浅议BT项目投资控制

□王 鸣（河南省财政厅投资评审中心）

1 BT项目投资存在的问题

BT(Build Transfer)即建设、转让模式，它是指项目业主（政府）与投资人签订特许权协议，在协议规定时间内由投资人安排融资与建设，并承担项目建设风险，项目竣工验收合格后由业主进行回购的一种投融资建设模式。BT项目的投资是指项目业主支付给投资人的全部费用,除了建设项目正常的工程建设投资外，还包括BT项目特有的融资资金成本。BT项目投资较大，社会关注度高，项目投资及控制已成为业内关注的焦点。

1.1 融资建设成本相对较高，容易助长盲目投资势头

目前的BT项目运作中，工程建设投资一般不会像其他项目一样大幅让利，且政府还要支付投资人的融资费用、投资回报收益等，因此，BT项目融资建设成本较高。在BT模式下，借鸡生蛋，虽暂时缓解了政府短期内的财政压力，但若计划不周盲目上马BT项目，会形成项目回购集中，政府负债过重的情况。

1.2 政府通过BT项目授权方式确定投资主体不利于投资控制

政府直接授权，缺少对承包商的财务状况、银行资信等级、银行授信额度等必要的资格审查，往往会有很大的盲目性和片面性，不利于选择价格合理、信誉高的承包商，且缺乏公开、公平的竞争环境下，容易滋生腐败。

1.3 “开口”合同容易导致投资规模无法有效控制

一般建设项目，多采用固定总价合同或固定单价合同，投资较易控制。但在BT模式下，合同结算价款为暂定价的较为普遍，实际采用的工程价款结算方式基本都是按现行定额据实结算，且优惠让利很少甚至没有。结果是合同价款不受控制，投资可能会被无限放大，项目业主要承担更多的投资风险。

1.4 施工管理容易缺位

BT模式下，项目业主与投资人签订BT合同，投资人再与施工总承包人签订施工合同，项目组织实施由总承包人负责，业主与总承包人一般不发生直接联系。弊端是项目业主对工程质量、投资控制不好干预或无权干涉，容易引起过多的设计变更、随意的现场签证，造成投资增加。

1.5 缺乏相应的法律法规支撑

目前的BT模式可谓“无法可依”，从投资人的选定，到投资方权利和义务以及项目特定期间内的权属，从招标、融资，到项目建设、移交、回购等，都没有专门的法律法规予以明确和规范，以至于操作中，不同地方、不同项目、不同投资人都有自己的合同文本和操作方式。在缺乏相关的法律环境和约束的情况下，如果业主管理水平不高，会增加项目建设成本，加大BT项目的投资。

2 BT项目投资控制的对策

BT项目使用的是纳税人的钱，本质属政府投资公益类项目，因此，管理上应按照政府投资项目的范畴进行管理，把全过程投资控制作为BT项目管理的着力点。

2.1 决策阶段投资控制

尽可能准确地测算项目的全过程费用，做好项目经济评价。BT决策前，需了解项目需要的资金规模，估算投入，合理确定BT模式下的项目总投资。特别是要尽量准确计算融资成本及回购费用，结合政府财力量力而行，综合考虑，科学决策BT项目。

2.2 设计阶段投资控制

该阶段是投资控制的关键，应筛选技术先进，经济合理的设计方案。同一个工程，可以有不同的设计方案，对应不同的造价。要利用价值分析法进行设计方案优化，即在满足功能的前提下尽可能降低成本。在运用价值工程进行择优设计方案时，也要采取限额设计。设计人员与造价管理人员必须密切配合，做好多方案比较，在控制和降低造价上下功夫，对项目投资进行主动控制。此外，还要提高施工图设计质量，为项目招标编制工程量清单和招标控制价创造条件。该阶段还要合理确定项目概算，约束BT项目投资人的施工管理，避免工程造价无限放大、投资失控。

2.3 发包阶段的投资控制

公开招标择优选择承包商是投资控制的最有效手段。该阶段要做的重点工作是，做好招标文件的编制工作，减少漏洞；提高工程量清单的编制质量，合理确定招标控制价；造价管理专业人员严格把关合同条款特别是涉及造价的部分，减少活口，避免合同未明确或不严密增加的造价及引起的索赔。

2.4 实施阶段的投资控制

施工过程中时间长、突发事情多，是投资控制的重点和难点。存在的主要问题是设计变更偏多，现场签证随意，特殊材料价格签证偏高，隐蔽工程验收不到位，存在弄虚作假（监理与施工单位共同作假）行为等。对设计变更、现场签证和隐蔽工程进行跟踪评审是项目实施阶段投资控制的有效手段。对必要的设计变更，要做好进行技术论证及经济分析，选择技术可行、经济合理的方案。对现场签证，要落实签证内容的真实性、合理性，特殊材料设备的价格要共同认定，避免价格虚高。对隐蔽工程，管理人员一定要深入施工现场，争取第一手资料，为工程结算打下基础。

2.5 竣工结算阶段的投资控制

该阶段投资控制的重点，一是严格按BT合同约定的结算方式进行结算，合同外工程不能纳入合同内结算，合同内各分项工程的范围划分避免重复；二是审核工程量，工程量是确定造价的基础，应严格执行规定的计算规则，重点审查变更及签证工程量，避免与合同内工程重复；三是合理确定定额子目及费用，避免高套子目，多计费率。对措施费的计取，需结合合同和施工方案，确定计取范围，不能与主体工程或合同包干计取部分重复；四是控制特殊材料价格，必要时结合市场调查合理确定。

2.6 回购阶段的投资控制

主要是加强建设期及回购期的融资费用、投资人的管理及财务费用的审核。一般应根据合同约定进行计算，如合同未约定，应参考银行利率及行业水平确定。

3 建议

3.1 改变政府通过授权方式确定投资主体的方式

应依据《招投标法》及实施细则的规定，通过公开招标或竞争性谈判确定BT承包商。应当采用综合评标法评标，不仅要参考投标单位的财务状况、银行的资信等级、投融资能力、履约信用、投资回购期等，还要考虑其项目管理水平、施工实力、回购费用及让利情况等。

3.2 选择既有较强的投融资能力，又有较强的施工能力的BT承包商

要改变BT项目投资人与承包商相分离的状况，选择BT项目的承包商，既要有较强的投融资能力又要有较强的施工能力，既是投资者又是施工者，这样“二者合一”，才能在保证工程质量的前提下降低投资成本。

3.3 项目业主要加强实施过程中的投资管理，做好与投资人（承包商）的衔接、配合

业主要主动出击，加强项目投资的控制。从投资控制的角度讲，项目使用功能要求的明确与调整、设计变更的确定与实施、现场签证的参与及认证、特殊材料价格的认定等，都需要业主参与并出具相关材料，以利于后期工程结算时使用。这就要求业主与承包商做好衔接配合，参与必要的投资控制与项目管理，以降低BT项目的投资。