我国生态公共产品制度建设研究

曾林

摘 要：加强生态公共产品制度建设，既是满足人民群众基本需求的重要保证，又是强化政府公共服务职能的现实使命，还是我国经济社会持续发展的客观要求。近年来，我国注重生态公共产品的供给，取得了较好的成效。但也存在决策模式单一、私人进入缺乏保障、实现机制缺陷明显、财政制度亟待健全等诸多问题。需要通过进一步完善生态公共产品供给决策机制，实施多元治理模式，建立供给均等制度，创新财政管理体制，加强供给法制保障，探索新型考核评价体系来促进我国生态文明建设。

关键词：生态公共产品；制度建设；政府生态责任；生态文明

中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）01-0095-05

2013年党的十八届三中全会公报指出：“要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”[1]生态公共产品制度是生态文明制度体系的有机组成部分，加快推进我国生态公共产品制度建设对推进生态文明建设，促进人与自然和谐关系的重构有着非常重要的意义。

一、我国生态公共产品制度建设的重要意义

什么是生态公共产品？我们非常有必要提到，美国经济学巨匠萨缪尔森在其名著《经济学》中关于公共产品的经典定义：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”[2]。公共产品（public goods）一般指国防、公共卫生、医疗保健、教育、环保、基础建设等。生态公共产品作为公共产品的主要类型，是“人们在工作生活区域所享有的非排他和非竞争性，且与生态密切相关的自然、物质和制度型公共产品”。其中，“自然型生态公共产品包括清新的空气、干净的水、土壤、森林资源等；物质型生态公共产品包括基本的污水处理、垃圾回收、污染处理设施等；制度型生态公共产品包括基本的生态保护制度、环境法律法规等。”[3]三类生态公共产品中，自然型生态公共产品是目的，物质型生态公共产品是基础，制度型生态公共产品是保障。只有有了物质型和制度型生态公共产品的供应作为前提，自然型生态公共产品的供应才会得到根本性的保障。随着我国经济社会的不断发展，生态环境问题在现代社会日益凸显出来，人民群众对基本生态公共产品的需求也随之不断增强，满足广大人民对基本生态公共产品的需求是政府的重要职能之一。

（一）生态公共产品制度建设是满足人民群众基本需求的重要保证

生态公共产品与人们的幸福生活息息相关，是人民幸福生活的最基本也是最重要的保证。按照马斯洛的需求层次理论，任何人都只有在满足了较低层次的需求之后才会有满足较高层次需求的愿望。经过30多年改革开放的快速发展，我国已发展成为世界上的第二大经济体，不仅解决了人民群众的温饱问题，而且还进入了小康社会，人民群众的基本需求开始转向公共产品，尤其是与人们生活息息相关的自然型生态公共产品。生态公共产品由于其具有消费或使用上的非竞争性和收益上的非排他性而使其公共性更为突出。人类只有一个地球，任何人的生产生活都离不开自然的生态环境，良好的生态环境是人类生存和发展的必要基础。自然型生态公共产品，譬如良好的生态环境，包括清新的空气、清洁的饮水、干净的环境等，是人类生产生活赖以生存与发展的必要条件，也是最具有公平性的公共产品。一个国家或地区的人们能否享有基本的生态公共产品，已经成为衡量一个国家或地区人权建设成效的最基础、最重要的指标。《2012年中国人权事业的进展》白皮书首次提出了生态文明建设中的人权保障，要“将生态文明建设放在突出地位，作为全面建成小康社会总体布局的五大目标之一，努力建设美丽中国，切实保障公民的环境权益”[4]。

（二）生态公共产品制度建设是政府强化公共服务职能的现实使命

生态公共产品不仅是适应人民群众的基本需求，而且也是政府应该提供的基本公共服务。政府的一项重要职能就是强化公共服务，生态环境作为公共产品，理应纳入政府公共服务的范畴。因此，为生态环境服务应是政府行使公共服务职能的重要使命之所在。但是，一个客观事实是，近些年来，因环境问题引发的群体性事件呈现出急剧增加的态势。据统计，自1996年来以来，全国环境群体性事件一直保持年均29%的增速，2012年中国环境重大事件增长120%[5]。这种环境性群体性事件高发的趋势一个方面反映了人民群众环境意识的觉醒，民众对于生态公共产品的需求在不断增强，另一方面也反映了我国一些地方政府生态公共产品供给能力不足，不能满足当地民众的需求。这种需求与供给的不对称就导致了民众对政府的不满，给社会安全和稳定带来了诸多隐患。生态公共产品的生产与消费不再只是一个简单的经济问题，已经上升为一个严肃的社会政治问题，关系到一个地方乃至整个国家社会能否可持续发展。对此，2013年4月习近平总书记在海南视察时强调指出，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。

