当代埃及军队的职能演变与军政关系调整

黄前明 李荣建

2011年2月11日，埃及前总统穆巴拉克宣布辞职，出人意料的是，他同时把政权委托给了埃及武装部队最高委员会，而不是埃及的内阁或议会，埃及军方瞬时成为世人瞩目的焦点。

实际上，浮出水面的这个突发性事件，只是埃及军方举足轻重影响力的偶露峥嵘。其实，学者们早就指出了：“埃及是以军队支配的国家”①Steven A.Cook.Ruling But not Governing－The Military and Political Development in Egypt，Algeria and Turkey.Baltimore：The Johns Hopkins University Press，2007，p.15.，“自1952年以来，这个国家的真正政治权力一直都掌握在军队的领导层手中，他们追求着自己的政治与军事目标。”②Latif Wahid.Military Expenditure and Economic Growth in the Middle East.New York：Palgrave Macmillan，2009，p.141.一言以蔽之，军队在当代埃及史中拥有一以贯之的重要地位，其本身就具备了重要的研究价值。以此为出发点，本文将梳理当代埃及军队的职能演变，并简要探讨其军政关系的变迁与根源。

一、纳赛尔时期的军队地位与角色

20世纪30－40年代，埃及内忧外患，自由军官组织是唯一有能力驱逐外辱，恢复国内社会秩序的力量集团。1952年7月23日，纳赛尔等自由军官率领士兵发动武装起义，夺取了埃及政权，正式结束了法鲁克王室统治与英国的殖民控制。可以说，1952年“七月革命”是当代埃及史的开端，自由军官等革命军人是现代埃及国家的缔造者。

不仅如此，埃及军队还是纳赛尔革命的积极推动者。这是因为，自由军官们没有共同意识形态，他们只是基于相似的反殖民统治和社会改革思想而暂时走到了一起③Joel Gordon.Nasser’s Blessed Movement：Egypt’s Free Officers and the July Revolution.New York：Oxford University Press，1992，p.12.。结果，在革命胜利以后选择何种国家发展道路问题上，革命指导委员会内部出现了名义领袖纳吉布将军与纳赛尔革命军官们的权力争斗。关键时刻，在军队的支持下，开罗工人、解放大会和埃及农民发动了1954年的“3·25”大游行，迫使纳吉布将军下台，纳赛尔获得胜利。正是依靠军队和民众的支持，纳赛尔才得以确立他在国内的绝对领导地位。纳赛尔则对军队回报以绝对的信任，他在1954年曾公开宣称：“我的议会就是军队。”①杨灏城、江淳：《纳赛尔和萨达特时代的埃及》，商务印书馆1997年，第155页。

1954年之后，埃及转入到国家改造与建设的新阶段。纳赛尔出于信任和另无充足人才可用的原因，把大量军官擢升进了政府。据粗略统计，“七月革命”之后保留了3500名军官，约2／3的人继续在军队任职，约1000人在另外的国家机构中就职，到1961年，近300人依军职大小在国家部门工作②乔尔·S·米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，江苏人民出版社2009年，第197页。。其中，大批军官进入了中央权力部门。有资料可循，在1953－1970年的16届内阁中，共有131人入阁，其中军人44人，占33.6%，文人87人，占66.4%，军人平均任期5年，文人3年③杨灏城、江淳：《纳赛尔和萨达特时代的埃及》，第167页。。在内阁的权力分配中，军官们掌握着关键权力部门。例如，1954－1970年，有4位前军官担任了政府总理，大多数副总理也是出身军官阶层，此外，战争部、军需部、地方行政事务部、情报部门和内政部这些关键部门都由军官们领导，而政府其它部门的部长人选则在前军官与文官之间轮换④Mahmud A.Faksh.“Education and Elite Recruitment：An Analysis of Egypt’s post－1952Political Elite”，Comparative Education Review，Vol.20，No.2 （Jun.，1976），p.143.。此外，军官们还被委任为地方行政长官。1960年9月10日，埃及第一次实行地方政府组织法，任命省长，在任命的21个省长当中，11人为军官，5人为警官，军（警）官所占的比例高达76%，他们构成了埃及省长的主要来源⑤毕健康：《埃及现代化与政治稳定》，社会科学文献出版社2005年，第91页。。有学者评论这种“军官治国”现象时说，“埃及军官已经处于社会金字塔的顶端，他们在自己的文职位置上是不穿军服的，但是他们已成为当代的军阀。”⑥格·伊·米尔斯基：《“第三世界”：社会、政权和军队》，商务印书馆1980年，第347页。从政权性质上不难看出，纳赛尔政府时期，从中央到地方军官们全面掌权，这是一个典型的军人政权。从形态上说它是军人以其政策和人员替代文官政府的决策和人员的一种政体⑦陈明明：《所有的子弹都由归宿—发展中国家军人政治研究》，天津人民出版社2003年，导言第3页。。纳赛尔时期，埃及的各项国家事务都深深地打上了军队的印记。

