廉政文化建设机制创新及其在民族地区的实践创新研究

宫玉涛，顾保国

(1.中央民族大学马克思主义学院，北京 100081;2.《红旗文摘》杂志社，北京 100727)

中共十八大以来，党中央加大了打击腐败的力度，查办了一批大案要案，并采取了一些反腐新举措，展现出空前的反腐决心。古今中外打击腐败的历史表明，反腐必须与倡廉结合起来。从打击腐败的角度出发，可以也应当通过廉政文化建设，培育廉政文化建设的长效机制，为反腐败工作夯实观念、意识、舆论的基础。2013年4月19日，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体专门就反腐倡廉工作进行了集体学习和讨论。习近平总书记在会上重申了加强廉政文化建设的重要性，提出要通过大力加强廉政文化建设，不断夯实党员干部廉洁从政的思想道德基础，筑牢拒腐防变的思想道德防线，教育、引导广大党员干部始终保持共产党人的高尚品格和廉洁操守。①习近平:《积极借鉴我国历史上优秀廉政文化，不断提高拒腐防变和抵御风险能力》，《人民日报》2013年4月21日(01)。

廉政文化建设是反腐倡廉工作的重要环节，能够在反腐倡廉工作中发挥基础性作用。要提高廉政文化在反腐倡廉工作中的效用，须将廉政文化与制度建设结合起来，探索一条廉政文化建设的机制化道路，即构建中国特色的社会主义廉政文化建设机制。同时，应与时俱进地推动这一机制的创新，以使其适应不断变化的反腐倡廉新形势。

一、廉政文化、廉政文化建设机制及其创新的基本内涵

廉政文化，是关于廉洁从政的思想、信仰、知识、行为规范和与之相适应的生活方式、工作方式和社会评价，是廉洁从政行为在文化和观念上的客观反映。中国特色社会主义廉政文化 (以下简称廉政文化)是社会主义先进文化在反腐倡廉领域的体现，能够为反腐倡廉工作提供强大的精神动力、智力支持和思想保证。

中外的历史实践表明，一种文化、理论要在实践中体现出实效性，机制是一种可以借鉴的手段。机制是一个社会的“游戏规则”，能够对人们思想和行为形成一定的约束作用，也可以产生一定激励作用和保障作用。机制的形成至少应具备两个条件:一是行为主体想建立它，即相对于独立作为而言，行为主体倾向于有条理的环境;二是参与行为体共同利益的存在。②Robert Jervis.Security Regimes.International Organization.Vol.36，No.2，1982.我国的廉政文化建设机制正是在满足这两个条件的基础上形成的。廉政文化建设机制，即廉政文化建设主体将廉政文化建设纳入到机制化的轨道中，形成一套规范化的体系，以此来保障廉政文化建设的目标和战略的实施。通过建立廉政文化建设机制，可以为廉政文化建设的可持续发展提供机制保障，可以为反腐倡廉工作提供持续而长效的理论动力。

但是，廉政文化建设机制作为惩治和预防腐败体系的重要组成部分，不应固化，而应随着形势的发展不断创新。廉政文化建设机制需要通过不断创新来不断发展和完善，维持生机和活力，这既是廉政文化建设进一步发展的需要，也是完善惩治和预防腐败体系的必然要求。

腐败是一种全球性现象，是全人类共同面临的顽疾。当今世界，无论是发展中国家还是发达国家，不论其社会制度、政党制度如何，都存在不同程度、不同特点的腐败现象。人类的实践反复表明，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”①［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，北京:商务印书馆，2004年，第184页。这也是腐败在各国一再滋生且久治不愈的重要原因。当前，我国同样存在着较严重的腐败问题，这一问题已经对党和国家的生存与发展构成了严重挑战，对社会主义经济秩序、政治秩序、文化秩序和社会秩序的运行构成了严重挑战。中国共产党历来重视反腐败工作，改革开放初期，党和政府对腐败问题侧重遏制，为此开展了各种形式的治理整顿工作。然而，不断出现的腐败问题使党和国家逐渐认识到，反腐败是一项系统工程，仅仅治理整顿是不够的，无法有效地遏制住腐败的蔓延，还必须加强机制建设，借助机制的力量反腐败，于是建立了一整套惩治和预防腐败体系。中共十八大再次强调:“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。”②胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京:人民出版社，2012年，第54页。

