搭建教育和培训的资历互认框架：东盟十国的实践

一、介绍

亚洲太平洋经济合作组织(简称“亚太经合组织”)和东南亚国家联盟（简称“东盟”）是亚洲和太平洋地区两大区域经济体，在推动政府间的经济合作方面发挥着重要的作用。东盟成立于1967年，现有10个成员国，分别是：文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南，总共有近6亿人口[1]。为了更好地促进东盟各成员国在经济、安全和社会文化方面的发展，东盟计划建立东盟共同体，即基于东盟国家的共同利益和地区认同，在国际交流中作为一个整体出现，成为维护各成员国权利和利益的实体组织，并将2015年12月31日定为建立东盟共同体的最后期限[2]。

东盟各成员国之间在各个领域交流和合作的深入，促进了学习者和雇佣者之间的跨国流动。为此，各国政府亟须制定一套通用的、透明的区域资历互认标准，实现各级各类教育和培训的资历互认，同时，该套标准的建立又能加速区域内学习者和劳动人口的流动[3]。为此，东盟秘书处组织了一系列研讨活动，致力于构建一个东盟成员国和国际上普遍认同的东南亚国家联盟资历参照框架(简称“东盟资历参照框架”)，旨在实现区域内各级各类教育和培训之间的衔接和沟通。

澳大利亚和新西兰是构建资历框架的先驱，具有丰富的资历互认的实践经验，并且在地理位置上与东盟各国相近，于是东盟主动与澳大利亚和新西兰合作，成立了东盟、澳大利亚和新西兰之间的自由贸易区教育和培训管理项目[4]，旨在借鉴两国国家资历框架的经验，构建一个国家之间的资历系统实现，资历的对接和互认。

构建东盟资历参照框架的设想始于1995年，当年，东盟各成员国的经济部长共同签署了东盟服务业框架协议，并首次提出行业资历在会员国中的互认。2007年，东盟各成员国签署东盟经济蓝图，呼吁各国合作和互认专业资历，创造技术人员自由流动的环境。截止2009年，工程业、护理业、测量业、建筑业、牙医业、医务和会计业七个行业已经制定了资历互认协议，其中建筑业和会计业已开始实施。此外，东盟还大力推动与非东盟国家和区域的交流与合作，例如，与亚太经合组织和致力于亚太地区高等教育质量保证的亚太质量网络的成员国建立联系；与澳大利亚和新西兰建立自由贸易区；通过亚欧峰会学习欧洲区域资历参照框架的经验和方法。东盟资历参照框架的发展过程，综合见表1。

表1 东盟资历参照框架建设的发展进程[5][6][7]

二、东盟资历参照框架的级别、指标和实施方法

2013年5月，东盟正式发布东盟资历参照框架咨询报告，东盟各成员国相信，东盟资历参照框架的搭建，可以实现各成员国之间资历框架的相互沟通，使来自不同国家的各级各类教育和培训的资历能够借助一套通用的标准进行比较，最终实现资历的跨国互认和转移，促进国家和地区间学习者和雇佣者之间的交流和流动，从而加速区域社会经济的整体发展。

（一）东盟资历参照框架的级别和指标

东盟资历参照框架咨询报告是东盟秘书处委托第三方教育咨询公司完成的，咨询报告勾勒了东盟的整体资历参照框架。

东盟资历参照框架旨在创建一套通用的、透明的、普遍认同的资历参照系统，其中以“成效为本”的教学论作为构建资历参照框架的理论基础。成效为本强调学习的成效，即以学习者达到预期的学习目标为标准，并非只关注学校设备和学习投入[8]。基于学习者学习成效的资历参照框架，不仅涵盖学习者从正规教育中获得的学习成果，也包括学习者在非正规学习和非正式学习中取得的学习成果，由此将正规教育、非正规学习和非正式学习三者有机地结合起来。按照东盟秘书处的要求，对于东盟成员国中没有基于成效为本建立的国家资历框架，在与东盟资历参照框架对接时，应采用成效为本的原理进行[9]。

为了使东盟资历参照框架可以与各成员国的资历框架进行对接，东盟框架中包含了一套完整的资历级别和资历指标。资历级别基于学习成效的复杂性由低到高划分为八级。资历指标描述了每一级别的知识、技能和能力要求，具体包括三个方面：第一，认知性知识，例如原理的应用和经验性知识；第二，功能性技能，指个人能在实际工作中使用的技能；第三，自我认识能力、价值观和个人素质[10]。根据这三方面，东盟资历参照框架的级别指标可以概括为三个维度：知识和技能；应用；责任感和义务[11]，详见表2。