（三）生态公共产品制度建设是实现经济社会持续发展的客观要求

改革开放30多年中，我国是世界上经济增长最快的国家之一，经济增速年均超过10%，取得了巨大成就。但是我国也为经济的快速增长付出了极大的资源环境代价。譬如，2012年我国的GDP是8.26万亿美元，全球GDP71.28是万亿美元，我国GDP占全球11.59%。但是消耗了全球30%左右的资源，其中能源19.5%、铁矿石60%、钢材27%、氧化铝25%、水泥50%[6]，成为全球第一大资源消耗国。

近些年来我国政府一直提倡要坚持经济发展与环境保护并重，“既要金山银山，也要绿水青山”，在生态环境保护方面虽然也取得了一定成效，但总体上形势仍然很严峻。一些地方政府为追求GDP，急于求成，不顾当地生态资源环境的承载力，盲目引进或不愿淘汰那些高污染、高消耗、高排放的企业，造成资源浪费、破坏生态的现象时有发生。目前我国SO2、NOX和CO2排放量居全球第1位。土地沙化面积已达174.3万km2；水土流失面积占国土面积37%；酸雨危害的面积占13%；七大江河水系中劣五类水质超过13%，城市河段90%以上受到污染。地下水超采严重，华北地区地下漏斗约2-7万平方公里，成为世界上最大的区域性漏斗[7]。农药施用总量大，施用强度高，农膜残膜率达到40%左右，化肥利用率仅为40%左右，这些都造成我国土壤污染严重。endprint

地球资源环境是有限的，而经济社会的发展又需要有相应的资源支撑力和环境承载力。我国30多年经济社会的快速发展消耗的巨大资源环境成本使我国经济社会持续发展面临着资源环境的严峻挑战，资源环境问题已成为制约我国经济社会可持续发展的最大瓶颈。因此，如何创新探索出以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为特征，人与自然和谐共处的经济社会可持续发展之路，依然是摆在我国政府面前亟需解决的重大课题。

生态公共产品不仅是满足人民群众基本需求的重要保证，而且是我国政府强化公共服务的历史使命，更是实现中国经济社会持续发展的客观要求。当前我国正在加紧推进生态文明建设，在推动经济社会发展的过程中，关注生态公共产品的供给既是社会发展的必然要求，也是政府职责所在，关系到我国经济发展方式转变的成败，关系到民众生活的幸福程度，关系到执政党的生死存亡。

二、我国生态公共产品制度建设的制约因素

推动国家经济社会的快速发展，进一步形成经济繁荣、政治民主、文化昌盛、社会公正、生态良好的发展格局，是实现“国家富强、民族振兴、人民幸福”的“中国梦”的重要举措。在国家经济社会发展过程中，政府提供的生态公共产品契合人民群众的基本需求和社会可持续发展的客观需要是实现国家经济社会可持续发展的根本保证。尽管我国政府近年来一直强调要坚持科学发展，加快生态文明建设，但是还未能从根本上形成促进生态公共产品有效供应的制度。我国在生态公共产品制度建设上还依然存在着诸多问题。

（一）决策模式失于单一

社会利益表达机制是保证政府科学民主决策机制的重要前提。政府决策事关人民群众的切身利益，让利益相关的不同利益主体充分合理地表达各自的利益诉求，为政府决策提供不同的信息支持，这是提高政府决策合法性、科学性和民主性的必要前提。目前，我国在生态公共产品治理模式上主要以政府垄断生态公共产品的生产、供给和管理的整个过程和全部内容。在这种由政府充当唯一治理主体的模式中，政府部门既是生态公共产品的决策者和财政支持者，也是生产安排者和生态公共产品供给者。政府扮演着裁判员和运动员的双重角色。在没有相应制度约束的情况下，政府就有可能从自身利益出发追求部门利益或个人利益，而把一些事关地方或整个国家长远发展的生态环境利益置之度外。广大民众由于没有合适的渠道参与到生态公共产品供给的决策中去，就会导致政府在生态公共产品供给的内容和形式上出现偏差，不能契合民众对生态公共产品的迫切需求，从而引发矛盾。近年来因环境问题引发的群体性事件高发就是最好的一个证明。有时就算政府不是从自身利益出发，而是从提高人们群众生活水平出发的，经过了权威专家环评证明没有污染的科学项目也还是得不到群众的理解和支持，甚至引发群众围攻政府的群体性事件，最终导致政府和群众的双输。政府失去了公信力，群众失去了切实的经济利益，这主要是由于政府在决策的过程中不注重征求群众的意见，不尊重群众的主体性地位，不把群众真正纳入决策模式中所致。

