全面深化改革的科学指南和行动纲领

陈超

[摘 要]党的十八届三中全会通过的《决定》是新时期全面深化改革的政治宣言，其部署改革的力度、深度和广度都前所未有。《决定》提出了全面深化改革的指导思想、总体思路、目标任务，是全面深化改革的总部署、总动员，为未来改革描绘了“时间表”和“路线图”，理论亮点频出。

[关键词]全面深化改革；科学指南；行动纲领

[中图分类号] D220 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）02-0011-03

党的十八届三中全会的召开牵动着全国人民的心，是改革开放35年来人民关注度最高、期望最大的一次三中全会。这次全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对全面深化改革做出了战略部署，新一轮改革开放大潮滚滚而来。

一、《决定》是全面深化改革的政治宣言

《决定》把握时代和实践的新要求，把握人民群众的新期待，集中全党全国人民的智慧，对在新的历史起点上全面深化改革作出战略部署，是党的十一届三中全会以来首次综合研究改革的重要会议，在理论上有一系列重大创新，在政策上有一系列重大突破，其力度、广度和深度都是空前的。

（一）《决定》涉及改革的领域之多、范围之广前所未有。35年间，7次“三中全会”，改革是永恒不变的主题，改革成为了我国发展的主旋律。从党的十一届三中全会开启改革大幕，到党的十二届三中全会启动全面经济体制改革，从党的十四届三中全会的“建立社会主义市场经济体制”到党的十六届三中全会的“完善社会主义市场经济体制”，从党的十五届三中全会到党的十七届三中全会部署的农村改革。不过过去的三中全会都是研究部署某个领域或者某个方面的改革，而且都以经济体制改革为主。而党的十八届三中全会《决定》部署的改革不是单项的改革，而是全面的改革，是五位一体的改革，还有国防和军队改革、党的建设制度改革，实际上是把伟大事业和伟大工程都包括在内的改革。完全可以说，《决定》是我们党和国家历史上第一个全面深化改革的文件，是指导当前和今后一个时期我国改革发展的行动纲领。

（二）《决定》部署改革的力度和深度前所未有。香港媒体评论道：“掌声终于热烈响起。此前最苛刻的观察家都闭上嘴巴，投出赞许和期待的目光。”海外媒体纷纷用长篇报道分析“中国披露雄心勃勃的改革计划”，连保守的《华尔街日报》也形容这是一份“宏伟蓝图”。就力度来说，《决定》对全面深化改革作出了总动员、总部署，既明确了改革的路线图，又确定了“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”的时间表；就深度来说，《决定》提出的全面深化改革，涉及深层次矛盾和问题，需要涉险滩、啃硬骨头、破瓶颈，需要突破利益固化的藩篱，推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度一点都不亚于30多年前。

（三）《决定》部署改革举措的细化和具体化程度前所未有。《决定》既有宏观的顶层设计，更有对群众关注热点问题的回应。重新规范政府与市场的关系；理顺财税制度事权与支出责任；实施“单独二胎”计划生育新政；制定渐进式延迟退休年龄政策；加快房产税立法，推进农民住房财产权转让；不准官员多处占用住房，探索实行官邸制；废止劳教制度，逐步减少适用死刑罪名；允许民间资本设中小型银行；发展混合所有制经济，废除对非公经济不合理规定；石油、电信、电力价格将交给市场决定；不设重点学校重点班，探索全国统考减少考试科目、不分文理科、一年多考；取消以药补医，理顺医药价格……百姓所思所想所恨所盼，也正是这份《决定》的所思所想所恨所盼，决策层的改革脉搏和百姓心声一起跳动。

二、牢牢把握全面深化改革的历史方位

正如马克思所说，一切都取决于它所处的历史环境。中国改革的再出发，也是因为中国站在了一个历史的关键点上。国际格局面临深刻调整，战略机遇随之浮现；经济社会飞速向前，转型发展基础沉雄；更有民族复兴的中国梦点燃亿万人民的高涨激情。“来而不可失者，时也。蹈而不可失者，机也。”这是千载难逢的历史机遇，抓住了才能赢得主动。唯有全面深化改革，冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，才能凝聚起引领时代、改变世界的力量。

（一）谋势实现中国梦引领我们全面深化改革。习近平总书记强调：党的十八大以来，中央反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一招，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。我们要以更大的政治勇气和智慧克服“改革疲劳症”“路径依赖症”，不失时机深化重要领域改革，不断完善和发展中国特色社会主义制度，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制，坚定地向中国梦的目标奋进。

（二）发展面临的现实问题倒逼我们全面深化改革。虽然改革开放带来了中国经济的全方位腾飞，使中国在世界舞台上拥有了话语权，但毋庸讳言的是，一方面是中国国际地位的不断攀升，另一方面却是国内诸多问题和矛盾的集中爆发。面对我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，习近平总书记掷地有声地表示：“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”问题和矛盾并不能阻止改革的步伐，而是会倒逼出更加有效的改革措施、更加强大的改革信念、更加有力的改革行动、更加丰硕的改革成果。

（三）国际政治经济新形势要求我们全面深化改革。《决定》明确提出“以开放促改革”，这是一个重大战略。中国的改革开放，第一轮是20世纪80年代4个特区设立和沿海开放，第二轮是20世纪90年代浦东开放开发，而中国上海自贸区是第三轮改革开放的重头戏，是引导新一轮改革开放的重中之重。上海自贸区是党中央、国务院应对国际经济变革大趋势，在扩大开放中拓展发展空间，用倒逼机制推动转型升级而采取的重大举措。