从表2可以看到，东盟资历参照框架包含八个级别和各级别所对应的知识、技能、能力、态度的要求，但并没有给予具体的、特定的资历名衔，这是由于各国资历级别的不同，难以给予一个固定的资历名称，这也反映了东盟资历参照框架作为一个资历转移的参照工具的显著特征。

与欧洲终身学习资历框架相比，东盟资历参照框架的另一特点是没有给予具体的学分和学时要求。但是，东盟资历参照框架并不否认学时要求的制定有助于资历的跨国比较，事实上，各成员国可以在各自的国家资历框架中制定一套合适的学时评定标准[12]。而在东盟资历参照框架中，为了避免将其复杂化，则不会有学时和学分的设置[14]。

表2 东盟资历参照框架的级别和指标[13]

（二）东盟资历参照框架的实施方法

东盟资历参照框架并不要求东盟成员国必须在拥有国家资历框架的基础上使用参照框架，那些尚未建设或无意建设国家资历框架的国家可直接使用东盟资历参照框架。在东盟十国中，大部分国家的资历框架为8级，但印度尼西亚和泰国正在构建的国家资历框架有9级，而新加坡只有7级的劳动力技能资历框架，详见表3。

表3 东盟十国的国家资历框架发展概况[15][16][17][18][19]

表3显示，东盟成员国的资历框架级别是有不同的，如果一国的国家资历框架与东盟资历参照框架完全一致，可以直接对应。若一国的资历框架与东盟资历参照框架不对应的话，则需要将国家资历框架中的某几个级别同时对应参照框架中的某一个级别，举例见图1。

图1 东盟资历参照框架的级别参照[20]

东盟资历参照框架为各成员国的资历框架进行跨国资历互认建立了一个参照系，在具体的参照过程中具有严格的标准，以保证资历的可比性[21]。东盟要求各成员国建立一个资历参照专家组，保证衔接过程的公平和透明。在东盟资历参照框架咨询报告中指出，资历参照专家组至少有一位国际专家和一位来自其他东盟成员国的观察员[22]，而且国际专家和观察员必须来自两个不同的国家。

（三） 东盟资历参照框架的质量保证

质量保证是一个系统的过程，通过采用质量保证机制，以保证教育和培训机构为学习者提供优质的教育服务，向用人单位提供足够的权威信息，保障用人者和雇佣者双方的利益，使资历和过往学习经验能够实现跨地区的转移与认可。

2008年，东盟召开质量保证圆桌会议，分享各国质量保证的良好实践，促进各国在资历标准建设上的合作，推动各国各级资历的相互认可，并提出建设东盟质量保证框架[23]。到目前为止，东盟成员国都有各自的质量保证机构，有的国家已建立了较完备的质量保证框架，详见表4。

表4 东盟成员国质量保证的机构和职责[24][25][26]

从表4可以看到，质量保证都涉及了教育和培训的机构和课程项目的认证，因此，东盟资历参照框架的质量保证可以部分地利用已有的质量保证机构和质量保证框架。

根据东盟资历参照框架咨询报告的建议，由东盟秘书处组织并建立管理委员会，负责东盟资历参照框架的维护、使用、评估和审查。该委员会由来自各成员国的代表和独立专家组成，其中国家代表必须来自国家资历框架的管理机构或相关的负责机构[27]。此外，该管理委员会还负责建立一个中央信息存储库，用于共享成员国的资历参照文件，并且为东盟以外的国家提供访问东盟资历参考框架的信息和指引[28]。借助该中央信息存储库，各国人士都可以访问已通过质量评审的教育和培训机构及其开设的课程，保证资历参照系统的透明性，有助于东盟资历参照框架受到国际认可。

三、东盟资历参照框架中的职业教育和培训

在东盟十国中，除缅甸尚未计划构建国家资历框架，其他九个国家业已完成、正在建立、或者计划建立国家资历框架。马来西亚和菲律宾已建成了综合性的国家资历框架，而新加坡的资历框架只涉及职业教育和培训领域，更倾向于在职人员的职业技能发展；泰国的资历框架局限于高等教育，但泰国正计划将资历框架扩展到基础教育和职业教育及培训领域，从而搭建一个整体的国家资历框架。越南、老挝、印度尼西亚计划构建国家资历框架，覆盖的领域为高等教育和职业教育及培训。由此可见，东盟各成员国在搭建国家资历框架中，特别强调职业教育和培训领域，情况详见表5。

