农民有效参与村庄治理的几种模式——贵州的实践与启示

◎高 刚

农民有效参与村庄治理的几种模式
——贵州的实践与启示

◎高 刚

政府对农村各类治理行为的良好初衷并不一定达成农村善治的美好结果。之所以如此，不外乎有两个方面的原因：一是政府力量过于强势而对农村实行管制式治理，挤压了农民参与村庄治理的空间，政府包办型村庄治理塑造了村民的依附性人格，但是，政府又没有精力把农村所有事情都管好，因此造成了村庄治理的失序；二是政府力量很少介入农村治理实践，导致农村治理的“空洞化”。而以上两方面的原因，又可归结为农民参与村庄治理的缺位。让农民有效参与村庄治理，是实现农村善治的重要保障。这一结论基本上已经得到社会各界的普遍认同。那么，怎样才能真正实现农民参与村庄治理的普遍性与有效性呢？

在村治实践中，可根据参与方式及合作模式两个维度，把农民参与村庄治理分为四种类型：一是群众直议模式；二是官民合作共治模式；三是精英代理自治模式；四是精英代理合作模式。

群众直议制模式：在村民小组上建议事会

村民议事会是村级自治事务的常设议事决策机构，根据村民会议、村民代表会议授权，行使村级自治事务决策权、议事权，讨论决定村级日常事务。一般而言，一个村委会有一个村民议事会。但在实践中，由于村委会包含很多村民小组，村民议事会只能在每个小组内选举代表参加，每次召开村民议事会，都需要村委会提前组织，通知议事会成员，召开会议很不方便。同时，由于是村民代表参加议事会，普通村民对议事会所议之事并不了解。

也就是说，在行政村范围内建立村民议事会，容易导致三方面的结果：一是不能保证村民参与村庄治理的广泛性；二是由于各小组之间的利益差异，议事会可能很难达成共识，使得会议没有效果，导致村委会及村民对召开议事会都失去积极性；三是需村委会统一组织，且各小组离村委会较远，召开议事会很不方便。概言之，在行政村范围内建立的议事会，并不是村民参与村庄治理的理想平台。村民参与村庄治理，陷入了“最后一公里”困境。那么，如何让更多的村民有表达意见的平台，而不是依靠村民代表替村民做主；如何尊重村民不同的利益诉求和村落的文化边界，提高村民参与村域事务治理的效率；如何让村民参与村庄治理变得方便，等等问题就成为解决村民参与村落治理“最后一公里”难题的关键所在。

2011年的一天，贵州省学孔乡兴隆村一村民闹到村里，说村委会不公平，凭什么要把低保名额评给别人而不是自己，有什么依据？如上场景，是农村治理面临的普遍困境。现行低保名额的确定，程序一般是这样的：户主向所在村委会提出书面申请→村委会调查评议→对符合农村低保条件并通过评议的，由村委会将名单返回村民小组进行公示→公示无异议后，由村委会将申请人所提交的全部材料一并报乡（镇）人民政府审核→县民政局审批并通知乡镇进行发放。

村民对低保名额分配结果的质疑，根本原因在于农民在整个名额分配过程中参与性的缺位，在低保名额确定的过程中，始终缺少了农民自己的参与权和决定权，进而引致村庄治理的危机。为了取消村民的疑虑，村委会决定，在该村民所在的村小组召开议事会，让小组内部的成员对组内低保户进行评议。通过组内评议和投票，结果一致认为，低保应该给原来的低保户。这名闹事的低保户自己也参与了整个评议过程，最后认同了组内的评议结果。低保名额确定由不服气转为服气，启示了村委会，决定把议事会建在村小组上，搭建村民参与村内事务治理的平台，让每个村民都有表达意见和参与村务决策的机会。此后，小组内大大小小的涉及村民利益的事如修路、引水、低保、帮扶、救济、农业项目建设等公共事务，都交给议事小组民主决策，发挥每个村民参与村务治理的作用。

自然村作为村民的生活共同体，有着明确的文化边界、地理边界及利益边界，在农民的生活实践中，农民关注的是本寨子内部与自己利益密切相关的事情，对于村域外部的事，与自己无关，关注的兴趣就不会很大。因此，自然村（村民小组）实际上是村庄治理最基础的单元，村民参与村庄治理，其边界范围也主要限于自然村内部。把议事会建在村小组（自然村）上，搭建平台让村民更方便更有效地参与到村庄治理中。在组内所议之事，也都是与村民利益高度相关的事情，同时还能发挥村落文化对村庄治理的整合作用，因此能实现较好的治理效果。

