浙江省检察机关提起环保公益诉讼的调研报告<br/>——以嘉兴地区试点工作为例

浙江省检察机关提起环保公益诉讼的调研报告
——以嘉兴地区试点工作为例

2014-02-23胡金龙

湖北警官学院学报 2014年12期

关键词：检察机关浙江省公益

胡金龙

（温州市人民检察院，浙江温州325000）

浙江省检察机关提起环保公益诉讼的调研报告
——以嘉兴地区试点工作为例

胡金龙

（温州市人民检察院，浙江温州325000）

在治理次生环境的三种通行公共政策模式中，社会福利层面的公益诉讼亟需开辟与贯通，以架构权力、权利、福利三位一体的环境保护系统。在此背景下，浙江省检察机关围绕生态省建设的总体纲要，开展了环境保护公益诉讼的探索。嘉兴地区的试点工作经验表明，建议运用实证分析方法解决公益诉讼中启动标准、损失的计算、选择性司法、收益归属等难点问题；建议引进推断统计学、专家意见、社会权威等社会学统计方法解决公益诉讼损失量化、因果关系认定问题；建议成立“超级基金”解决诉讼收取归属问题等。

环境保护；检察机关；公益诉讼；实证研究

当前世界各国治理次生环境问题的路径主要有三条：一是国家权力层面的行政治理。这属于最基本的路径，如环保审批、行政补贴等，其理论基础是国家的公共服务职能理论。二是市场权利层面的交易，如排污权交易①该报道称：2007年11月，浙江省嘉兴市在全国率先推行排污权交易，新建项目所需的主要污染物排放指标COD和二氧化硫，必须是从老企业通过减排工程削减下来的。2008年，嘉兴市又率先挂牌成立了排污权储备交易中心，全年市、县（市区）两级共实现排污权交易额达1.19亿元。2009年，杭州市也积极出台了主要污染物排放权交易实施细则，推进排污权交易制度的实施。参见岳德亮：《浙江全面推进排污权交易制度改革》，载http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-05/22/content_11419541.htm，2009年5月22日访问。等，其理论基础是经济学上的外部性理论。三是社会福利层面的公益诉讼。它通过司法诉讼的形式，协调环境污染法律关系中各民事主体的权利与义务，其理论基础是诉讼制度中的分配正义理论。就我国的现状而言，第一条路径不断得到强化，第二条路径在积极推行，第三条路径正逐步构建。2011年《民事诉讼法》修改期间，理论界和司法界围绕公益诉讼展开了激烈的讨论。在此背景下，浙江省检察机关为贯彻落实浙江省委、省政府《浙江生态省建设规划纲要》，在嘉兴市探索环境污染公益诉讼。本文对浙江省检察机关开展环保公益诉讼的基本情况、特点与做法、存在的问题作简要分析，以求抛砖引玉。

一、开展概况

法律没有规定检察机关提起环保公益诉讼的原告主体资格且环境污染损失难以量化，是我国检察机关探索公益诉讼时普遍遇到的棘手问题。近年来，浙江省以外的检察机关亦进行了尝试，均因种种质疑与困难而未能全面开展。在生态省建设的政策指引下，浙江省检察机关采取“个案试水、全面总结”的方式，积极探索公益诉讼的新思路，成功办理了浙江省首例检察机关提起的环保公益诉讼案件，为后续案件的办理指明了方向。2010年9月至10月间，嘉兴市绿谊环保服务有限公司接受海宁蒙努集团有限公司等四家公司委托，将5000余吨含铬污泥倾倒在平湖市饮用水水源二级保护区的池塘内，平湖市环保局予以行政处罚5万元。为防止次生污染，平湖市相关部门及时清除污泥，花费541373元。9月22日，平湖市环保局将此案移送平湖市检察院。2011年11月，平湖市检察院提起公益诉讼，要求赔偿经济损失541373元，法院最终以调解方式结案。