（二）私人进入缺乏保障

在生态公共产品的供给上，政府必须承担相应的职责，发挥其主导作用和功能，为生态环境治理提供必要的财力和政策支持。但是，政府并不是全能的。政府还有必要鼓励私人资本的进入。因为生态公共产品并不仅仅只具有公共性，在某些特定条件下它也具有一定的经济性，具有一定的经济价值，产生一定的经济效应。譬如各类风景名胜区在经过科学合理的保护性开发后，不仅能改善当地的生态环境，而且还能通过旅游观光、承办会议等带来可观的经济性收入。私人资本的进入能为生态公共产品的供给提供财力上的充分支持。但是目前在生态公共产品供给上，私人部门如果进入生态公共产品领域，还面临着无法收回成本的风险。这是因为，我国还处于经济社会转型时期，各方面的体制机制还不很完善，尤其是法制还不很健全。体制转型过程中的不确定性、政府官员的任职期限和短期行为还客观存在，政府在治理过程中仍带有一定的人治色彩，私人资本的进入可能因领导人的变更而没有法律的保障，从而使参与生态公共产品供应的私人投资者和贷款者因担心承担不必要的损失而不愿进入。

（三）实现机制缺陷明显

生态公共产品的实现机制由生态公共产品的生产机制和供给机制构成。首先，从生态公共产品的生产机制来看，在国家经济社会发展过程中，行政区划分割与经济一体化存在制约与矛盾。区域经济一体化进程的快速发展必然要求打破行政区划的界限，加快要素跨区域流动，因为行政区划实质上是国家权力尤其是行政权力的空间或者地域的分割和配置。但在现有的行政区划体制下，地方政府一方面追求地方利益的最大化，另一方面在地方的治理成本上又力求最小化，地方政府的趋利行为使得地方保护主义突出，市场被零散分割，严重阻碍了我国生态公共产品的生产和提供。生态好而发展相对落后的地区从自然资源环境等方面支持了经济发达地区的发展，由于没有形成有效的生态补偿制度，怎么实行有效的补偿还很难落实。其次，从我国生态公共产品的供给机制来看，国内基本生态公共产品的非均等化问题比较严重。城乡之间、地区之间、不同群体之间在享用清洁饮水和清新空气等基本生态公共服务方面存在比较大的差异，极大地妨碍了经济社会全面协调发展的进程，成为我国当前社会不和谐的因素，容易引发社会矛盾和社会问题。

（四）财政制度亟待健全

经济实力是保护生态环境，建设生态文明的基础性条件。加快美丽中国建设，促进生态和谐，必须加大对环境保护和治理的投入。由于在我国还没有形成以绿色GDP和“碳交易”为基础来推进生态公共产品商品化的机制，从而使我国地方政府，尤其是欠发达地区在生态文明建设中仍面临很大的财政压力。首先，在我国公共管理过程中，各级政府依然无法正确处理生态公共产品的财政支出问题，甚至普遍出现“搭便车”心理，认为把公共财政投入到生态公共产品的生产中去是额外的负担，对公共领域的生态环境问题采取回避的态度而不予以解决。其次，在地方政府的收入组成中，有的地方制度外收入甚至超过制度内收入。这种制度外收入比例过大就会导致地方政府的收入对生态公共产品的投入无能为力，同时也使我国公共资源的配置效率不高。此外，由于制度外收入很大程度上取决于各地区公众的收入水平和负担能力，因此，客观上加剧了地区间的不平衡。对经济落后的地区而言，预算资金及制度外收入均较匮乏，地方则难以提供经济发展所需要的财力支持和充足的生态公共产品；而发达地区却能通过大量的制度外收入弥补预算资金的不足，生态公共产品需求得以满足，进一步加剧了地区间的不平衡。endprint

三、我国生态公共产品制度建设的对策与建议

针对目前我国生态公共产品制度建设方面存在的问题，完善生态公共产品供给决策机制，实施多元治理模式，建立供给均等制度，创新财政管理体制，加强供给法制保障，探索新型考核评价体系，是保障政府生态公共产品供给和服务的必由之路，也是保障人民健康的生存空间，促进人与自然的和谐，提高人民生活质量的必然选择。