1953年埃及新政府解散了国内所有的政党，1954年初取缔了穆斯林兄弟会，同年整顿和接管了工会、社会团体和报社。此时，纳赛尔政府先后组建了三个群众性政治组织：解放大会（1953－1956年）、民族联盟（1956－1962年）和阿拉伯社会主义联盟（1962－1970年）来代替之前的政党和社会组织。同样，纳赛尔任命了高级自由军官出身的哈桑·易卜拉欣、安瓦尔·萨达特、卡迈勒丁·侯赛因、阿里·萨布里等人领导这三个重要的政治团体，以强化民众对新政权的认同。这样，纳赛尔政府完成了对埃及从政治到社会层面的结构重组。

在权力运作之外，埃及军队还渗透到了教育和新闻意识形态领域。例如，纳赛尔政府把军事课程纳入了埃及学校教育的常规课程体系，在课堂上宣讲埃及军队的光辉历史和重要使命，进行爱国主义教育，扩大军方的影响力⑧Judith Cochran.Educational Roots of Political Crisis in Egypt.Lanham：Lexington Books，2008，p.74.。又如，20世纪50年代初期，埃及军官主导了对旧新闻媒体的整顿和改造工作。埃及国家指导部派遣年轻军官贯彻新闻审查制度，埃及每家报纸都驻有一名军官，他们向编辑进行政治教育以及审查报纸内容是否符合新政策⑨S onia Dabous.Nasser and the Egyptian press，in Charles Tripp edited.Contemporary Egypt：Through Egyptian Eyes.New York：Routledge，1993，p.100.。与此同时，50年代初，纳赛尔委任自由军官萨拉赫·赛里木、安瓦尔·萨达特、哈立德·毛希丁分别担任了新成立的《人民日报》、《共和国报》和《晚报》的总编辑，以控制传媒，为当局服务⑩毕健康：《埃及现代化与政治稳定》，第93页。。

甚至在经济领域的重建，埃及军队的作用也是无可替代的。50年代，埃及军队全面主持了国内的土地改革，总司令阿密尔担任了土地改革领导机构“废除封建主义委员会”的主席，军队派遣军官工作组下乡，发挥了军队打击封建旧势力的效力。另外，1956年纳赛尔进行了国有化改革，埃及大批富人消极应付生产或者逃到国外，埃及军官及时填补了这些人留下的经济领导空缺⑪Judith Cochran.Educational Roots of Political Crisis in Egypt，p.69.。这两个例子充分表明了埃及军队是纳赛尔政府改革和建设事业中可靠而又能干的依靠对象。

对外交往方面，埃及军队还是纳赛尔政府推行泛阿拉伯主义，扩张埃及势力的坚强后盾。但是1961年，埃及与叙利亚组成的阿拉伯国家联邦解体，这是对泛阿拉伯主义事业的一大打击。面对挫折，纳赛尔不仅没有反思与调整对外政策，反而变本加厉地对外输出埃及的控制力。1962年也门内战爆发，纳赛尔立即出兵援助也门的共和派革命势力，结果埃及军队陷入也门5年多，最多时投入了9万兵力①Bassam Tibi.Conflict and War in the Middle East.New York：St.Martin’s Press，Inc，1998，p.67.。也门战争，客观上不仅造成了泛阿拉伯主义运动的彻底瓦解，而且它还消耗了埃及用于对付以色列的有限战争资源。