三、准确理解全面深化改革的战略思路

历经35年波澜壮阔的改革开放历程，跻身世界第二大经济体的当代中国，迎来新一轮改革的壮丽征程。这次党的十八届三中全会制定全面深化改革的总体方案，提出了全面深化改革的指导思想、总体思路、目标任务，是全面深化改革的总部署、总动员，必将对中国特色社会主义事业发展产生重大而深远的影响。

（一）紧扣全面深化改革的“总目标”。党的十八届三中全会明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”总目标指明改革开放的根本方向，是确保全面深化改革沿着正确道路开拓奋进的重要遵循。目标清晰方可凝神聚力。当前，中国改革正处于克难攻坚、爬坡过坎的关键期，转型的阵痛和成长的烦恼交织叠加。相比改革之初普遍受益的“帕累托改进”，今天的改革更多遭遇“众口难调”的困扰。既要确保效率，也要维护公平；既要鼓励竞争，也要保障底线；既要尊重差异，也要凝聚共识。诸多两难甚至多难的状况，无疑对国家治理能力提出新的更高要求。早在1992年邓小平就提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。今天，中国站在改革开放的新起点上，从国家治理的角度提出长远目标可谓正当其时。向着这一目标奋力前行，中国改革的航船一定能劈波斩浪，带领13亿人民迈向社会主义现代化的新航程。

（二）紧扣全面深化改革的“路线图”。从紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，到紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；从紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，到紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；从紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，到紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，全会提出的“六个紧紧围绕”，全面勾勒了未来一个时期的改革路线图，是全面深化改革的总目标的细化、具体化。这“六个紧紧围绕”， 抓住每一方面改革的主题，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，注意克服改革“散光”和“不同步”的问题，努力突出“主旋律”，形成“大合唱”。

（三）紧扣全面深化改革的“任务书”。全会提出了要坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能等60个方面的具体改革任务。这些任务，是党中央对政治、经济、文化、社会等各方面改革的全面部署，既体现了这些年来的实践探索，又体现了面向未来的大胆创新。比如，强调要发挥市场在资源配置中的决定性作用；强调要激发非公经济活力和创造力；强调要推进协商民主广泛多层制度化发展；强调要让广大农民平等参与现代化进程；强调要推进反腐败领导体制和工作机制创新；强调要加快完善互联网管理体制机制；强调要建立更加公平可持续的社会保障制度；强调要健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制，等等。这些都是改革的重点所在，迫切需要我们把握好、实践好。

四、深刻领会全面深化改革的理论亮点

党的十八届三中全会以马克思主义的宽广视野，谱写了改革开放伟大事业的历史新篇章，给人以奋发向上的力量。全会适逢中国改革的“窗口期”，以全面深化改革为使命，为未来改革描绘了“时间表”和“路线图”，理论亮点频出。

（一）市场的作用由“基础性”改为“决定性”。在经济体制改革中，核心问题是处理好政府与市场的关系。这是多年改革开放的重要经验，也是近年来有一些人感到困惑的重大问题。《决定》以十分明确的语言强调要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。将市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”，意味着在配置资源问题上，其他力量如政府，可以影响和引导资源配置，但决定者只能是市场。这种改动表明我们进一步坚定社会主义市场经济改革的基本取向。这是《决定》的一个重大突破和理论创新，也是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。

（二）从“国家管理”到“国家治理”的理念提升。《决定》是党的文件中首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的观点，成为一个耀眼的新亮点。从国家管理走向国家治理，表明我们党在世情国情党情发生深刻变化的背景下，清醒地认识到我国改革开放事业深入发展所面临的严峻挑战，进一步明确了全面推进中国特色社会主义伟大事业的战略布局，是我们党治国理政理念的升华。国家治理能力现代化意味着：各个治理主体到位不越位，有为不乱为，市场主体竞争有序，调控主体主动有度，社会主体积极有为，个人主体创业有利，形成让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面。现代化的国家治理体系和治理能力将会为中国的发展提供强大的推动力。

（三）“顶层设计”与“摸着石头过河”有机统一。《决定》明确指出要“坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力”。这一论断深刻阐释了“自上而下”和“自下而上”在改革指导思想上的辩证关系，充分体现了新一届中央领导集体坚持客观规律和尊重群众首创精神的科学态度。习近平总书记指出：“摸着石头过河”是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。“摸着石头过河”就是摸规律，从实践中获得真知。“摸着石头过河”和“加强顶层设计”是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。

（四）用“政府紧日子”换“群众好日子”的执政理念。《决定》把财税改革作为核心议程，其改革清单涵盖六个方面，包括税收制度、预算制度、政府间财政体制、公共财务管理制度、财政绩效管理制度和财税法制建设，规模之大、范围之广、用意之深，史无前例，释放出致力“花好人民的钱”之强烈信号。《决定》对此提出了许多重要的改革思路，包括“加强人大预算决算审查监督”、“落实税收法定原则”、“预算透明”、“建立群众评价与反馈机制”，以及“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”与此同时，民生投入增速高于财政支出增速，诠释着“用政府紧日子换群众好日子”的理念。

（五）“全面深化改革领导小组”加“改革时间表”。党的十八届三中全会决定成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、监督落实。当前改革已到调整利益格局的攻坚期，仅靠一个部门推动全方位改革是很难的，需要一个高层次机构来把握大局做决策，统筹协调各方面，凝聚改革共识，落实监督检查，防止改革“放空炮”。同时《决定》鲜明提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”的时间表。这意味着剩下的7年时间必须完成《决定》提出的改革任务，这一时间表为各部门和地方设定了改革最后的边界和底线，表明这些改革任务是可检查、可评估、可落实的。

作者系中共上海市松江区委党校副校长

责任编辑：袁志平