从文化的视角看，腐败是一种政治现象，也是一种文化现象，腐败问题的出现与一定腐败文化有很大关系。在一个充满各种腐败文化的氛围中，“任何一个掌握权力的人都可能为了自己的利益、家庭的利益或自认为应当效忠的其他社会集团的利益来利用权力”，甚至会使得一些人由对腐败的愤恨转变为“对于有机会通过不光彩手段营私之徒的羡慕”③［瑞典］缪尔达尔:《亚洲的戏剧——南亚国家贫困问题研究》，北京:首都经济贸易大学出版社，2001年，第161～162页。。我国传统文化中的利己、特权等思想，中外文化碰撞中产生的享乐主义、自由主义等观念，市场经济运行中产生的个人利益至上、权力寻租等理念，同样容易为腐败的产生提供土壤。正是在这些腐败文化的侵袭下，一些党员领导干部置党纪国法于不顾，最终蜕化变质。所以说，反腐败不仅是一场政治较量，也是一种文化较量，即廉政文化与腐败文化的较量。借助机制的力量，廉政文化能够在反腐倡廉工作中发挥更大的作用。目前，我国惩治和预防腐败体系仍然存在不完善的地方，需要在反腐倡廉的实践中不断完善。在这个过程中，加强廉政文化建设机制创新是必然要求。

二、当前廉政文化建设机制创新的主要着力点

(一)积极推动廉政文化建设的组织领导和协调机制创新

领导干部作用的发挥效果是廉政文化建设成效的重要决定因素。我国各级政府已经普遍建立廉政文化建设的组织领导机制，但这一机制在现实中作用的发挥却不尽如人意。部分领导干部主观上存在着不重视甚至忽视组织领导机制在廉政文化建设中的作用的问题，过多强调人的自觉性、自律性和党纪法律法规的威慑性;部分领导干部不希望因这一机制而使自身受到过多约束;部分领导干部存在“机制万能”的想法等。机制固然重要，但不可能一劳永逸地解决问题，更不可能自然地解决所有问题，需要借助人的力量，需要人去执行和落实，即需要各级领导干部积极地、主动地参与到廉政文化建设中来，承担起组织领导的职责。上述状况的改变需要借助廉政文化组织领导机制的改革和创新。通过机制创新，使得各级领导干部在廉政文化建设中扮演主责者的角色，从而推动廉政文化建设的有序和深入。

与此同时，在廉政文化建设中，一些地方存在纪检监察机关“单打独斗”的现象，即纪检监察机关既是廉政文化建设的组织协调者，又是实际操作者。一些部门惯性地认为，这类工作是纪检监察机关的专职工作，与本部门无关，没有参与、配合的意识，或意识比较薄弱，即整体的合作责任机制不健全，从而导致一些部门在廉政文化建设上滞后。廉政文化建设是一项系统工程，需要通过机制创新，改变上述状况:一方面提高各级纪检监察机关的组织协调能力，甚至赋予它们一定的组织协调和动员权力，另一方面要提高其他部门的参与、配合意识，从组织上保障廉政文化建设的有序和深入。