在没有完全做好准备的情况下，埃及参加了1967年“六·五”战争，结果惨败，埃及空军和大部分陆军被以色列摧毁，整个西奈半岛被占领，苏伊士运河周边100多万居民沦为难民涌入开罗、亚历山大等大城市②Kirk J.Beattie.Egypt during the Sadat Years.New York：Palgrave，2000，p.7.。不仅战争失败了，经济上纳赛尔政府的表现也非常严峻。由于原动力不足和缺乏后劲，1964年工业增长由前两年的12%和10%下降为4.5%，“六·五”战争后，埃及经济陷入衰退期，1967－1970年工业生产年均增长率仅3.2%，1968年呈负增长之势③王彤：《当代中东政治制度》，中国社会科学出版社2005年，第405页。。

放眼纳赛尔时期，一方面，纳赛尔领导的埃及军队催生了现代埃及国家，军队在国家建设中也发挥了重要作用。然而另一方面，纳赛尔时期军官们利用管理军队的方式推行改革建设事业，这种官僚主义的治理方式从长远看，不利于埃及的经济发展和政治建设。更严重的是，纳赛尔热衷泛阿拉伯主义的对外扩张，过分迷信武力，最终把埃及军队带到了1967年惨败的悲惨境地，这客观上拉开了埃及军队职业化与现代化的转型大幕。

二、1967年以来埃及军队的转型与调整

1967年战争的惨败，动摇了纳赛尔政权根基，刺痛了纳赛尔的革命精神，这构成了埃及政治制度改革的背景④Bruce K.Rutherford.Egypt after Mubarak－Liberalism，Islam，and Democracy in the Arab World.Princeton：Princeton University Press，2008，p.25.。军队职业化改革是20世纪下半期中东国家提升军队作战能力，推进文官政府建设的一项关键举措。它要求引入现代化的军事设备和技术，提升军事训练设水平；军队招募士兵和军官职务晋升减少随意性，培养“职业化”的军官核心集团与各兵种各领域内的军事专家；政治上则要求军队保持“冷淡中立”，服从文官政府⑤Mehran Kamrava.Military Professionalization and Civil－Military Relations in the Middle East.Political Science Quarterly，Vol.115，No.1 （Spring，2000），pp.69～70.。

纳赛尔执政末期，重建军备、收复西奈半岛失地是这一阶段军队职业化改革的主要目标。首先，纳赛尔对军队秩序进行了整顿，1967年总司令阿密尔因战败而被迫自杀，另外还有1000多名失职军官受到了军事审判⑥Kirk J.Beattie.Egypt during the Sadat Years，p.47.。第二步，纳赛尔启动了军备重建工作。1967年，他邀请了1.5万名苏联军事顾问来到埃及，对埃及的军队进行改造⑦Louis Cantori.Egypt：Moribund between Past and Future，in Robert O.Freedman edited.The Middle East Enters the Twenty－first Century.Gainesville：University Press of Florida，2002，p.236.。1968年，纳赛尔改革了埃及的募兵制度，埃及政府开始大规模征召大学毕业生担任军官，埃及军队招募的士兵则要求受过教育⑧Nathan W.Toronto.Why War is Not Enough：Military Defeat，the Division of Labor，and Military Professionalization.Doctoral Dissertation，the Ohio State University，2007，p.154.。这项改革是为了解决“六·五”战争中所表现出来的埃及军官指挥能力不足和士兵们操作现代武器水平差的问题，纳赛尔希望用高素质的人才来提升埃及军队的军事技能。第三，纳赛尔政府花费重金从苏联购置了大量先进武器。1967－1972年期间，埃及总计花费了80至90亿美元用于重建军备和训练军队⑨Arthur Goldschmidt.A Brief History of Egypt.New York：Facts on File，Inc，2008，p.190.。到1971年为止，埃及拥有450架米格战机，100艘战舰，1350辆坦克，以及部署在多个防区的数量不详的萨姆导弹⑩Bassam Tibi.Conflict and War in the Middle East，p.90.。