（一）完善供给决策机制

人民群众是生态公共产品最直接的使用者和受益者，政府提供的生态公共产品是否符合人民群众的实际需要，是衡量生态公共产品供给有效性的重要标志。因此，政府在生态公共产品的供给决策机制上应让广大人民群众切实参与到决策过程中来，扩大公众的参与度，体现决策的科学性和民主性。

一是善于运用直接民主与代议民主相结合的方法，进一步完善民主参与决策机制，尽量让利益相关的组织和个人对本地区生态公共产品的需求和供给进行投票表决。二是加强民主监督和制约，督促我们的领导干部在生态公共产品的供给决策中坚持把增进民众的利益放在首位，切实了解民众对生态公共产品的实际需求，作出的决策能真正为本地区或全国民众负责。三是有效落实国家公共管理中的“一事一议”制度，积极组织广大群众讨论决定，使人民群众真正成为生态公共产品供给决策的主人。当然值得一提的是，针对一些跨区域的生态公共产品供给问题，由于受需求偏好和非理性因素的影响，民众就有可能会作出一些不符合整个社会生态公共产品需求的表决，损害其他民众的利益。因此，在一些特殊的区域还有必要保留政府的部分生态公共产品供给决策权，以保障生态公共产品的最优供给。

（二）实施多元治理模式

我国政府并非是全能型政府，在生态公共产品的供给上同样存在自身的不足。发挥多元主体在生态公共产品供给上的协同作用，厘清政府生态责任的边界与限度，形成以政府为主导，政府、私人部门和民间组织等一同参与生态公共产品的生产、供给和管理的多元治理模式是现代政府实现其生态责任的最佳选择。在多元供给模式中，政府、私人部门和民间组织依据不同的原则在生态公共产品的治理中分别发挥着各自不同的功能，它们相互补充、相互支持、相互监督，共同完成对生态公共产品的治理。政府应以公共利益为取向，对生态公共产品的治理作出全面部署，发挥其直接供给纯生态公共产品的职能和划定私人部门可以进入生产的生态公共产品项目，同时要完成相应的政策设计和制度创新以取消垄断部门的特权或既得利益集团的控制权。另外，政府还要对民间组织进行扶持、引导和规范，使其在生态公共产品治理中更有效地发挥作用。私人部门以追求利润最大化为取向，依据相应的制度安排参与到国家和地方生态公共产品的治理，弥补政府的不足。民间组织以追求公益性为取向，发挥着扩大国家和地方生态公共产品对公众需求的覆盖范围，增加民众对政府的信任感和满意度的作用。目前，由于受双重管理体制的影响，我国有相当一部分民间组织本身就带有明显的官办性质，严重依赖于政府，其独立性和自主性比较差，因此，使民间组织得到很好的发育，国家生态公共产品多元治理模式才能真正运作起来。

（三）建立供给均等制度

享有均等化的生态公共产品是每个公民应有的权利，也是我国从经济大国走向经济强国的基本前提。针对目前我国在生态公共产品供给方面存在的严重不均等问题，管理公共事务并承担公共责任的政府应该着力推进国家生态公共产品均等化制度建设，为不同区域的公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的生态公共产品的服务。实现生态公共产品供给均等化有利于缩小城乡差距、地区差距和贫富差距，促进社会公平公正。要实现生态公共产品的均等化，就要实现政府转型，建立服务型政府。我国政府有着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大功能。生态公共产品作为一种公共产品，属于政府公共服务的范畴。要建立生态公共产品供给均等制度就必然要求政府履行相应的生态职能。政府的生态职能要求政府按照生态文明的要求，“承担改善生态环境的公共责任，充分发挥依法为全社会提供优质的生态公共产品和良好的生态公共服务的职能作用。”[8]83因此，各级政府应当及时转变思维，切实转变职能，加强公共服务职能，以人民的多样化和个性化的需求为导向，提升公共产品服务的价值。只有实现了政府转型，促使其转变成为公共服务型政府，才能提供充足的公共产品和服务，真正满足群众的多样化需求和个性化需求。也只有在公共产品和服务充足的基础上才能实现生态公共服务的均等化目标。

（四）创新财政管理体制

目前在生态公共产品权责划分上由于缺乏明晰的法律规范，导致不同层级政府的权责不清，权财不对称。地方政府承担了本应由中央政府承担的大量全国性的生态公共产品的投入，而地方政府又因财力不足不能保障生态公共产品的供应。因此，界定各级政府在生态公共产品供给上的不同生态责任尤为必要。一是要根据生态公共产品的层次性，按受益范围的不同，确立各层级政府主体的责任范围，明确划分各级政府的事权。二是要建立生态公共产品的专项运作资金，以此来保证生态公共产品建设资金的独立性、权威性和公正性。生态公共产品专项运作资金主要来源于三个方面：国家拨款、地方政府提取一定比例的财政资金、从市场筹措。三是要建立生态公共产品建设的转移支付制度。转移支付是指资金、劳务或其他资产由一方向另一方无偿转移。生态公共产品由于其自身的公共性，建设资金短缺是最为突出的问题。但鉴于生态公共产品事关国家经济社会的持续发展，我们一定要从实际出发，必须以公共化为取向，以规范化为原则，坚持不断地健全公共财政体制，用财政转移支付的手段来加强和改善生态公共产品服务，保证不同区域生态公共产品供给的平衡。