官民合作共治模式：构建村庄善治格局

在农村基层治理中，村委会不民主的“一言堂”使群众对基层组织失去信任，导致基层工作很难开展，导致农村社会治理出现一系列的问题。让农民参与村庄治理，践行基层民主自治，是解决基层治理难的根本途径。贵州省习水县按照“群众提议、大会商议、村组决议”的实施步骤，推行“群众说事、民主议事、干部理事、公开晒事”为主要内容的“四事工作法”，形成了“在民主决策中集中民智，在民主管理中顺应民意，在民主监督中凝聚民心”的基层社会治理工作新格局，转变了基层民主意识不强、干群沟通欠缺、群众满意度不高等基层社会治理难题。

习水县在实施“四事工作法”过程中，围绕“整合为民服务资源，实现群众说事有对象；强建为民服务队伍，实现民主议事有机构；健全为民服务机制，实现干部理事有目的；搭建为民服务平台，实现公开晒事有载体”等四项具体措施，为群众参与基层治理提供了渠道，同时也实现了群众对村级干部行为的有效监督，增强了基层组织在群众心中的公信力。

在“群众说事”方面，将农历每月二、五、八定为群众说事日，让群众有意见充分表达，参与到村务决策中，变“组织设立目标”为“群众确立目标”，最大限度地维护群众的切身利益。据统计，今年以来，桑木镇共收集到群众反映的建议诉求658条。在“民主议事”方面，通过决策方式的转变，把“政府想干”的变成了“群众要干”的事，决策方式的转变，提高了村民参与村庄治理的积极性和主动性，很多公共建设，都是通过农民自己决策、自己组织、自己管理完成的。在“干部理事”方面，习水县桑木镇成立了四支队伍。一是功能型党小组，由党员、能人、知名人士、家族长老、复员军人等组成；二是村民议事会，由村民组长、经济能人、家族老人、复员军人等组成；三是新经济组织，由负责发展产业的经济组织带头人成立；四是人民调解委员会，由知名人士、家族长老为主要成员。通过成立四支队伍，充分调动基层社会治理的力量。对符合发展要求的议定事项，村支两委通过分解任务、明确责任的形式，由干部牵头落实，四支队伍无偿参与，村民义务投劳；对村级不能解决的议定事项，逐级上报，限时回复，需要镇一级解决的事项由村干部对接解决；对不符合要求的群众反映事项，村支两委实行一票否决，答复群众。在“公开晒事”方面，通过对党务村务实行及时公开、定时公开、年度公开、点题公开，做到工作公开化、透明化；同时开设热线说事电话、意见箱，定期走访群众，畅通群众反映问题渠道。

习水县的“四事工作法”之所以能取得较好的治理绩效，关键就在于其搭建了村民参与村庄治理的平台，同时，村委会及乡镇政府通过对村民诉求的积极回应，构建了官民互动、精英参与的多元共治格局。他们成立的四支队伍，发挥了村庄能人参与村庄治理的积极作用；而通过“群众说事”和“民主议事”，畅通了村民参与村务决策、反映诉求的渠道，村民有意见、有委屈都有地方说，让每个普通村民的想法都能得到充分的表达，正是因为有了诉说和表达的机会，使村务治理能充分的吸取民意、集中民智，更为关键的是，还能充分体现村民们对村务治理的“存在感”，正是这样的“存在感”使村民们有了主人翁意识，进而更加积极主动地参与村务决策、支持村域公共建设。村民通过“民主议事”反映了诉求后，乡镇政府及村委会联合村庄能人共同回应村民议定事项，使村民所议之事能落实，对于不能落实的事，向村民作出说明。最后再通过“公开晒事”的方式接受村民监督。这种对村民所议之事的回应性，使村民民主议事“不再白议”，进而进一步提高村民议事的积极性和主动性，最终形成“让村民议→村民议事有落实→村民想议”的良性循环。

精英代理自治模式：民管委的村治实践

民管委的全称是“民主管理委员会”，是村民的一个自发组织，其内涵依托自然村或村民组地缘关系为载体，经村民选举产生，对村寨或村民组进行自主管理的群众自治组织。民管委的基本职责主要是五项：一是对所在区域内的公益项目进行监督管理；二是对所在区域的社会事务进行村民自治；三是在辖区内倡导新风，破除陈规陋习；四是当好村支两委与群众的连心桥；五是通过民管委成员带头致富，辐射带动周边群众共同富裕，促进区域和谐发展。