继首例环保公益诉讼之后，嘉兴市所辖各基层检察院由点带面，全面开展环保公益诉讼。截至2012年12月，桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院相继向当地法院提起诉讼：在被告的选择上，由法人向自然人拓展；在污染类型上，由固体污染向水污染延伸；在诉讼请求上，由赔偿损失向行为禁止、恢复原状等方面综合发展。如上表。

2012年12月，最高人民检察院在杭州召开“全国检察机关学习贯彻修改后民事诉讼法座谈会”，认为应进一步阐明检察机关在民事诉讼中的法律监督地位，不提倡由检察机关作为原告全面开展公益诉讼，但也不反对探索。之后，浙江省检察机关作为原告的公益诉讼模式没有得到进一步发展。

序号1 2 3 4 5起诉时间2011.11. 2012.7. 2012.7. 2012.8. 2012.8.原告平湖市检察院桐乡市检察院嘉善市检察院南湖市检察院海宁市检察院被告绿谊公司等五公司张永明李金明鑫程公司於氏公司污染类型固废污染水污染固废污染固废污染水污染诉讼请求赔偿损失赔偿损失排除妨碍、停止侵害、恢复原状排除妨碍、停止侵害、恢复原状排除妨碍、停止侵害、恢复原状调解结案形式调解调解调解调解

二、特点和做法

（一）主要基调：政策培育型

环保公益诉讼的法律授权不明确，诉讼主体无法自发成讼，不论是首例公益诉讼还是后期的4个案件均需要政策培育。为此，浙江省检察机关依托省委、省政府建设生态省的战略决策，要求各级检察机关主动向当地党委、人大汇报，获取坚强、有力的支持，并将公益诉讼列入当年度检察工作要点，相继在各市级检察院成立环保公益诉讼专案组。而后，协同浙江省环保厅、浙江省高级人民法院、浙江大学、嘉兴市委多次召开座谈会，就公益诉讼中党委、政府、检察院、法院如何建立协作机制、如何供给政策进行协商和研讨。根据协调会议的部署，各部门陆续开展筹备工作。例如：嘉兴市人民法院设立了环保法庭，浙江省环保厅着手申报环境评估鉴定资格，嘉兴市政府酝酿公益基金会，浙江省检察院指令嘉兴市检察院挑选典型案例等。应该说，公益诉讼属于民事诉讼的范畴，“应当以行政优先为界限，以公民参与为核心”①程雨燕：《论水污染公益诉讼的衡平功能及其实现》，载刘年夫、李挚萍主编：《正义与平衡：环境公益诉讼的深度探讨》，中山大学出版社2011版，第67页。。在不特定的多数人起诉意愿不明的前提下，检察机关以原告身份提起的公益诉讼带有深刻的公权烙印，与国家层面的行政治理在本质上很难区分。可见，试点的公益诉讼并不具有社会性，而是由公权力直接建构并演绎的。

（二）主要模式：借壳刑事公诉

目前国内尝试过或尚在运行的环保公益诉讼主要有以下4种模式：

1.山东、广东模式：检察机关直接作为原告起诉

2003年5月，山东省乐陵市检察院以范某非法加工销售石油制品，造成环境污染为由，对范某提起公益诉讼，要求判令被告停止侵害、排除妨碍、消除危险，法院支持了检察院的诉讼请求②楚道文：《我国环境公益诉讼原告的设定》，载《人民法院报》2011年7月13日第7版。。该案成为媒体报道的首例检察机关提起的环保公益诉讼。2008年，在广州市海珠区检察院向广州海事法院起诉新中兴洗水厂厂主陈忠明违法排污案③邓慧玲：《广东首例环境公益诉讼获胜证据确凿告倒污染企业》，载http://env.people.com.cn/GB/8706544.html，2009年1月21日访问。中，广州海事法院判令被告承担环境污染损失费11万余元。本案系首例具有实际给付内容的检察机关提起的公益诉讼案件。