表5 东盟十国开发国家资历框架中职业教育和培训的地位[29][30][31][32][33][34][35][36][37]

从表5中可见，在东盟建立或者计划建立的国家资历框架中，职业技术教育和培训都是重要的组成部分，马来西亚、越南、老挝和印度尼西亚将职业教育和培训与技能培训又划分为两个独立的领域，显示出职业教育与技能培训在这些东盟成员国教育系统中的重要地位。

在东盟成员国中，大多数国家将职业教育和培训列为优先发展的领域，这是因为职业教育和培训在现在和将来的劳动力储备中发挥着重要作用，尤其是推动经济和社会的发展方面。具体而言，职业教育和培训的发展和扩大，可以为国民经济中各类企业的雇佣者提供所需要的技能，能够扩展青年的就业机会，促进有经验的雇佣者的职业流动，帮助人们更容易地转换工作或获得职业晋升的机会[38]。

（一）东盟资历参照框架中职业教育和培训的级别及要求

在东盟秘书处的组织下，东盟资历参照框架首先在职业教育和培训领域中展开，包括技术教育、职业教育以及技能培训，在本文中统称为职业教育和培训。目前，在东盟资历参照框架中的职业教育和培训的实施纲要已得到柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南五个国家的认可[39]。

东盟资历参照框架中的职业教育和培训领域，包括七个级别的资历，内容详见表6。

表6 东盟资历参照框架中职业教育和培训的资历级别及要求[40]

从表6可以看到，东盟资历参照框架中的职业教育和培训有两大特点：第一，每一资历级别有具体的职称和资历名衔；第二，每一资历级别都有相应的资历要求。这两大特点突出了该框架与行业的接轨，强调了职业技术和技能的要求，而不是学术水平。所以，此运用于职业技术教育和培训领域的资历参照框架，是以提高雇佣者的技能水平为出发点，并将资历等级与技能级别及职称挂钩，使其更符合雇佣者技能培训的需要，在很大程度上反映了东盟成员国大力发展职业教育和培训的目标，进而推动企业的竞争力。

（二）东盟资历参照框架中职业教育和培训的质量保证

随着柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南通过了东盟资历参照框架中的职业教育和培训纲要，如何确保教育和培训的质量成为关键的主题。根据东盟资历参照框架咨询报告的意见，将在2010年东亚峰会上提议建设的职业教育和培训质量保证框架中，增加职业教育和培训的质量保证的职责[41]，同时该质量保证框架也将成为东盟建立综合的资历参照质量保证框架的基础。

东亚峰会职业教育和培训质量保证框架包括一整套构建原则、指引和工具，用以东盟国家发展和评估职业教育和培训的质量体系，增加资历质量保证工作，提高政策制定的透明度和协调性，促进成员国之间的相互信任，更好地规划劳动力流动，促进人们的持续教育和终身学习[42]。东亚峰会职业教育和培训质量保证框架由五大核心内容构成，分别是适用范围、原则、质量标准、质量指标和管治，详见图2。

图2 东亚峰会职业教育和培训质量保证框架图[43]

东亚峰会职业教育和培训质量保证框架的构建，并非要取代或重新定义各成员国现有的质量保证系统，而是支持各成员国国家层面的质量保证机构的工作，并与之加强合作[44]。这些国家层面的机构包括国家资历管理局，法定的资历认证机构，已注册的资历教育和培训机构等。因此，东亚峰会职业教育和培训质量保证作为一个区域性的框架，适用于各成员国中与资历认证、资历注册和提供教育服务和培训的机构。其核心原则包括透明性、可说明性、持续改进方法、灵活性和响应性，以及可比性[45]。

质量保证工作的展开包括内部和外部的审计与复核，其中涉及一系列的标准和指标。该框架包含三个标准，分别是质量标准、成效标准和数据标准。其中质量标准是质量保证的技术说明；成效标准包括一套标准化的成效评估规则，包括能力标准、考核方式、证据标准等；数据标准规定了数据收集的原则[46]。所有的资历管理机构(如资历的注册、认证机构)和资历教育及培训提供机构，都需严格遵守上述标准。

如果说质量标准属于宏观层面的管理规定，那么质量指标则属于微观的评估策略，根据不同的评估层面和评估主题，需要制定相应的质量指标。以数据标准为例，它由评估层面、评估主题、质量指标、评估措施和数据来源五个部分组成[47]，详见图3。

图3 质量保证评估过程举例[48]