随着国家大幅增加农村基础设施建设和社会事业发展的投入，使得农村的各类建设项目不断增加。而多数农村项目的建设，不仅需要群众投工投劳，甚至部分项目需要向群众集资，或者需要占用群众的土地，等等。因此在项目建设过程中，容易引起农村的社会矛盾。贵州省绥阳县风华镇遵循“群众工作群众做、群众纠纷群众调”的原则，通过群众无记名投票的方式，在各村民小组选举出当地具有一定群众基础和威望并热心公益事业的村民组成民管委。民管委成员通过全程参与村级公共事业项目建设的施工、协调、监督和管理，使得农村各类项目得以顺利实施。

当地政府看到了民管委对村庄治理的积极作用，后又鼓励辖区内的退休老干部、老党员、人大代表、党代表、政协委员等社会知名人士加入民管委，使得民管委的力量得到了进一步的充实与提高。同时，民管委的职能也从原来简单的工程项目监督、管理、协调拓展到了管理各类社会事务以及破除陈规陋习、倡导乡风文明。通过对民管委职能的不断延伸和拓展，现在的民管委不仅在项目建设上能发挥作用，在村寨社会事务管理上的作用同样不容忽视。从2011年开始，各村寨的民管委就主动介入辖区内的矛盾纠纷调处，使民管委所在辖区的矛盾纠纷能够得到及时的化解，真正实现“小事不出组、大事不出村，群众工作群众做”的良好态势。自从民管委参与辖区内的社会事务治理以来，风华镇没有发生一起群众赴省进京上访的案件，更加没有发生一起群体性事件。

民管委还很好地扮演着政府和群众间连心桥的角色。作为群众选举出来的代表，民管委代表的是大多数村民的利益。以2012年低保核查提标工作为例，在政府严格执行相关政策的情况下，许多曾经的低保户将被取消，群众反映强烈。民管委作为群众的代表，向镇社会事务办进行了政策咨询，在全面吃透相关政策后，民管委的各个成员开始向群众进行广泛宣传，使广大群众对于低保政策有了全面细致的了解，也使风华镇的低保核查提标工作得以顺利开展。

华中师大教授徐勇曾指出：从国家和社会的关系看，权威和秩序可分为两种类型：一是社会内在力量形成的内生性权威以及依靠这一权威整合社会形成的自然秩序；一是由外部的国家力量加之于社会的规定性权威以及依靠这一权威力量整合社会所形成的建构性秩序。在村治实践中，由于乡镇及村组合并导致政府力量管理服务的半径扩大，以风华镇为例，2003年合村后，最大的村人口有6000余人，最小的村也有4000余人，而村干部仅有7人，大的村平均每人要管理服务近1000人，靠国家力量塑造的“规定性权威”去整合治理农村社会，力量显然非常薄弱。要实现对村庄的有效治理，“内生权威”作用的发挥显得更为必要。

“精英代理自治型”的治理模式，之所以能取得较好的治理绩效，就在于民管委成员这一“内生权威”在村治过程中起到了较好的凝聚作用和带头作用。如民管委成员在村庄实施一事一议项目期间，不分昼夜地忙碌在工地上组织、参与、协调、安排，不计报酬，做了大量工作，得到了广大群众的认可和好评。

乡村精英的带头示范进一步塑造了村庄的“内生性权威”，形成了村庄的“公共能量场”，“别人都这么积极，自己没理由不积极参与”。另外，在农村公共项目建设中，目前实行的仍然是“选点建设”模式。地方政策规定，项目选点实行“三个优先”的原则，即：优先支持群众投工投劳积极、主动自愿的村（组）；优先支持村级领导班子得力，村务公开制度健全、村规民约完善、管理民主、乡风文明的村（组）；优先支持以村内道路硬化为主要内容，整村推进、群众受益面广的村内公益事业建设项目。这使农民看到：“如果自己不积极，项目就会拿到其他村民积极的村实施，导致村里失去公共项目建设的机会，自己就是村里的罪人”。这样的罪名，农民显然是不愿承担的，最后大家都积极配合了村庄精英的组织动员，参与公共项目建设。