2.云南、贵州模式：行政部门作为原告起诉，检察机关支持起诉

2007年12月，贵州省贵阳市“两湖一库”管理局作为环境公益诉讼的原告，向清镇市人民法院环保法庭提起环境污染损害诉讼，要求贵州天峰化工公司停止排污侵害，获得胜诉。这是国内第一起跨行政区划环境公益诉讼案件。2010年8月12日，昆明市环保局起诉三农公司、羊甫公司，要求对方立即停止污染环境的行为，支付为治理大龙潭水污染而产生的全部费用417.21万元，支付处理水污染事故产生的监测费、评估费15.5293万元。检察机关支持起诉。2011年5月，云南省高级人民法院判决被告停止侵害，并向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”赔偿损失432万④詹爱华、罗开林：《解决行政区划、隶属关系不同造成的污染治理难题清镇市环保法庭审结第一案》，载http://news.sina.com.cn/ s/2008-01-03/100013189235s.shtml，2008年1月3日访问。，此案因而成为首例向基金会赔付的公益诉讼案件。

3.江苏模式：环境保护组织作为原告起诉

2009年7月，中华环保联合会和80多位污染受害者向无锡市中级人民法院提起环境公益诉讼，请求法院判令被告江苏江阴港集装箱公司停止侵害，消除污染威胁，得到法院支持。本案成为首例环保社团作为原告的环境公益诉讼①刘世昕：《重大污染事故频发考验政府执政智慧》，载http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/30/c_12496486_2.htm，2010年8月30日访问。。

4.黑龙江模式：生态环境作为原告起诉

2005年的松花江水污染事件发生后，北京大学汪劲等师生代表松花江里的鲟鳇鱼和太阳岛上的生态环境向黑龙江省高级人民法院提起诉讼，要求造成重大污染事故的中石油吉化公司对生态环境作出赔偿②刘世昕：《重大污染事故频发考验政府执政智慧》，载http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/30/c_12496486_2.htm，2010年8月30日访问。，法院未予立案。

浙江省的环保公益诉讼则通过以下方式开展：在环保部门行政处理后，参照刑事诉讼模式移送检察机关提起公益诉讼，并积极筹备公益诉讼基金。其中，检察机关作为公益诉讼原告起诉，类似山东、广东模式；在实质上则参照云南、贵州模式筹备公益诉讼基金。浙江省的环保公益诉讼模式独树一帜，为公益诉讼制度的完善和发展积累了经验和素材。

（三）主要策略：创新式的规避

1.灵活把握受理程序和起诉时机

例如：在办理首例公益诉讼时，创设受理环节的行政前置程序，解决案件来源的正当性问题，增强调查取证的合法性；在起诉时机方面，考虑到披露水源地污染信息后容易引发群体冲突，蔓延恐慌情绪，不利于当地的稳定，遂将起诉时间设定在污染物全部清理完毕、环境恢复原状之后，并在诉前严格保密。

2.引导信息传播，放大诉讼效应

一方面，通过诉辩协调，对诉权的消极行使进行约束。例如：在办理首例环保公益诉讼时，由于4家制革企业均为当地知名企业，本案将产生一定程度上的负面影响，故它们均不愿意出席庭审。经庭前协调，最终绿谊公司和蒙努公司共两家公司出庭应诉，避免了出现“独角戏”的局面。另一方面，诉讼宣传与外部传媒配合。例如：检察机关在庭审结束前发表总结性意见，从法律层面提出环境正义理念和企业社会责任，阐述公益诉讼的正当性和必要性。在庭审现场，钱江晚报、嘉兴电视台等10余家媒体进行现场采访报道，人民网、新华网、凤凰网等10余家知名媒体予以转载。通过上述信息媒介的传播，公益诉讼在不同层面上唤醒了公众的环保意识，激发了其参与的热情。