1970年，纳赛尔病逝，萨达特继任埃及总统，他进一步推动了埃及的军队职业化改革。在1971年的“纠偏革命”中，他把部分军官从重要的政治职位上撤换下来，使之专注于军队建设，此外，萨达特还鼓励军官们学习希伯来语，详细研究以色列的防卫和战略①Andrew McGregor.A Military History of Modern Egypt：From the Ottoman Conquest to the Ramadan War.Westport：Praeger Security International，2006，p.275.。另外，与他的前任一样，萨达特也非常重视埃及的军备建设。整个70年代，埃及政府的年均军事开支约占国民生产总值的23.6%，其中在1973年，埃及的经济已经陷入最低谷，但是埃及仍然花费了53.67亿美元，约占国民生产总值31.4%的财富用于军事建设②Latif Wahid.Military Expenditure and Economic Growth in the Middle East，p.136.。

经过数年的重建，埃及军队恢复了实力。在精心筹划下，1973年10月6日，埃及出其不意地发动了“斋月战争”，埃及军队冲破了以军的巴列夫防线，横穿苏伊士运河，收复了西奈半岛部分地区。“斋月战争”的胜利，证实了1967年以来埃及军队职业化改革在提升作战能力上的成效，埃及军队因胜利而重获威望。

1973年“十月战争”的胜利，消除了外患与国耻，萨达特才有条件来解决纳赛尔模式的弊端，他的解决之道是改革开放。在1971年“纠偏革命”的基础之上，1974年，萨达特旗帜鲜明地颁布了“十月纲领”，实行对外开放，发展私有制经济。1976年，他又以极大的勇气在埃及执政党—阿拉伯社会主义联盟内部推行多党制实验，激活了埃及的政治氛围。外交方面，他抛弃了纳赛尔亲近苏东社会主义国家的自我封闭做法，主动改善与西方国家和海湾国家的关系，扩大了埃及的国际活动空间，吸引到了更多的外国投资。凭借1973年“十月战争”的成果，经过与美国和以色列的谈判，1978年埃及签署了《戴维营协议》，正式结束了埃及与以色列的敌对关系，这为埃及带来了和平发展的外部环境。上述措施的合力效果，使得建设与发展取代了战争与革命成为埃及的新国策中心，这不可避免地影响到了埃及军队的职能调整。

首先，在军政关系层面，埃及军队回归军营，文官地位逐步上升。纳赛尔时期，军官占据了33.6%的内阁职位，相比之下，萨达特时期的中央政府，只有20%的内阁职位由军官出任③Maye Kassem.Egyptian Politics－The Dynamics of Authoritarian Rule.London：Lynne Rienner Publishers，Inc，2004，pp.39～40.。其中，萨达特强调“埃及军队不属于群众联盟成员，军事人员不允许参加政党和选举，未经许可不能干涉社会事务”④Nazih N.Ayubi.The State and Public Policies in Egypt since Sadat.Reading：Ithaca Press，1991，p.243.，这项命令对约束军队干政，推动军队职业化发展，促进埃及政府文官化潮流所起作用甚大。1981年穆巴拉克继任埃及总统，他延续了萨达特的执政方针。据统计，穆巴拉克前三届内阁的50名部长当中，有军队背景的部长人选不到10%⑤Nazih N.Ayubi.The State and Public Policies in Egypt since Sadat，p.93.。对于埃及中央政府文官逐渐成为主流的现象，归根结底地讲，它是埃及现代化建设不断推进的产物。纳赛尔时期，埃及现代化建设刚起步，各部门社会分工不那么细密，对专业化人才的需求比较低，故而大批军官进入到非军事的领导岗位，但是自70年代以来，埃及现代化发展已经进入到自由市场经济阶段，分工越来越细，专家治国成为时代要求，专业化的文官重要性凸显，这奠定了埃及政府文官化的基础。

