欠发达地区县级图书馆面临的新问题及解决思路——以第五次评估为视角

杨琪先

欠发达地区县级图书馆面临的新问题及解决思路
——以第五次评估为视角

杨琪先

文章以第五次公共图书馆评估为视角，总结欠发达地区县级图书馆近年取得的发展成果，分析面临的新问题，探讨解决问题的思路。

欠发达地区 县级图书馆 第五次评估

近年党和政府视公共文化服务为民生工程、民心工程，我国公共图书馆(以下简称“公共馆”)迎来了新的发展机遇。在我国公共馆体系中，县级图书馆(以下简称“县馆”)尤其是欠发达地区县级图书馆(以下简称“欠发达地区县馆”)处于承上启下的枢纽地位，连接着广大城镇居民和农村居民。可以说，县馆尤其是欠发达地区县馆的强弱是我国公共馆事业的一面镜子——县馆尤其是欠发达地区县馆弱，则我国公共馆事业弱；县馆尤其是欠发地区县馆强，则我国公共馆事业强。2013年文化部在全国范围内开展第五次县以上公共馆评估工作，这既是对4年间全国公共馆建设成就的一次总结，也是发现和解决公共馆面临的新问题的重要契机。笔者长期在欠发达地区县馆从事管理工作，一直关注欠发达地区图书馆事业。为此，笔者以第五次评估为视角，探讨2009年第四次评估到2013年第五次评估这4年间欠发达地区县馆取得的新成果，存在的新问题，并提出解决思路。

1 新成果

1.1 资源保障增强，服务能力提高

(1)政策法规资源。党和政府明确了公共文化在文化强国战略中的地位和作用，将公共文化纳入基本公共服务范畴，出台系列最高级别的公共文化政策，也加强了法制建设。2011年11月十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、2012年2月出台的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》、2012年11月十八大报告均把建立覆盖全社会的公共文化服务体系、实现基本公共文化服务均等化写入基本目标。将包括公共馆的公共文化服务体系建设纳入党和国家一系列大政方针，这在我国历史上还是第一次。另外，2012年公共图书馆法草案公开向社会征求意见，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会颁布《公共图书馆服务规范》。

(2)经费、文献、馆舍和人力资源。第五次评估表明，相对于第四次评估，各地加大了财政投入，增加了人员编制，改善了馆舍条件。2008-2010年中央财政安排52亿元专项资金用于公共文化免费开放，相当部分流向欠发达地区县馆；甘肃省庆阳市7个县馆的财政拨款从4年前的平均每年12.7万元年增加至83.5万元。一些欠发达地区改善县馆馆舍，湖南省衡阳市新建、改建或扩建6个县馆；甘肃省庆阳市县馆馆舍建筑面积从4年前的平均985平方米增加到1344平方米。文献资源增强，以广东为例，惠州慈云图书馆2012年较2011年新增购书费250%，四会市图书馆2013年较2012年新增购书费80%，新增藏量有提升。

欠发达地区县馆的贫弱引起社会广泛关注，越来越多的社会资源进入。有的社会机构捐建图书馆，比如2010年5月花旗银行在广东云浮捐献六祖图书馆；越来越多的机构和民众捐献文献；越来越多的民众加入志愿者行列。

1.2 办馆效益提高，服务创新叠出

随着资源增多、服务能力提高，欠发达地区县馆服务效益有所增强。相对于第四次评估，第五次评估显示欠发达地区县馆服务覆盖面扩大，推广活动增多，服务方式趋于多元。特别值得一提的是，随着图书馆服务理念研究的进一步深入和更广泛的传播，欠发达地区县馆普遍认识到图书馆的社会价值，树立起基本服务免费、公平公正、均等化等理念，具有较强的平等服务、人文关怀、资源共享等职业道德。随之而来的是服务创新叠出。比如，广东省新兴县图书馆立足山区县实际，借鉴广东省流动图书馆模式，探索流动服务：一方面扶助镇街图书馆，另一方面以镇村群众聚居中心的5公里半径范围建设图书服务点，并在有条件的服务点连接共享工程，建立了覆盖全县的服务网络；以县馆藏书为基础，在各服务点定期进行图书补充和流动。效益显著：2012年底馆藏翻两番，达20多万册；服务覆盖人口翻一番，达40万人；进馆读者翻两番，达70万人次。这些业绩是单一阵地服务模式所难以设想的，2010年该馆被中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署评为“全国服务农民服务基层文化建设先进集体”。

