浅析动物卫生行政处罚公开原则

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

浅析动物卫生行政处罚公开原则

陈向武，孙敬秋

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

以案说法

编者按：近年来由于各级动物卫生行政主体加大动物卫生监督执法力度，违法案件查处率呈逐年上升趋势，但是动物卫生执法人员执法办案能力，尚不能满足监管执法的需求。根据农业部《全国官方兽医培训规划（2010—2014年）》的要求，本刊在“培训园地”栏目中开设“以案说法”版块，特委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心就行政处罚案件中主体的适格性1具体内容见《中国动物检疫》2013年第6期77-78页，浅析动物卫生行政处罚中处罚主体适格的问题；《中国动物检疫》2013年第7期81-82页，浅析动物卫生行政处罚中行政相对人主体适格的问题。、证据的形式要件2具体内容见《中国动物检疫》2013年第8期83-85页，浅析动物卫生行政处罚中证据的形式要件。、法律适用的准确性3具体内容见《中国动物检疫》2013年第9期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中的法律适用。、程序的合法性4具体内容见《中国动物检疫》2013年第10期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中简易程序的适用；《中国动物检疫》2013年第11期85-88页，浅析动物卫生行政处罚中一般程序的适用。、一事不再罚原则的正确理解5具体内容见《中国动物检疫》2013年第12期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中一事不再罚原则的适用。、追诉时效的适用6具体内容见《中国动物检疫》2014年第1期86-87页，浅析追诉时效在动物卫生行政处罚中的适用。、不予处罚7具体内容见《中国动物检疫》2014年第2期86-87页，浅析不予处罚在动物卫生行政处罚中的适用。和从轻处罚8具体内容见《中国动物检疫》2014年第3期83-84页，浅析从轻处罚在动物卫生行政处罚中的适用。适用的情形等方面的问题以及吊销许可证的适用9具体内容见《中国动物检疫》2014年第5期85-86页，浅析吊销许可证在动物卫生行政处罚中的适用。、事先告知程序的履行10具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期83-85页，浅析动物卫生行政处罚事先告知程序的履行。、处罚法定原则11具体内容见《中国动物检疫》2014年第9期82-84页，浅析处罚法定原则在动物卫生行政处罚中的适用。、公正原则12具体内容见《中国动物检疫》2014年第10期89-91页，浅析动物卫生行政处罚公正原则。、公开原则等问题进行解读，此后“以案说法”将不断刊出。

为了指导官方兽医在实施行政处罚中正确理解处罚公开原则，本文通过“以案说法”的形式，就动物卫生行政处罚公开原则进行分析，供执法人员参考。

【案情概述】

2013年6月11日，甲县畜牧兽医局接到某动物药业有限公司举报，称甲县某农牧服务部经营的标称为该公司的注射用青霉素钠和阿莫西林注射液两个兽药品种非该公司生产。甲县畜牧兽医局遂对某农牧服务部进行立案调查，并查明以下事实：2013年6月8日，自称是某动物药业有限公司业务员的李某某，将涉案的两个品种的兽药送到服务部，其中注射用青霉素钠100盒（20支/盒）、每盒价格为20元，阿莫西林注射液100盒（10支/盒）、

每盒价格为25元，该农牧服务部共支付李某某货款4500元，案发时购进的兽药尚未销售。该农牧服务部在进货时，未按照《兽药经营质量管理规范》的规定对供货单位的资质、质量保证能力、质量信誉和产品批准证明文件进行审核。某动物药业有限公司向甲县畜牧兽医局提供了涉案兽药非该公司生产的证明。同时，查明该农牧服务部为依法登记的合伙企业，并于2013年3月依法取得《兽药经营许可证》。甲县畜牧兽医局认为，该农牧服务部的行为违反了《兽药管理条例》第二十七条第三款的规定，经营假兽药，依据该条例第五十六条的规定，于2013年6月28日作出了给予该农牧服务部没收100盒注射用青霉素钠和100盒阿莫西林注射液、罚款13500元（货值3倍）、并责令该农牧服务部停止销售兽药10日的行政处罚决定。