其次，埃及军队在降低政治参与的同时，经过政府允许，它转而涉足了国内的经济建设领域，这是其转型的另一方面。1979年，埃及军方依据政府颁布的第32条法律，成立了一个新的政府机构“民用服务局”，该局雇佣了数千名退役军官，承揽了国内1／5的基建项目；不仅如此，埃及军工厂还是国内民用商品的主要生产渠道之一，以1990年为例，埃及军工部门生产了价值10亿埃镑的军需品，6.22亿埃镑的民用商品，1.2万吨肉和1.1万吨奶制品，所生产的民用商品超过了军队正常需求的60%，这些剩余民用物质被变卖充作了军费⑥Maye Kassem.Egyptian Politics－The Dynamics of Authoritarian Rule，p.42.。发展到21世纪初，埃及军方已经深入到修铁路、架天桥、修灌溉渠、铺设水管与通信网络建设领域，此外，军方还开办了各种各样的工厂，实验室、诊所、训练中心、房地产项目和旅游度假村，其它的经济活动还包括了家禽养殖厂、配送面包店和“食品安全项目”，以及与军事关联不大的戏剧演出活动①Nazih N.Ayubi.The State and Public Policies in Egypt since Sadat，p.259.。埃及军方在这些行业的广泛投资，收益颇大，它可能已是埃及国内最有实力的单个经济实体②Steven A.Cook.Ruling but not Governing－The Military and Political Development in Egypt，Algeria and Turkey，p.19.。埃及军队广泛参与民用经济活动是一个争议性很大的话题，赞成者有之，反对者也很多。

不管怎样，埃及军队经济实力不断增强的结果之一，它有更多的资源和更大的动力去扩大军队规模。据统计，埃及军队的规模从1989年的45万人增加到1995年的61万人，到90年代末，军队人数进一步增加到68万人③Latif Wahid.Military Expenditure and Economic Growth in the Middle East，p.140.。埃及军队规模的扩大反过来又增强了埃及军队的整体力量。

三、当前埃及军政关系的实质

对于军人与国家的关系，亨廷顿有一个论断：“在寡头政治世界中，军队是激进的；而当大众社会开始出现时，军队就成为原有秩序的保守的监护人。社会越落后，军队的作用越大；社会变得越先进，军队的作用也就变得越保守，越反动。”④塞缪尔·P·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年，第242～243页。对照埃及，它符合亨廷顿的论断。埃及这个中东地区的发展中大国，远未进入“大众社会”发展阶段，军队参政是一种常态。事实上，即便1967年以后，埃及启动了军队职业化改革，它也并没有退出政治舞台，而是以新的方式来延续和扩大其影响力。

新时期，埃及军队参政的最大变化，是把其主要职能调整到维护国内安全。由于经济社会危机，20世纪70年代中期开始，埃及伊斯兰极端组织掀起了严重的反政府暴力事件。为此，自1981年以来，埃及基本上一直处于紧急状态的管制状态，而且从1992年起，埃及政府授权军事法庭依照《反恐怖主义法》，对暴力活动进行严厉镇压。据统计，1992－2000年，大约1033位平民被军事法庭判刑，其中92人被判处死刑，644人被判监禁⑤Maye Kassem.Egyptian Politics－The Dynamics of Authoritarian Rule，p.40.。以司法方式攘除社会安全隐患是埃及军方的首选，除此之外，每当埃及出现大规模暴乱的特殊时刻，埃及军队还会走出军营，恢复社会秩序。例如，1977年，萨达特政府因削减食品补贴的政策引发了全国性的“食品骚乱”。事态危急，萨达特下令埃及军队镇压，三天骚乱期间有150多人被杀，强力恢复了社会平静⑥Arthur Goldschmidt.A Brief History of Egypt，p.201.。又如，1986年，因为薪水过低与抗议军官们的羞辱和剥削，埃及中央安全部队约2万士兵发动了军事哗变，埃及军队再次奉命出兵镇压了这次兵变。另外，来自军队和内务部的安全官员与穆巴拉克保持着密切联系，出任行政部门安全顾问，并常被总统委任为省长和重要城市的市长以稳定局势⑦Bruce K.Rutherford.Egypt after Mubarak－Liberalism，Islam，and Democracy in the Arab World，p.253.。

