中央地方关系调整与现代化转型——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之一

◎宣晓伟

中央地方关系调整与现代化转型
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之一

◎宣晓伟

人物绘像：罗雪村

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。……，

后之君苟欲厚民生，强国势，则必用吾言矣。

——顾炎武（《郡县论》）

在上一系列文章中，我们着重从分工理论的视角对中国的历史变迁进行了探讨，并得出了“中国迈向高收入的现代化转型之路，亦是一个社会整体从一元金字塔型结构逐步演进至多元网络型结构过程”的初步结论。本系列文章将研究中国的中央与地方关系，以期对未来中央与地方关系调整的可能方向和途径进行一些探索。

中央与地方关系是当今中国最为根本的关系之一，也是影响中国未来发展最为重要的关系之一。中央与地方之间的关系能否形成一个宪法所要求的“既充分保证中央的统一领导、又充分发挥地方的主动性和积极性”的格局（参见中华人民共和国宪法（2004）第一章总纲，第三条），是中国能否实现现代化转型、迈向高收入国家行列的关键。中央与地方关系如何调整和演变，同样也是中国社会能否从金字塔型结构逐渐转向网络型结构的关键。

如何“进一步理顺中央与地方关系”是当今中国经济社会发展中面临的核心问题

改革开放以来，原有计划体制下中央管得过多过死的局面被打破，中央逐渐向地方放权，更多赋予地方自身发展的主动性。1994年实施的分税制改革进一步明确了地方的财税权利，实现了中央与地方的“分灶吃饭”。在财政税收、政绩考核、公共服务、土地制度等一系列制度安排下，地方发展的积极性被充分地调动起来，促成了各地争先恐后、大干快上发展经济的局面。已有中央与地方关系安排下所形成的“地区竞争”发展模式，被认为是过去三十多年来中国经济高速增长的重要动力之一。

（1）中央与地方关系的调整是近三十多年来中国经济社会迅猛发展的根本原因之一

对于改革开放以来中国中央与地方关系的讨论已有相当多的学术文章，具有代表性的是张五常、钱颖一、许成钢、冯兴元、周黎安、周飞舟等人的著作。例如张五常（2004）认为地区竞争是中国过去高速发展的真正源泉；钱颖一等人（1995，1997）提出中央与地方形成“财政联邦主义”式的制度安排，对中国经济发展具有重要作用；周黎安（2007）更为强调地区竞争下的政绩考核制度形成所谓的“锦标赛”模式，能有效调动地方官员发展经济的积极性。许成钢（2011）则认为地区竞争模式对于中国的制度创新和演进有重要意义；冯兴元（2010）对“地方政府竞争”的理论范式、分析框架和实证分析进行了较为全面的研究，他提出中国的中央地方关系更类似一种“准财政联邦制”，它难以有效解决地方竞争中出现的纠纷，引入政府之间的“可诉性”才是推动未来中央地方关系合理调整的长久之计。周飞舟（2012）则着重指出中央地方关系调整带来的地方政府公司化行为和谋利倾向，和由此所产生的一系列负面影响。

政府在与社工组织互动的过程中，由于政府控制着社工组织所稀缺的资源如经费、合法性等。因此，政府一直处于强势的地位，拥有着资源依赖学派所指的权力，政府在制定服务指标标准的时候也体现着这种权力的作用。政府在购买社工组织服务的同时也制定了一套评估服务的标准，但政府关注的更多是量，是否完成项目合同里面规定的个案、小组、社区活动的数量，成为了政府衡量社工组织开展服务好与坏的主要标准。社工组织在面对资源获取的不稳定性和组织的依赖性，需要不断改变自身的行动模式，以便获取和维持来自外部环境的资源，以至于造成两者互动地位不平等。

尽管对于改革开放以来中央地方关系变化以及所产生的“地区竞争”模式的功过得失，仍存在着不少的争议，然而，过去三十多年中国经济社会发生的巨大变化，在很大程度上归因于中央与地方关系的转变和调整，现在已经成为了一种人们的共识和常识。

（2）现有的中央与地方关系也带来了一系列的突出问题

然而凡事有利有弊，在已有中央与地方关系安排下，各地都把发展本地经济作为第一要务，由此也产生了一系列问题。第一，各级政府的经济职能过强，而社会管理和公共服务的职能却相对弱化，形成“经济增长与社会发展的不平衡”。第二，各个地方热衷上项目、给优惠，造成重复建设、产能过剩的局面，是导致“生产与消费不平衡”的重要原因之一。第三，各地经济的高速增长伴随着资源过度开发、生态环境保护和补偿严重不足，形成“经济社会发展和生态环境保护的不平衡”。第四，“分灶吃饭”下公共服务支出责任更多地层层分解到地方，而地方财政主要覆盖的是本地户籍人口，各地出于减轻本身财政压力的考虑，对于外来人口形成“允许你来打工、难让你来落户”的局面，阻碍了农民工市民化的进程，对中国城镇化的健康发展构成威胁，一定程度上导致了“城乡发展的不平衡”。此外，在现行中央地方有关财政、公共服务、户籍和土地制度安排下，地方政府逐渐探索出了一套“以房生利”、“以地谋发展”来推进城镇化的方法，由此催生出了以“土地资源的大量占取和低效利用”与“大量农业转移人口无法融入城市”为主要特征的“人地分割的城镇化模式”。第五，不同地区的公共服务支出水平与本地经济发展水平密切挂钩，地区之间的公共服务水平存在着巨大的差异，形成了“区域之间的不平衡”。