该农牧服务部不服，以甲县畜牧兽医局的执法人员在案件调查中未向其出示执法证件，违反《行政处罚法》的有关规定为由，向甲县人民政府申请行政复议，请求撤销该行政处罚决定。甲县人民政府经复议审查，认定甲县畜牧兽医局执法人员在案件调查中制作的《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》等证据中没有执法人员出示执法证件等表明身份的记录，在案的其他证据材料也无法证明执法人员在案件调查时向本案当事人出示过执法证件。甲县人民政府认为，甲县畜牧兽医局执法人员在案件调查时，未向本案当事人出示执法证件表明其执法身份，侵犯了当事人的知情权，其行为违反了《行政处罚法》第三十七条第一款的规定。因而以违反法定程序为由，撤销了甲县畜牧兽医局对该农牧服务部的行政处罚决定。

【以案说法】

本案主要涉及动物卫生行政处罚中应当遵循公开原则的问题。

《行政处罚法》第四条第一款规定：行政处罚遵守公正、公开原则。动物卫生行政处罚公开是指动物卫生行政主体实施行政处罚的依据、过程和结果等有关内容，需要在实施行政处罚前、处罚过程中以及在处罚后，通过一定的方式和途径向行政相对人和公众公开，便于群众监督，加强动物卫生行政主体的自我约束。动物卫生行政主体在实施行政处罚中遵循公开原则，对于促进行政处罚的科学化、民主化，增加行政处罚的透明度，保障行政相对人的知情权，促进行政相对人和公众对行政处罚的民主参与和监督，具有重要的意义。

根据《行政处罚法》第四条的规定，在动物卫生行政处罚中，公正原则主要通过下列几种制度具体体现：

一是法的公开制度。法的公开制度，即处罚依据事先公开。美国政治学家、伦理学家约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）在其《正义论》著作中对法的公开进行了精辟的论述，即“公民们如果知道什么事情要受罚，并知道这些事情是在他们可做可不做的能力范围之内的，他们就可以相应地制定他们的计划。一个遵守已公布的法规的人不必害怕对他的自由侵犯。”我国《行政处罚法》第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”这就要求动物卫生行政主体作出行政处罚所依据的法律、法规和规章必须事先公布，没有公布的不得作为行政处罚的依据。法律、行政法规、部门规章应当在全国范围内予以公布。按照《立法法》的规定，法律签署公布后，在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登，在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本；行政法规签署公布后，在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登，在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本；部门规章签署公布后，在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登，在国务院公报或者部门公报上刊登的规章文本为标准文本。地方性法规和地方政府规章应当在其实施的范围内予以公布。按照《立法法》的规定，地方性法规公布后，在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登，在常务委员会公报上刊登的地方性法规文本为标准文本；地方政府规章签署公布后，在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登，在地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

二是表明身份制度。《行政处罚法》第三十四

条第一款规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，……”；第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。……”；《农业行政处罚程序规定》第十九条、第二十三条也对执法人员在调查处理行政处罚案件时表明身份制度进行了规定。上述规定要求，动物卫生行政主体的执法人员在调查处理动物卫生行政处罚案件时，必须出示表明身份的执法证件、文书或者佩带执法标志，表明执法人员的姓名和身份，以便让行政相对人了解执法人员的合法身份，免受因动物卫生行政主体超越职权、滥用职权等行为的不法侵害。执法人员在调查处理案件中，未表明身份制作的询问、检查笔录或者收集的其他证据，不具有证明能力。需要说明的是，动物卫生监督机构或者农业行政综合执法机构，受兽医主管部门的委托，实施兽药、饲料等行政处罚案件的，在调查处理中，应当向行政相对人出示委托证明或者说明情况。