埃及军队与政府之间的鼎力合作关系，需要从两个方面来理解。在政府层面，埃及自1952年以来，纳赛尔、萨达特和穆巴拉克三位军人出身的威权主义总统，依托军、警、特、大权在握，议会弱小、司法相对独立、新闻有限自由⑧毕健康：《埃及现代化与政治稳定》，第97页。。这种强大的总统独大制，要求军队听从执政者的命令行事，所以军队不得不履行镇压动乱、维持社会秩序的职能，这样才能得到执政者的信任。

在军队层面，它主动积极配合政府行动，主要是为了保护有利于埃及军队利益的制度不受冲击，而出手相援。在埃及军队这一方，它要极力维护的“核心利益在于部门利益、制度利益和既得利益”⑨Steven A.Cook.Ruling but not Governing－The Military and Political Development in Egypt，Algeria and Turkey，p.16.。

埃及军队享有广泛的部门权益，其中之一是军费预算、军购和军需品的分配，全由军队自我决定，不受埃及议会的审议⑩Mohammed Zahid.The Muslim Brotherhood and Egypt’s Succession Crisis－The Politics of Liberalization and Reform in the Middle East.London：Tauris Academics Studies，2010，p.28.。另外是安全事务方面。平息1986年兵变事件之后，埃及军队完全掌握了这方面的控制权。埃及军队与美国之间的合作则是它的第三个部门利益。《戴维营协议》签订以后，埃及成为美国在中东地区的重要盟友，埃及政府每年能从美国获得13亿美元的军事援助⑪Mohamed El－Bendary.The Egyptian Press and Coverage of Local and International Events.Lanham：Lexington Books，2010，p.110.。2001年“9·11事件”以来，打击恐怖主义被提升为美国中东战略利益之一，埃及军队对美国的重要性进一步提升。

制度利益则表现为，埃及过去的三届总统都是军人出身，对军队有特殊感情，军官们往往出任关键的内阁部长和省长职务，军事法庭扩张到了民事司法领域，军队在行政、外交、国内安全、社会管理上具有很大的发言权。

埃及军队的既得利益还表现在经济方面。进入20世纪90年代，1991－1992年，埃及国民生产总值增长率只有1.7%，1992－1993年为1.9%，1993－1994年为2.3%，1995年4.7%，1996年微增至5%；90年代时，埃及有20%－30%的人生活在贫困线以下，失业率高达21%①Philip Moore.Egypt Privatization and Beyond－meeting the Challenges of the 21st Century.London：Euromoney Publications PLC，1997，p.8，p.28.。然而，这种经济不太景气的大环境下，同时期的埃及军队由于是穆巴拉克庇护关系网的重要组成部分②Stephen J.King.“Sustaining Authoritarianism in the Middle East and North Africa”，Political Science Quarterly，Vol.122，No.3（Fall，2007），p.439.，经济利益不仅没有受损，反而还大肆扩张，到90年代末，它已成长为疑是埃及国内最有实力的单个经济实体。

埃及军队在20世纪末的一支独大，是由多种原因造成的。其一是由于纳赛尔时期军队的优势地位惯例，一直延续到了整个穆巴拉克时代。另外，自萨达特时期以来，埃及的国家转型并不顺利。埃及政府由于经济困难，财政不足，特许军队介入经济领域，壮大了军队的经济既得利益。而且从萨达特执政末期起，埃及社会领域日益泛政治化，客观上邀约军队走出军营，维持社会秩序，助长了军队势力。当然从某种角度上说，埃及军队的这种“强势”偏离了它曾经设定的军队职业化和现代化的发展轨道。

诚然，埃及军队的影响力是巨大、全面且深远的。有学者总结说，“纳赛尔、萨达特和穆巴拉克三位强人统治者一脉相承地不信任文官统治，把国家的命运委托给了军队。”③Latif Wahid.Military Expenditure and Economic Growth in the Middle East，p.142.这个评价很贴切。现今，埃及军政精英通过合作，已经缔结为一个牢固的利益共同体了。所以，埃及军队总是在埃及最关键的时刻现身，力挽狂澜。在这个意义上，也就不难理解穆巴拉克在下台之际把埃及委托给埃及军方了。