另外，民管委的“草根性”，也是其在村治实践中能较好发挥作用的原因之一。民管委成员是村民自己选举的草根精英，这与被纳入村委会体制的民选干部不同，在村民看来，尽管民选干部也是通过投票选举产生的，但他们领着政府发的工资，是村委会干部，与政府“是一伙的”。但民管委成员则不同，他们都是一些德高望重、热心农村公益事业的好心人，且“没有拿村委会一分钱”，村民会对这些“不拿一分钱，还这么热心公益事业”的好心人产生尊重感、佩服感而服从民管委成员的组织动员。其次，民管委成员在每个村民小组内产生，这些成员与村民有着密切的关系，他们在调解村民矛盾，动员村民参与村庄事务等过程中具有人情优势。正如华中科大教授贺雪峰指出的那样：中国乡土社会，人们相邻而居、世代相处，村庄中“谁的才干如何，品质如何，大家都了然于心，而且清楚对方的身世、财产及亲友关系”。对于不合作或者“不服气者”，他们平时最服谁的话，村庄精英是心知肚明的，自然也就会发动相应的“关系人”去进行说服。最终完成对村民的组织动员而实现村庄良好治理。

精英代理合议模式：协商民主治理村庄

中共十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”凤冈县针对基层存在的行政干预农村事务现象突出、党员和群众自主参与意识和民主监督意识薄弱、基层党内民主和人民民主形成“两张皮”等问题，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，探索实施了由党员和群众直接提议、评议，并全程参与审议、决议、监督涉及本组村民重大事务的“党群合议制”，构建党内民主与人民民主相融互促的基层民主议事体系。

针对建制村地域面积大、群众居住散，党员管理难、召集党员大会难、开展党的活动难、召开群众会难的现象，将组织设置全面延伸至组级，切实夯实两个组级议事平台。一是全面建立组级党支部，夯实党内议事平台。在建制村成立党总支委员会的基础上，按照便于管理服务的原则，在自然村寨或村民小组、相对集中联片区域建组级党支部,实现组织网络全覆盖，为基层党员议事提供平台，消除了党建“盲区”和组织“空白点”。二是全面组建组级议事会，夯实群众议事平台。在原有村民代表会议和村监事会等自治组织基础上，设立户代表组成户代表会，以村民小组为单位，通过户代表会议，选举村民组长和5-7名成员组建组级议事会，为群众议事提供平台，让“群众有话有处说，小组有事有人管”、“村民的事村民自己说了算”。并通过组级党支部引领组议事会、召集党员群众共同议事的形式，促进党群的互动，保证了党内决策和群众意愿共同协商，共同决定，激发了基层党员群众参与本地事务的热情，实现了党内民主与人民民主的衔接和联动，促进了二者的协调、融合发展。同时，组内事务自议自决，为村级组织减少了大量事务性工作，使村支两委能留出更多的时间和精力去谋发展，抓大事，解难题。

“党群合议制”通过建立“党内议事体系”和“群众议事体系”，搭建了农民参与村庄治理的机制平台。围绕党员群众关心关注的热点、重点、焦点问题，着力规范“提、评、审、决”程序，确保所议事项议得准、议得实、合民意、效果好、能实施。一是广泛“提”。由基层组织、党员或群众，把涉及本村本组的重大事项、急需解决的难点事项采取书面或口头的方式提出意见建议，了解“想什么”。二是准确“评”。由村支“两委”或组“两会”对所提事项的经费、人力和实施后的效果、影响进行预算、评估、评价，明确“能做什么”。三是严格“审”。由党员大会或村支“两委”会议，按照相关政策法律规定，结合地方实际情况对评议结果审核、把关，对可实施的提议事项制定措施和办法，解决“要怎样做”。四是共同“决”。按照少数服从多数的原则，由村或组召开党员和群众会，对审议后的提案进行表决，表决情况通过公示无异议后，由村民委员会或组议事会组织实施，确保“合力做”。同时，把议事过程、决议结果和执行效果向党员群众公开。通过严格规范议事程序，提高了基层民主议事过程的严密性和严肃性，增强了党员群众民主责任感，保证了议事事项的顺利实施。促进各类利益主体有序互动、和谐共存，特别是以往一些被当地党委、政府看成的难事、棘手事，得到有效解决，真正彰显了公平正义，赢得了群众的衷心支持，为农村经济社会的科学发展创造了和谐安定的社会环境，成为新形势下农村社会治理的有效载体。

绥阳县风华镇溪源新村

作者单位：贵州省社会科学院社会学研究所