三是告知制度。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《农业行政处罚程序规定》也对告知制度进行了规定。上述规定要求，动物卫生行政主体在作出行政处罚决定前，必须公开动物卫生行政主体作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知行政相对人依法享有的陈述、申辩和部分处罚种类（责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款和没收违法所得）听证的权利等，以及行使上述权利的途径。“告知”对于行政相对人来说，是其法定权利；而对于动物卫生行政主体来说，则是其法定义务，如果动物卫生行政主体不履行“告知”义务，其作出的行政处罚决定因违反法定程序、不遵循行政处罚公开原则而不能成立。

四是听证与申辩制度。对于适用听证的案件，行政相对人要求听证的，动物卫生行政主体应当组织听证，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开举行听证会，允许群众旁听，允许记者采访报道，接受行政相对人和公众的监督。在听证程序中，行政相对人有权为自己进行申辩，有权陈述自己对动物卫生行政主体拟作出处罚决定的事实、理由及依据的意见和主张，有权提出对自己有利的证据，有权反驳对自己不利的证据，有权与执法人员进行对质和辩论。对不适用听证的案件，行政相对人进行陈述、申辩的，动物卫生行政主体也要充分听取行政相对人的陈述和申辩意见，审查行政相对人提出的证据，陈述、申辩理由成立的，应当采纳。听证与申辩制度是公开原则的具体体现，其有利于动物卫生行政主体客观、全面地查清案件事实，保障行政处罚的公正性，从而减少行政争议。

五是案件公开制度。公开动物卫生行政处罚案件，有利于参与动物卫生活动的公民学法、知法、懂法和守法，有利于维护重大公共利益，便于公众对动物卫生行政管理的监督。但是同时还要考虑保护个体利益，避免特定个体的商业秘密、个人隐私和其他有关特定个体身份特征等信息泄露。动物卫生行政处罚信息从其属性来看，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的“政府信息”公开的范畴，但是应当公开行政处罚的哪些信息以及如何公开，该条例没有规定。农业部为了贯彻《国务院批转全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组〈关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）〉的通知》（国发〔2014〕6号），于2014年5月发布了《农业行政处罚案件信息公开办法》（农政发〔2014〕3号），将“农业部门按照一般程序依法查办的制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件”明确为信息公开的范围，并明确了上述行政处罚案件公开哪些具体的信息，同时规定了公开农业行政处罚案件信息不得涉及商业秘密以及自然人住所、肖像、公民身份证号码、电话号码和财产状况等个人隐私内容。该办法虽然只对公开“制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权”行政处罚案件进行了规定，但是对于推行所有农业行政处罚案件的公开，具有重要的意义。

本案中，甲县畜牧兽医局的执法人员在调查时，未向甲县某农牧服务部出示执法证件，未表明执法人员的身份，违反了《行政处罚法》第三十七

条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”的规定，导致其作出的行政处罚决定违反法定程序。甲县人民政府据此撤销其行政处罚决定是正确的。此外，本案还有两个问题需要纠正：一是货值金额计算有误。按照《兽药管理条例》第七十一条的规定，本案中，涉案兽药的货值金额应以标价计算，但本案中执法人员未查明涉案兽药的标价。如果没有标价的，也应当按照同类兽药的市场价格计算。因而，本案中涉案兽药货值按进货价格计算显然是错误的，应予纠正；二是未对查明的其他违法事实实施行政处罚。甲县某农牧服务部购进兽药时，未按照《兽药经营质量管理规范》的规定对供货单位的资质、质量保证能力、质量信誉和产品批准证明文件进行审核，其行为违反了《兽药管理条例》第二十五条的规定，应当依据该条例第五十九条的规定予以处罚。本案中虽然查明了该违法行为，但未对该行为实施行政处罚，也应予以纠正。

[1]约翰·罗尔斯.《正义论》[M].何怀宏，等译.北京：中国社会科学出版，1988.

[2] 陈向武，孙敬秋.浅析动物卫生行政处罚公正原则［J］.《中国动物检疫》.2014，31（10）：89-91.

表3 行政处罚立案审批表（本案中执法人员制作的行政处罚立案审批表）

S851.33

：C

：1005-944X（2014）12-0086-04