表面来看，上述现实问题的产生各有各的具体原因，但本质上看，“中央与地方关系调整不到位”是造成当前经济社会发展中不平衡、不协调和不可持续的重要根源之一，进一步理顺中央与地方关系，成为了当前加快中国发展方式转变的核心内容。

（3）当前中央与地方关系的调整正处于“进退两难”的尴尬局面

从目前来看，对于“中央与地方关系的调整”，主要集中在中央与地方的权责划分上，尤其是不同层级政府间事权和支出责任的继续调整。十八大报告提出：要“加快改革财税体制，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则提出：要“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”。然而，原有中央与地方关系的制度安排，就是要用财税等一系列安排所造成的不平衡，来刺激地方政府发展经济的积极性。如何既要保持地方发展经济的动力，又要实现地区之间的发展平衡和基本公共服务均等化，在已有中央与地方关系安排下，政府间事权和支出责任的合理划分看起来更像是一个无解的难题。

更为关键的是，当前中央与地方关系仍然陷在“治乱循环”的怪圈之中，“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的局面使得中央不断处于集权与放权的进退失据之中。一方面，中央目前似乎已经集权过度，地方权限严重不足，各种事项过度依靠中央决策、中央管得过多过死的现象仍很普遍，由此导致地方“跑部进京”、“跑部钱进”的状况相当严重；另一方面，中央的集权又好像仍嫌不足，“政令不出中南海”仍有发生，中央的执行能力非常有限，在各种事务具体执行上极度依赖地方。而各地自行其是，地方保护主义、地区间重复建设和恶性竞争等现象仍然层出不穷。由此导致的局面是“中央要放权也放不得、要收权也收不得”，中央若再放权对地方就更难有约束力，目前地方的利益越发固化和强化、中央目前许多政策“区域碎片化”的倾向已经非常明显，各种打着国家战略名义的“示范区”和“试验区”令人眼花缭乱；而若再收权地方则不堪其苦，社会多元化转型的压力和中央现有执行监管能力的不足，也使得中央收权的意图难有实现的可能。

正所谓“成也萧何、败也萧何”，改革开放以来中央与地方关系的调整，既促成了经济社会的繁荣，也带来了一系列严峻的问题，中央与地方关系如何继续演变，是事关中国未来发展的重大命题。

当前的“治乱循环”与中国传统王朝的“周期循环”在逻辑上具有一定的相似性

中国作为一个幅员辽阔、人口众多的大国，如何处理好中央与地方之间的关系，始终是事关国家长治久安、兴衰成败的一个根本问题。从历史上看，对中国这样一个大国来说，如何能长期保持大一统的稳定而又有活力的局面，一直是历代王朝需要解决的首要难题。中国传统王朝为解决这一难题所形成的思路和办法，直到目前还在深深影响着人们的观念和行为。

（1）在中央与地方关系上中国传统王朝同样面临着“集权”和“放权”的难题

传统农业社会由于小农生产的分散性、加之交通通讯落后等原因，很容易导致地方势力割据而难以形成大一统的国家，中国是历史上惟一一个能够持续保持数千年大一统传统的农业帝国，其他传统农业社会即使出现过辉煌的大一统帝国，但一旦解体就会陷入四分五裂的局面而迟迟难以再统一。而中国社会尽管历经朝代更替，却大多能够在较短的时间内又重新建立大一统的局面。虽然中国历史上真正统一时期所占的比例事实上并不像通常人们想象那样高，而且对于统一与分裂的功过得失仍有待进一步探讨（按照葛剑雄教授的计算，从秦朝建立公元前221年）到清朝灭亡（1911年）的2132年中，能保持大致统一局面的只有950年，占44.6%。（参见葛剑雄（1994）《统一与分裂——中国历史的启示》，三联书店，第79页和第220～243页）。但与其他传统社会相比，中国传统王朝长期保持了大一统的格局是其最为显著的特征之一。依靠着一套独特的儒法互补的治理方式、家天下与士大夫政治、中央集权和地方治理相结合的治理体制等国家治理体系的支撑，中国传统社会在加强中央集权、建立和维护大一统国家上有许多令人称道之处。