图3举例说明了质量保证的评估过程，具体来说，质量指标的制定根据评估主题而定，而评估主题的划分依据质量标准中的评估层面而定。

为了更加清楚地阐明评估层面、评估主题和评估指标之间的关系，在评估层面上，参考Stufflebeam的CIPP评估模式，即从背景、投入、过程和成果四个维度进行评估[49]，每一个维度对应特定的质量指标，详见表7。

质量保证框架的管理建立在各成员国之间相互信任和合作的基础上，根据东盟资历参照框架的咨询报告，各成员国倾向于由一个独立的、完全自治的机构承担资历保证的管理责任，建议成立一个由来自各国国家资历管理机构的代表和独立专家构成的管理委员会[50]。而质量保证框架的参照过程应秉承公开、透明的原则，由国际专家和来自东盟成员国以外的观察者组成参照小组，制定得到各资历相关机构和公众认同的参照指引，并采用一套检验参照过程的自行评估工具[51]。

表7 评估层面、评估主题和评估指标三者对应关系举例[52]

四、讨论

东盟国家自1995年开始致力发展成员国之间各级各类教育衔接和沟通的资历互认架构，即东盟资历参照框架。此框架的构建有助于发展成员国之间双边、多边以及教育和培训机构间的合作；有助于人们清楚地了解不同资历的学习衔接路径，促进人们的继续教育和终身学习；有助于让雇主理解员工应该具有的特定资历与技能要求，从而改进企业的人力资源管理和充分发挥员工的才能；有助于促进学习者和雇佣者的跨国流动。更重要的是，东盟资历参照框架的建设，能使得东盟成员国以整体的形象进行国际的交流，增加国际社会对东盟地位的认同，从整体上提升东盟国家的国际影响力，从而促进东盟各国社会和经济的发展。

尽管东盟各成员国对构建东盟资历参照框架充满信心，但在实践中仍然面临一系列亟待解决的问题。首先，东盟资历参照框架的全面实施依然是一项长期的工作，东盟现有十个成员国，各自为政，各国与东盟资历参照框架的衔接并没有一个时间表，非常松散，只是小范围内签署了双边或三边区域技能认可协议，并没有由十国共同签署的区域认可协议或是纲领性文件。即使是东盟资历参考框架在职业教育和培训领域的实施纲要，至今也仅得到五个国家的认可。由此，在短期内试图通过东盟资历参照框架产生较大的国际影响是有困难的。

第二，东盟资历参照框架的建设和实施需要来自各成员国持久的、强有力的支持与承诺保障，需要各成员国政府之间的紧密合作，特别是各国教育部之间的通力合作，不仅需要跨区域的国家层面的交流，也需要各国教育和培训机构的配合。由于东盟成员国自身经济、文化、政治和社会环境的差异，缺乏各成员国政府层面的持续和强有力的支持，使得东盟资历参照框架的实施受到一定的限制，至今尚未开展大规模的和富有成效的教育和培训合作。

第三，东盟资历参照框架将重点定在技术教育、职业教育和技能培训领域，而高等教育领域的资历互认和转换在实践中较少涉及，忽略了学术人才的交流与流动的需求。在东盟资历参照框架中明确提出，不会采用学分和学时的概念进行资历互认和转换。然而，缺乏学分累积和转换系统，在一定程度上又限制了学习者的学习灵活性和流动性。另外，目前在东盟的高等教育领域中存在着“东盟大学网络”，其职责是进行东盟高校之间的学习者学分积累和转换，但东盟资历参照框架并没有把这一学分转换系统纳入到统一的框架中。借鉴欧洲高等教育领域资历框架的经验，可以将东盟大学网络作为高等教育资历和学分转移的参照平台，再逐渐扩展到技术教育、职业教育和技能培训领域。

五、结论

本文综合描述了东南亚国家联盟资历参照框架的发展理念和创新实践，包括资历参照框架的发展历程，资历参照框架的八个级别、各资历级别的知识、技能、能力和责任感的各项指标，重点阐述了东盟资历参照框架在职业教育和培训领域中资历互认和实施方法，分析了东亚峰会职业教育和培训质量保证框架的构建理念。面对教育全球化的改革浪潮，东盟致力于促进成员国之间的教育合作，并向欧盟、澳大利亚、新西兰等最早建立资历框架的国家和地区学习，同时，在资历框架发展的过程中，东盟承载着提升区域国际影响力的任务，是发展地区资历参照框架中的一个特色。在我国构建终身学习立交桥的今天，东盟发展资历框架给我们的借鉴意义是，在探索各级各类教育衔接和沟通中，不仅要考虑到本国的实情，也要考虑到终身学习体系的国际接轨。

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