本预算、效益评价、预警监测、反馈调控等应用问题进行对策研究。还要跟踪研究外国公共部门人工成本管理的最新进展，重点研究绩效导向的人工成本管理机制，探究这些国家的管理思路、政策措施、保障机制和运行成效。第三，研究方法的改进与创新。针对以往有关研究重定性轻定量、重评论轻分析等不足，注重社会调查和实证分析，使用参数估计、假设检验、因子分析、聚类分析等统计方法，重点在公共部门人工成本的指标构建、标准确定、因素分析和效益评价等方面发挥定量分析的功能，将定性研究与定量研究相结合，形成有较强可靠性的研究结论。

在研究内容方面，首先，对公共部门人工成本管理的文献进行梳理，结合公共部门实际情况，界定公共部门人工成本概念、结构、功能等理论范畴，探索指标体系设计和实证研究方法。在此基础上，进行系统性、规划性的调查研究，以调研数据为依据，分析公共部门人工成本的主要影响因素。其次，加强人工成本与公共部门绩效相关性的计量分析，分析人工成本与组织内部绩效（如服务效能、廉洁状况、员工工作绩效等）、组织外部绩效（如GDP、社会福利水平等）的相关性，提炼关键绩效指标。最后，在应用层面，结合公共部门战略管理思想，以提升公共部门绩效为目标，从管理目标、主体、程序、手段、规则、运行机制等方面构建公共部门人工成本管理体系。

1.程伟、蒋帆：《当前公共部门职务消费改进对策分析》，载《现代商贸工业》,2013 年第6 期，第139-140 页。

2.胡卫、陈立中：《基于绩效的公务员薪酬制度改革研究》，载《中国行政管理》，2008 年第2 期，第108-111 页。

3.江克忠、裴育、夏策敏：《中国公共部门与非公共部门工资差异的动态演变——基于CHNS 数据的实证研究》，载《山西财经大学学报》，2012 年第11 期，第63-74 页。

4.姜励卿、钱文荣：《公共部门与非公共部门工资差异的分位数回归分析》，载《统计研究》，2012 年第1 期，第68-73 页。

5.李萍、彭京京：《政府机构编制改革初探——基于对我国适度公务员规模的分析》，载《华南理工大学学报》，2009 年第6 期，第33-36 页。

6.毛飞：《中国公务员工资制度改革研究》，中国社会科学出版社，2008年版。

7.毛寿龙：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998 年版。

8.尚秋芬：《事业单位人工成本评价及预算体系构建》，载《会计师》，2012 年第10 期，第27-28 页。

9.宋斌、鲍静：《政府部门人力资源开发》，清华大学出版社，2005 年版。

10.王丽梅：《事业单位绩效工资实施的难点与建议》，载《中国人力资源开发》，2010 年第2 期，第77-79 页。

11.文海英：《中国政府人工成本》，中国人事出版社，2001 年版。

12.吴家声：《加强人工成本管理与提高企业经济效益》，载《审计理论与实践》，2002 年第10 期，第44-45 页。