然而，中国传统王朝对于中央与地方关系的处理，也还远谈不上成功。在历史上，因中央对地方控制不力而导致地方势力坐大乃至割据叛乱，常常是一个王朝由盛转衰、甚至覆灭的重要原因。例如安史之乱直接导致了强大的唐王朝开始走向了下坡路，而清朝末年的地方士绅势力的崛起和割据是导致清朝灭亡的根本因素之一，这样的例子在中国几千年王朝循环的历史上不胜枚举。

与此同时，为了维护统一和防止地方分裂，历代王朝采取了逐步加强中央集权的各种措施，正如钱穆所言“自汉迄唐，就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权，结果是地方政治一天天地衰落”（参见钱穆（2011）《中国历代政治得失》，三联书店，第154页）。为了避免地方脱离中央的管控，历代王朝煞费苦心，对于地方的监督和制约措施可说是叠床架屋，从而使得地方权限和自主性越来越小。黄宗羲曾这样批评传统王朝的用人行事：“用一人焉则疑其私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺”（“明夷待访录·原法”，参见《黄宗羲全集》第一册，浙江古籍出版社，1985年，第6～7页）。这种“以官制官、以事防事”的做法也充分反映在中央对地方官员的繁琐制约上，例如清朝地方州县官处在上级官员的各种监督之下，根本无权作出有关本地方的重大决策，除了某些日常性事务如审理辖区内轻微民刑案件等以外，州县官在行政方面事无巨细都要向其上级官员汇报并取得同意才能处理（参见瞿同祖（2003）《清代地方政府》，法律出版社，第331页）。中央集权的不断加强必然造成地方的发展活力越来越弱，反过来也直接和间接地导致了整个国家的僵化和活力的丧失。例如北宋亡于金人之手、南宋又亡于蒙古铁骑，这一亡再亡的根本原因之一就是中央过于集权、地方无权而导致的地方实力过于羸弱。故文天祥感叹道：“本朝惩五季之乱，消除藩镇，一时虽足以矫尾大之弊，然国以寖弱。故敌至一州，则一州破；至一县，则一县残”（参见《宋史·文天祥传》，转引自周振鹤（2005）《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，第73页）。

由此可见，集权不足则易于产生地方的分裂，从而带来国家的动荡；集权过度则使得地方僵化，又有损于整个国家的实力。这个关于如何处理中央和地方关系的难题，困扰了中国传统王朝几千年，一直到清朝覆灭也未能真正解决。

可以看到，中国目前所处于“治乱循环”和传统王朝所经历的“周期循环”在逻辑上有一定的类似性，在某种程度上它们的产生与中央与地方关系的处理失当密不可分。

（2）建国以来一直困扰于“如何理顺中央与地方关系”的问题

新中国的成立和建设，使得整个社会的一体化和组织化程度大大提高，社会管理能力和国家实力明显增强，由此奠定了相应的工业基础和完成了现代化的初步建设。然而在传统计划体制下，更多实行的是中央的集权和统一控制，难以有效调动起地方发展的主动性和积极性。尽管当时的最高领导人也意识到这个问题，毛泽东同志在《论十大关系》的讲话中，明确提出了要发挥“中央与地方两个积极性”，但是在传统计划体制下，是在强调“提倡顾全大局”的前提下给予地方一定权限和自由，中央和全局的利益仍然压倒一切、无可争辩的，地方发展的正当性和自主性无法最终获得确立，由此带来的结果必然是中央在名义上统辖一切、而地方渐失发展的主动性和积极性，最终导致整体经济丧失活力。应当说，新中国所建立和推行的一整套体制，对于维护国家统一、加强社会管理和整合能力、推行初步的工业化建设，都起到了显著的成效，但在持续激发地方活力上，却仍存在明显不足。

如前所述，改革开放的推行有效地改变了地方发展积极性欠缺的状况，国家向个人、中央向地方、政府向企业赋予了更多的自由和权利，个人、地方、企业发展的正当性得到初步的承认，由此激发了整个社会的活力和创造力，经济社会得以迅猛发展。然而，改革开放导致原有计划体制松动和日益碎片化的同时，也带来了一系列的问题。正如江泽民同志在1995年《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中所指出的，“有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象”。可以看到，改革开放的实施相对成功地解决了“地方发展活力不足”的问题，但与此同时却也带来了如何保证中央权威和令行禁止的矛盾。

总体来看，如何理顺中央与地方关系，始终是几千年来一直横亘在中国这样一个广土众民大国面前的难题，历朝历代做出了种种努力和尝试，也取得了一定的成效，但都难以真正有效地解决这个问题；时至今日，中国经济社会未来的良好发展依然困扰于这个千古的难题。对于这个问题的有效解决，需要跳出“周期循环”和“治乱循环”的已有治理模式，在现代化转型的视角下来寻求处理中央与地方关系的长治久安之道。