（五）加强供给法制保障

“环境立法和环境执法是政府生态服务职能中的首要职能，它为政府依法行政提供了法律制度的保障。”[8]85生态公共产品的有效供给也必然需要有法律制度的保障。制定相应的法律、法规，营造生态公共产品供给的良好法治环境，对保障生态公共产品的有效供给有着至关重要的意义。一是通过制定相应的法律、法规来保障私人资本和民间资本进入生态公共产品的供给的合法权益，消除私人投资者和贷款者的后顾之忧，为生态公共产品的有效供给提供充足的财力支持，切实满足民众对生态公共产品不断增长的需求。二是通过制定相应的法律、法规来使我国生态公共产品供给相关制度法律化、规范化，对跨区域生态公共产品的供给问题进行合理的引导、有序的规范和科学的管理，保障生态公共产品在全国范围内的统筹供给。因为如何保障有些跨地区，甚至跨国界的生态公共产品供给无论在理论上和实践上都还没有可以借鉴的成熟理论和成功经验，各种跨区域生态公共产品的供给问题还处于摸索阶段，只有通过法律的介入，才能保障生态公共产品的供应实现均等化，切实保障民众的切身利益。三是通过制定公民生态权益保护法和提供生态公共产品的相关法律，使公民环境权益受到侵害或得不到满足时有法可循、可依，切实保障公民的环境权益。只有实行最严格的法律制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。endprint

（六）探索新型考核评价体系

以GDP为主的政绩考核评价体系已经不再适合经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的全面建成小康社会的战略布局需要。在强调把生态文明建设贯穿于经济社会全过程、各个方面的新时代，生态文明在我国现代化建设中的突出地位已不言而喻。因此，探索以绿色GDP为主导的多元复合政绩考核评价体系势在必行。将当地万元GDP能耗、排污强度、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖率、生物多样性种类、环境质量变化等指标纳入各级领导干部政绩考核的指标体系，将政府提供生态公共产品的能力与满足群众对生态公共产品需求之间的差距作为考核政府绩效的重要参数指标，并作为政府官员奖惩、提拔问责等的重要依据，不断探索形成以绿色GDP为主导的多元复合政绩考核评价体系，让那些重视生态公共产品供给而且绩效良好的官员获得更多提拔机会，而对那些忽视生态责任的干部则要严格追究其生态责任。为此，要建立责任终身追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其终身责任。尤其要对因环境污染等引发群体性事件的地方主要领导实行一票否决，营造重视生态环境保护的良好政治氛围，这样就不仅有利于引导各级政府官员树立科学的生态政绩观，而且也能促进政府形成重视生态公共产品供给的体制机制，使政府职能真正转移到提供生态公共产品和公共服务上来，使生态公共产品内嵌于政府基本职能之中，确保地方在经济发展的同时保持生态良好，走出经济发展与生态保护不可兼得的怪圈。

参考文献：

[1]中国共产党十八届三中全会公报[N].人民日报，2013-11-13.

[2]保罗·萨缪尔森.经济学[M].萧琛，译.北京：人民邮电出版社，2008：3.

[3]樊继达.提供生态型公共产品：政府转型的新旨向[J].国家行政学院学报，2012（6）：42.

[4]2012年中国人权事业的进展（白皮书）[EB/OL].[2013-05-14]http：//news.china.com.cn/txt/2013-05/14/content_28817358_5.htm.

[5]近年来我国环境群体性事件高发 年均递增29%[EB/OL].[2012-10-27]http：//www.china.com.cn/news/2012-10/27/content_26920089_3.htm.

[6]2012年世界各国GDP总量（IFM数据）[EB/OL].[2013-05-01].http：//www.docin.com/p-644496212.html.

[7]世界上最大地下水漏斗 华北危机怎解[EB/OL].http：//news.sohu.com/20091215/n268955142.shtml.

[8]赵泽洪，刘利.政府生态服务职能及其实现路径[J]，唯实，2007（2）：83-85.endprint