3.既定法中寻找蹊径，节约司法资源

首先，选择基层院作为一审受理法院。如此一来，根据两审终审原则，普通诉讼程序至多运行到嘉兴市中级人民法院即已结束。这样做的主要目的是将诉讼层级控制在市级，防止审级上移产生负面效应。其次，选择污染没有跨界、直接损失容易计算的案件。比如案件1和2的损失主要是排除妨害、恢复原状的费用，案件3和4主要是行为命令，5个案件中均没有出现衍生污染的情形。又如在污染方式上选择固体、静水污染案件，而没有选择空气、地下水、跨界河流污染案件。这样做的目的是为了在试点时尽量绕开损失难以量化、跨界协调、代际利益、因果关系等核心障碍，先让公益诉讼的大致框架在现行的诉讼领域中成型，然后再逐个精细化。最后，选择调解结案。现行法律对公益诉讼是否允许调解没有规定。若采用判决形式结案，检察机关作为公益诉讼原告的法律依据将成为“硬伤”，且在“超级基金”③1980年美国国会通过《综合环境反应、赔偿和责任法》，设立了“超级基金”。联邦环保局既可以要求潜在责任方采取治理措施，也可以先由联邦环保局代为治理，事后再追究责任。参见王江、梁艳凤：《环境污染损害赔偿基金制度探究——以美国超级基金法为例》，载《生态安全与环境风险防范法治建设——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9·桂林）论文集》，第1148页。缺位的制度背景下，污染企业对于巨额赔偿的偿付能力不足，将直接影响诉讼效果。另外，可创新针对缺席审理的调解制度，以庭后协商补充庭审调解。

（四）主要效果：外部性不经济的效应内部化

外部经济是指一些人的生产或消费使另一些人受益而无法收取费用，外部不经济则是指一些人的生产或消费使另一些人受损，而无法补偿受损者④沈满红、何灵巧等：《外部性的分类及外部性理论的演化》，载《浙江大学学报（人文社科版）》2002年第1期，第153-154页。。环境方面的公共物品不是某些人的私有财产，没有人争着去保护它们。因此，它们的使用面临着“公地悲剧”，在妨害与非法侵害问题上诉诸私有财产权或私人诉讼，并不会避免悲剧的发生⑤[美]彼得·S.温莎：《环境正义论》，朱琼丹、宋玉波译，上海人民出版社2007年版，第119页。。同样，政府层面的干预和市场交易往往解决的是形式上的内部化（货币内部化），实质的内部化（效应内部化）并没有得到解决，有害环境效应也未消除⑥金书秦：《流域水污染防治政策设计：外部性理论创新与应用》，冶金工业出版社2011年版，第84页。。而公益诉讼则填补了这些空缺：

1.社会福利得以维护

公益诉讼路径的开辟成功弥补了前两条路径的制度缺陷，并在缓和社会矛盾方面发挥了独特的制度功能。

一方面，权力治理的基础是行政政策，而制定补贴及处罚政策的前提是掌握客观的调研数据，且该政策应具有前瞻性、导向性和统一性。然而，各地经济发展状况不平衡，环境污染的损害程度各异，调研方法、制度设计和制度执行多样化，经常导致行政管理达不到预期的效果，如行政处罚金额的设置不符合实际情况，行政审批的量化指标不合理，行政行为无法执行等。就浙江省而言，2011年度完成行政处罚案件9699件，罚款额4.11亿元，占全国的30%以上①数据来源于2012年6月笔者参加浙江省环报厅组织的“2012年度环境保护公益诉讼工作座谈会”会议记录。。可见，浙江省对环境污染保持着高压态势。但是，该罚款绝对值是否意味着浙江省相应地杜绝了全国30%以上的环境污染行为，却没有数据能够证明，实际上也难以证明。又如“十二五”期间，国家环保局预计在湖泊保护方面安排中央财政100亿元，引导地方投入100亿元，带动社会投入共形成500亿元的资金②湖北省黄石市环境保护局：《“十二五”中国将投500亿保护30个湖泊生态环境》，载http://www.hshb.gov.cn/html/2012-05/7017.html，2012年5月24日访问。。上述不断增加的巨额财政补贴在成本与效益上是否相持，亦有待观察。