(二)积极推动廉政文化建设的宣传教育机制创新

文化一旦成为一种社会认同，它对社会成员的价值取向、行为规范的影响将具有基础性、长期性、广泛性。加强廉政文化建设就是要通过培育社会性的廉政文化环境和氛围来预防腐败、惩治腐败。在透明国际的年度报告中，新加坡长期被列为最廉洁的国家之一，这与其重视廉洁文化的宣传教育、建立了一整套行之有效的廉政文化宣传教育机制有很大关系。经过坚持不懈的努力，在新加坡国内已经形成了一种普遍性的廉政文化形态和氛围，“人们把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌”①［新加坡］李光耀:《经济腾飞路——李光耀回忆录 (1965—2000)》，北京:外文出版社，2001年，第159页。，新加坡政府也借此形成了一整套行之有效的廉政文化宣传教育机制，借此加强廉政文化的宣传教育。中外的历史发展已充分表明，对廉政文化的宣传教育并形成崇廉尚廉的社会环境和氛围，是预防腐败的有效手段。

在反腐败过程中，我国也构建了一定的廉政文化宣传教育机制。但这一机制也存在一些问题，例如，有些地方对廉政文化的宣传教育流于形式、走过场，场面很大，但没有效果;有些地方的廉政文化宣传教育没有与当地的具体情况相结合，存在廉政文化的宣传教育载体形式单一的现象;有些地方对新闻媒体的重视不够，或者使用较为教条，没有充分发挥新闻媒体的作用力;有些地方在宣传教育中存在重视传统媒体而忽视新媒体的现象等。这些问题的存在制约了我国崇廉尚廉的社会大环境和氛围的形成。通过对廉政文化宣传教育机制的改革、创新，有助于改变这种状况，逐步使廉政文化成为国民所普遍接受、认可的一种信念，从而塑造一个崇廉尚廉的社会大环境和氛围。在这方面，需要充分发挥新闻媒体的作用。任何违法腐败者都想使自己的丑行向公众隐瞒，然而新闻媒体“经常瞪着眼睛不断地观察政治的秘密动力，把搞政治活动的人依次推上舆论的法庭”②［法］托克维尔:《论美国的民主》(下卷)，董果良译，北京:商务印书馆，1988年，第210页。，让他们在舆论面前曝光、无法隐瞒。从这方面说，新闻媒体既能够成为宣传廉政文化的重要载体，又可以成为反馈廉政文化宣传教育效果的重要渠道。鉴于此，在廉政文化宣传教育机制创新中，应重视研究和探索如何发挥新闻媒体的作用。

(三)积极推动廉政文化建设的实践机制创新

有效的实践机制是廉政文化建设能够顺利展开并取得成效的基础。就当前而言，有效的实践机制应该是一个走群众路线的机制，一个依靠群众、贴近群众的机制，一个大众化的机制，即应该是一个深入基层、能够广泛动员基层群众参与的机制。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”③中共中央文献研究室:《毛泽东年谱》(中卷)，北京:中央文献出版社，2002年，第610页。在廉政文化建设中同样应重视广大人民群众的作用，借助有效的实践机制充分调动他们的积极性、主动性。能否形成有效的实践机制，这是能否有效调动广大人民群众参与到廉政文化建设中来的关键，是能否有效预防和惩治腐败的重要环节，“没有人民的帮助和支持，政府不可能独自驯服腐败”④［新西兰］杰瑞米·波普:《制约腐败》，北京:中国方正出版社，2003年，第194页。。中国共产党历来重视“群众路线”，始终强调“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝”⑤《邓小平文选》(第2卷)，北京:人民出版社，1993年，第368页。。但这一机制在实践时存在的最主要的问题在于，不少地方的廉政文化建设只是停留在“上层”，且实践机制相对完善，但“基层”廉政文化建设的实践机制不完善，没有发挥预期中的作用和效果，即廉政文化建设深入基层、底层不够，大众化程度不够，没有有效调动广大人民群众参与到廉政文化建设中来。

三、廉政文化建设机制创新在民族地区的实践

在民族地区，廉政文化建设机制的发展和创新，既要遵循文化发展的一般规律，又要与民族地区的具体实际相结合，这样才能确保廉政文化建设机制创新的针对性和有效性。在此，本文以内蒙古准格尔旗的工作为个案进行解读。在现实中，内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗结合本地实际推动廉政文化建设，形成了具有鲜明地方特色、民族特色的廉政文化建设机制，并积极推动机制创新。