另一方面，排污权交易制度将环境问题的解决内植于市场本身，这是理想化的途径，也是西方发达国家最常使用的手段。但是，排污权交易制度在浙江省尚处于开展阶段，主要方式是政府与企业的交易；企业与企业的交易数量不大，尚处于尝试阶段。例如：2011年，全省开展排污权有偿使用的企业共4642家，缴纳有偿使用费约8.3亿元；排污权交易共1274笔，交易金额约2.92亿元；排污权抵押贷款累计129笔，涉及金额6.20亿元；各地试点工作的进展并不平衡③《徐震厅长在全省排污权交易推进会上的讲话（根据录音整理）》，载浙江省环境保护局内网，2011年9月30日访问。。而且政府与企业排污权交易的核心在于精确核算排污权的总量和单个排污权的价值，其精确度同样受制于信息来源和信息处置的全面性和科学性。

不可否认，游离在市场主体成本边际的环境资源正是不特定多数人的社会福利。在行政权力无法充分保护、市场主体不愿支付对价的情况下，社会公众必须积极参与并有效维护，而公益诉讼无疑是最佳的选择。

2.效应内部化明显

在浙江省注册的污染企业有35万家，而全省环保系统的工作人员仅有3000人左右，无法对全部污染企业实行24小时监管。虽然嘉兴市2012年的行政处罚额达4000余万元，但违法排污企业的风险成本仍处于低位。在媒体报道公益诉讼后，多数企业感觉压力大增，违法成本增加④数据来源于2012年10月9日笔者参加浙江省环保厅、浙江省检察院、浙江省高级人民法院在嘉兴市开展的公益诉讼调研时的会议记录。。如个别企业在倾倒污染固体后，为避免被诉，连夜清理现场，排除污染源。同时，嘉兴地区污染企业审批的收费金额和报批的申请数量出现不同程度的上升趋势，大量不具有强制执行内容的行政禁止令得到自觉遵守。

三、问题与对策

在试点工作期间，浙江省检察机关在环保公益诉讼的整个过程中发现了一些问题，主要包括以下几个方面：

（一）启动公益诉讼的标准不明，容易出现选择性司法

法律没有规定环境污染达到何种程度以及多大范围，检察机关就可以在何时提起公益诉讼，易导致选择性司法，即在保护部分公民环境利益的同时，对其他公民、企业产生不公。

一是在有公益诉讼的地区，不同标准导致不同的结果。例如：在污染程度上，甲地检察机关对环境污染造成5万元损失以上的，可以提起公益诉讼；乙地检察机关则认为，造成50万元以上的损失才有起诉的必要。在污染范围上，甲地检察机关认为，污染影响到50人以上的，就可以起诉；乙地检察机关却认为，虽然污染只影响到不足50人的地域，但计算人数时应考虑若干年之内将增加的人口。在起诉时间上，甲地检察机关认为，污染一出现就可以起诉；乙地检察机关却认为，污染要达到可以计量损失的程度才可以起诉。

二是在有公益诉讼与无公益诉讼地区之间产生不公。例如，同样从事污染生产的企业造成同质同量的污染，在A地没有被起诉的风险，在B地的风险却很大，从而导致A、B地企业之间的不同等对待。这影响到了当地的经济社会发展，在地区之间易产生不公。

三是在有公益诉讼又有明确标准的地区，检察机关受制于信息的不全面，易出现“逮着谁就是谁”的做法，使被诉企业产生不公平感和对抗情绪，进而削弱公益诉讼的教育功能。

对策：关于公益诉讼的启动标准，应考虑地区经济技术的发展状况和社会可接受的程度，原则上只针对外部性不经济特别严重、外部关系①外部关系是指在相同的公共资源场合内，不同的市场主体相互之间的依附和关联。比如在环太湖流域存在多个产业链，产业链上的诸多市场主体中只有个别存在污染行为，但该主体与链条上的其他主体在经济上关联程度较深，就被称为外部关系复杂。反之，各个市场主体各自独立污染，主体之间不存在关联性，则被称为外部关系简单。可见，外部关系是指公共资源场合之外的关系。简单的市场主体。如果过于严格，可能会导致公共资源贴现率过高，加速“套现”②这是指私人或者企业由于害怕在将来不能像现在这样免费或低价使用公共资源牟利，因而抓住当前的机会加速排放污染，提前获取利润。参见金书秦：《流域水污染防治政策设计：外部性理论创新与应用》，冶金工业出版社2011年版，第95页。或者影响整个社会的发展。可见，启动标准本质上是国家利益、社会利益和个人利益的边界问题。边界的划分涉及整体福利和分层效益的系统架构，更多的属于政治决策，只有定调后才能定量。关于地区差别，基于环境污染流动性的特点和法制统一性的要求，应统一推行公益诉讼，实现“同样情形同等对待”，避免地方保护主义造成的不公平竞争。关于信息不对称问题，可设立反诉制度制约滥诉，设立督促起诉制度节制怠诉，设立举报或宣传制度遏制偏诉③滥诉主要指未达受理条件起诉，怠诉是指符合起诉条件而怠于起诉，偏诉是指偏袒某被告而不起诉。。