(一)注重廉政文化组织领导和协调机制的创新

1.明确了旗 (党)委和政府在廉政文化建设中的组织领导责任。

在工作中，包括旗委书记、旗长在内的党政领导几乎全员参与到廉政文化建设中，经常性地讨论廉政文化建设议题，不定期地深入基层视察廉政文化建设情况，并明确要求各级领导干部要“自觉抓、主动抓、经常抓”廉政文化建设工作，将其纳入到领导干部的考核和升迁中，用制度规范领导干部在廉政文化建设中的职责。在准格尔旗，从旗到街道、农村普遍设立了由党政“一把手”担任组长的廉政文化建设领导小组，承担着廉政文化建设的组织领导责任。

2.明确了纪检监察机关在廉政文化建设中的组织协调责任。

准格尔旗充分发挥纪检监察机关在廉政文化建设中的协调作用，用制度规范了各级纪检监察机关的职责。各级纪检监察机关在现实中也积极协调各相关机构，指导和引导着准格尔旗的廉政文化建设不断向前发展。仅2011年，中共准格尔旗纪检检查委员会、准格尔旗监察局就召开了42次协调会议，即平均9天就会召开一次协调会议①王占荣:《深入推进准格尔特色惩防体系建设，为率先实现基本现代化提供坚强政治保障》，《内蒙古日报》2012年04月14日 (3)。，有力推动了准格尔旗廉政文化建设的发展。此外，准格尔旗要求各级党政机关、相关部门及其工作人员积极参与到廉政文化建设中来，并加强彼此间的配合。经过多年的努力，准格尔旗已经形成了旗委统一领导、委长 (党政)齐抓共管、纪委组织协调、相关部门密切配合，不断形成整体合力的“大宣教”工作格局。

(二)注重廉政文化宣传教育机制的创新

第一，利用旗会议中心，创建了一座面积约900平方米的党风廉政教育基地。该基地每年都会接待大量党员领导干部参观学习。此外，在准格尔旗的统一部署下，很多乡镇、村根据自身情况建立了各式各样的“小基地”。第二，以薛家湾镇、纳日松镇等乡镇的公园为基地，创建一系列包含反腐倡廉成语故事、漫画、工艺美术作品等内容的廉政文化公园。第三，在各地方的主街道两侧灯杆上悬挂廉政文化宣传灯箱，普遍性地创建廉政文化宣传一条街。第四，在薛家湾镇海子塔村、乌兰不浪村等村庄，创建廉政文化大院。第五，创建了包括政策解答组、书画组、社区老年宣传组、乌兰牧骑演出组、新农村建设文艺宣传组等在内的志愿者队伍，他们通过廉政政策咨询、廉政文化演出、书法绘画比赛等方式到各地传播廉政文化。第六，在准格尔召镇、纳日松镇、沙圪堵镇等部分产煤企业多、经济发展较快的乡镇，普遍性地创建廉政文化广场。第七，以准格尔旗纪检监察网、公共场所的电子显示屏幕为主体，创建廉政网络和电子显示宣传平台。需要说明的是，上述的创建“内容”并不是在所有乡镇同时创建的，一些“内容”先是有重点、有示范的在部分乡镇展开，然后逐步在全旗展开。到2013年，准格尔旗的廉政文化示范(单位)覆盖率已经达到60%以上，有些比较发达的乡镇全面性地进行了创建活动。