（二）公权力强行代位诉讼，容易增加制度成本

国家、社会、个体是现代民族国家权利（力）主体的主要分层，三者因各自的属性呈现出不同的功能和分工，在保护和享受公共资源方面应各有侧重，在方式、手段和程序上亦应有所区分。在民事诉讼中，检察机关的定位是法律监督机构，承担监督审判权、行政权以及诉权的职能。检察机关提起公益诉讼，逾越了检察监督的边界④章志远：《行政公益诉讼中的两大认识误区》，载贺海仁主编：《公益诉讼的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第102页。。

1.诉求背离现状，浪费司法资源

在浙江省的5个公益诉讼案件中，有3个案件的诉讼请求是排除妨碍、停止侵害、恢复原状，其余2个是赔偿损失。其中，排除妨碍、停止侵害、恢复原状完全可以通过高效、便捷的行政行为实现，无需动用昂贵的司法资源。2个赔偿损失案件的被告认为，在提起诉讼前，环境污染的行为已被制止，且他们通过一系列的补救措施消除了妨害，恢复了原状，检察机关提起公益诉讼的前提已经不存在。而且，检察机关索赔的直接经济损失实质上是当地环保部门、街道等为清除污染物所垫付的各项费用，并非真正意义上不特定多数人的利益。环保部门、街道与此损失有直接利害关系，可直接提起诉讼，无需检察机关代位行使诉权。可见，被告的抗辩并不是完全没有道理。

2.代位处分公共利益，动摇公权力的信赖基础

不论是以公司制为基石的美国，还是以公共信托为权源的西欧国家，抑或是以人民代表大会制度为基础的社会主义国家，在公权力的正当性问题上，均离不开人民（股东、公民）在信赖的基础上以委托、代理、代表等形式进行的授权。这种信赖本质上源于公权力能维护、增加委托人的利益，成为公共事业“胜利的捍卫者”⑤[意]莫诺·卡佩莱蒂：《比较法视野中的司法程序》，徐昕、王弈译，清华大学出版社2005年版，第412页。的观念。在浙江省的5个公益诉讼案件中，结案的形式全部都是调解，而调解意味着可以自由处分。可见，通过调解的形式维护公益，超出了授权范围，易使代理权异化，降低公益诉讼的公信力，导致信赖危机。当然，试点的案件以调解结案，主要是由原告主体资格缺乏授权的“硬伤”所引起的，但该问题在将来其他组织提起的诉讼中同样会存在。

对策：在法律没有授权检察机关提起公益诉讼的背景下，检察机关应更多关注督促起诉、支持起诉、行政执法监督等方式，充分发挥检察监督职能作用，保护生态环境。对于是否可以调解的问题，将来的公益诉讼制度应对原告的处分权进行相应的限制。

（三）公共利益的损失难以量化

人体健康的损害往往多因一果，且很多受污染的环境恢复原状需要三年、五年，甚至几十年的时间。环境污染不仅损害当代人，还影响下一代人的利益。因此，人身及环境损害评估是一个多学科、综合性和技术性很强的工作，鉴定规范纷繁复杂。在环保公益诉讼中，对于污染范围、因果关系、污染程度以及污染造成的经济损失的具体金额，需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。然而，国内既具备评估能力，又有鉴定资格的机构少之又少，且评估费用非常高，目前由检察机关或环保部门承担都不现实。正是由于司法鉴定困难，公益诉讼的诉讼请求大部分局限于排除妨碍、停止侵害、恢复原状，污染源局限于固体废弃物污染和水污染，赔偿损失的内容局限于清理污染物的直接费用，未能突破公益诉讼的本质节点。

对策：基于未来的不确定性，环境污染造成的损害存在很多变量。与自然科学一样，社会科学的经验性结论也建立在“流沙”之上，并不能提供最可靠的信息①吉登斯认为，按照科学的观点，没有东西是确定的，也没有什么东西能够被证明。尽管科学一直尽力在提供我们所渴求的关于这个世界的最可靠的信息，但所有的科学都建立在流沙之上。参见[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，凤凰传媒集团译林出版社2011年版，第35页。。但这并不代表我们生活在虚幻之中，我们仍然拥有社会普遍认同的、相对可靠的信息，这些信息应当通过现有的科学技术、经验法则和调查方法获取。我们不能过分局限于固有证据规则，即不能“在计算机控制火箭的年代对庭审施以马车式的要求”②“法院不能对全世界都依赖的事实认定方法视而不见，不得如此克制。”参见[美]约翰·莫纳什、劳伦斯·沃克：《法律中的社会科学》，何美欢等译，法律出版社2007年版，第175页。。因此，在公益诉讼的证据规则中，应创新使用社会科学的调查问卷、抽样统计技术、专家证言、社会权威等手段，解决环境污染的量化和因果关系难题。例如：（1）推断统计学是指使用数学公式计算某件事件发生或者不发生的概率。这门科学的一个分支是抽样理论，运用方法是，选择某个样本的规模，使从该样本中得到的结论能在特定的误差率前提下应用到抽取该样本的群体。另外，还可以通过问卷的形式调查一定比例的样本，进而推断整个群体的情况。（2）专家意见是指在环境污染领域，针对污染对身体和环境的破坏，长期进行研究的专家的研究成果，并且该成果在同行业发表过且得到广泛认可。专家意见在认定因果关系方面比较有价值。（3）社会权威是指在社会科学领域，针对某些社会关系、社会心理、行为模式等已有定论的知识，类似于民事证据推断中的经验法则、交易习惯等。通过这些方法解决损害的因果关系和损害的量化问题，虽然不能达到客观真实，但从民事诉讼证据的盖然性上看，其优势比较明显，将其纳入证据规则体系并无多大的障碍③胡金龙：《检察机关食品公益诉讼探讨》，载《西南政法大学学报》2012年第1期，第114页。。

（四）诉讼利益归属不明，损补无法对应

在试点的5个公益诉讼案件中，2个案件涉及实质性给付。由于我国法律没有规定公益诉讼的利益归属，该赔偿款目前暂由检察机关代管。但是，公益诉讼的诉讼利益最终应反哺被侵害的公共利益，修复“公地悲剧”造成的利益折损。检察机关履行追索职能后，不应再次承担修复“公地”职能，否则容易产生部门利益，诱发诉讼冲动而出现滥诉风险。同理，如果将诉讼利益统归财政、环境保护局等行政部门，又会出现财政统一性与多样性的冲突，即受损的是某部分公共利益，受补偿的是另一部分公共利益主体，损补无法对应，间接激发争夺诉讼利益的欲望，背离公益诉讼的初衷。

对策：可参照美国的做法，在国家层面设立“超级基金”，解决污染企业无力支付赔偿的问题。“超级基金”的具体功能和操作程序可以根据我国的情况灵活设计，如：基金来源于国家财政投入、有严重环境污染风险的市场主体认缴的环境污染社会保险金、省级环境保护基金会缴纳的部分准备金；各省、市及各行业也可以根据自身情形设立各类公益基金，其主要功能是将公益诉讼获取的赔偿金纳入基金，用于救济因环境污染而受到损害且无法获得赔偿的不特定群体，或作为活动经费、取证设备更新资金、诉讼费、鉴定费等奖励环保热心人士或团体。