准格尔旗重视廉政文化作品在廉政文化宣传教育中的作用，编辑出版了《廉政文化作品集》、《廉政文化建设精品集》、《廉政文化画册》等各类廉政书籍;组织人员创作出版发行了反腐倡廉长篇小说《风生水起》;组织人员创作了170首廉政歌曲、28个廉政文化节目;制作发放了大量包含廉政文化内容的明信片、挂历、扑克等。②王占荣:《深入开展廉政文化建设，为反腐倡廉建设提供坚强保证》，载中共准格尔旗纪律检查委员会、准格尔旗监察局:《准格尔旗廉政文化“六进”工作推进会经验交流材料汇编》，2011年7月编印。内部资料。此外，准格尔旗重视发挥新闻媒体在廉政文化宣传教育中的积极作用，在旗广播电视台开设了“廉政时空”、“党旗飘飘”等廉政文化宣传教育栏目，拍摄了一系列廉政文化宣传教育片，利用报眉、新闻节目、天气预报等收视率较高的栏目、节目，刊播了大量廉政公益广告。实践表明，准格尔旗根据自身的特点，创新廉政文化宣传教育机制，开展了形式多样的廉政文化宣传教育活动，并取得了明显的成效。

(三)注重廉政文化实践机制的创新

准格尔旗形成并不断创新了“六进”的实践机制，真正把廉政文化工作推进到了基层单位，广泛动员广大人民群众参与到廉政文化建设中来，打破了过去廉政文化建设主要停留在“上层”的实践机制。

所谓“六进”，就是廉政文化进机关、进农村、进社区、进学校、进家庭、进企业。准格尔旗不仅创建了廉政文化“六进”的实践机制，而且在这方面进行了创造性的工作，积极推动廉政文化“六进”实践机制的创新。第一，廉政文化进机关。以房管局、国税局等为重点，广泛开展以“思廉修德、勤政为民”为主题的廉政文化建设活动。各相关机关借助图版、电子显示屏等滚动播放廉政文化内容，规范工作人员的思想和行为。第二，廉政文化进农村。以乌兰不浪村、勿图沟村等为重点，广泛开展以“树清风正气、建文明新村”为主题的廉政文化建设，认真推行并不断完善“四权四制”(组织权、表决权、实施权、监督权，决策启动机制、民主表决机制、组织实施机制、监督评议机制)实践机制。第三，廉政文化进社区。选择一些重点社区，广泛开展以“同筑反腐防线、共享美好生活”为主题的廉政文化活动，把廉政文化进社区活动同创建文化社区、人文社区等工作紧密结合起来，共同推进。第四，廉政文化进学校。以民族中学、世纪中学等为重点，广泛开展以“廉洁新一代、共建美好未来”为主题的廉政文化建设，逐步形成了“大手引小手、小手牵大手”的廉政文化互动效应。第五，廉政文化进家庭。选择一些有代表性的家庭，广泛开展以“倡导廉洁家庭、创建文明家庭”为主题的廉政文化建设，积极构筑家庭廉政防线。第六，廉政文化进企业。以伊东、生力等驻旗大型企业为重点，广泛开展以“廉洁从业、诚实守信”为主题的廉政文化建设，要求这些企业把廉政文化纳入到企业文化建设中予以重视。到2013年，准格尔旗的“六进”活动在全旗已经全面展开，旗直部门、苏木乡镇等的廉政文化“六进”覆盖率已达100%。通过“六进”实践机制的创新，准格尔旗的廉政文化建设从“上层”扎入“基层”，有力地推动了廉政文化的大众发展，也成为准格尔旗推进廉政文化机制建设的重要着力点。

历史的发展已经证明，机制一旦形成会具有根本性、全局性、长期性、稳定性特点，但它也需要通过创新来发展和完善。创新是时代的主旋律，“是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最深沉的民族禀赋”①习近平:《在同各界优秀青年代表座谈时的讲话》，《人民日报》2013年05月05日 (02)。，同样是一个机制发展和完善、维持生机和活力的保证。根据形势的发展不断地推进廉政文化建设机制创新，这应是我国廉政文化建设和反腐倡廉工作长期坚持的战略方针。而根据民族地区的具体实际推进廉政文化建设机制创新，则应成为民族地区的党和政府在廉政文化建设和反腐倡廉工作中长期坚持的方针政策。