2 新问题

尽管党和政府制定了公共文化事业发展战略，描绘了一幅美丽的远景，但公共文化事业发展战略牵涉面广，涉及方方面面，由于没有与新型城镇化建设等其他国家战略进行有效衔接，缺乏一系列行之有效的财政、管理、规划等配套政策，既有政策也存在执行不到位现象，第五次评估发现，欠发达地区县馆存在资源短缺固化、在新型城镇化建设中缺位、管理体制落后等新问题。

2.1 财政体制有可能使资源短缺固化

欠发达地区县馆资源短缺现象并未彻底扭转：(1)多数馆馆舍依然狭小、老旧，少数馆仍缺乏独立的馆舍。甘肃省庆阳市7个县馆中，只有2个馆有独立馆舍，其余5个馆与其他机构在一栋建筑内联合办公。(2)“人吃书”现象(人员经费挤占购书经费)有所缓解，但难以根绝，还产生“人吃楼”现象(图书馆出租转借馆舍，将收入用于弥补人员或运营经费的不足)。(3)很多馆新增馆藏不多。甘肃省庆阳市7个县馆近4年购书经费平均每年增加1.1万元，如果每册书30元，各馆每年仅新增366册书。(4)人力资源仍然短缺，馆员专业技能偏低。以广东省四会市图书馆为例，2013年服务人口47.5万，应配备馆员22人，但只有12个编制，馆员学历和职称不高。

资源仍然短缺的直接原因很多，但根本问题在于分灶吃饭财政体制。我国1994年至今实行分税制，形成财权过度上收、事权过度下移，事权和财权缺乏平衡。欠发达地区经济落后、财力弱，但承担的事权多，财政入不敷出。以重庆梁平为例，用百分之二三十的财权承担了百分之七八十的事权。欠发达地区县馆经费主要来自本县财政，转移支付只能起辅助作用。贫困和落后是欠发达地区的主要矛盾，其主要任务是发展经济，以及将有限的财力用于治安、医疗、教育、交通等公共事业，图书馆“说起来重要，做起来不要”。在贵州，有限的财力使对公共馆的投入大多用于人员经费等刚性支出，直接影响公共馆服务体系建设。如果欠发达地区财政困顿状况不能解决，如果中央省市不承担更多的责任，欠发达地区县馆资源短缺现象有可能固化。

2.2 图书馆在新型城镇化规划中缺位

2014年3月出台的《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》是国家又一个新的发展战略，目的是按照“建设中国特色社会主义五位一体总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，推进城镇化，推动全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦”。作为事关未来6年甚至更长时期的国家顶层设计，其对任何事业的任何规定都将对该事业的长远发展产生深远影响。从欧美日经验看，无论是国家层面还是地区层面的城镇化建设，都是公共馆建设的重要机遇，只要将公共馆尤其是欠发达地区公共馆建设嵌入城镇规划，设定为必不可少的基础设施，都将大大推动该地区甚至全国公共馆服务体系的发展，甚至欠发达地区县馆的体系布局、馆舍建设等可赶上甚至超过发达地区。尽管公共文化服务体系战略先于新型城镇化战略制定，本应将之嵌入新型城镇化规划，但解读《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》，公共馆尤其是欠发达地区县馆严重缺位。从宏观层面看，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》虽然提及公共馆的重要性，但既没有像医院、学校等那样进行单列强调，更没有要求各地在城镇化规划中将公共馆作为必备的基础设施进行硬性规定。从微观层面看，考察各欠发达地区的城镇规划设计，绝大多数没有嵌入公共馆，个别地区虽然嵌入，但也仅仅是规划单个图书馆，而没有按照公共馆服务体系的要求，进行网点布局，预留建设用地。

2.3 管理体制不适应图书馆发展需要

根据《事业单位登记管理暂行条例》，欠发达地区县馆属于公益一类事业单位。《民法通则》将“事业法人”确立为四种法人组织之一，事业单位具备独立从事民事活动的独立法人资格。但第五次评估发现，第四次评估以来，欠发达地区党委政府对县馆的重视更多地体现为馆舍建设、增加购书经费，并没有改革管理体制，以增强图书馆的自主性，从而提高服务水平。一方面，欠发达地区县馆的资源由其主管部门通过行政手段的编制和计划进行管理。在县级政府为其提供资源及其配置的条件下，行政管理部门通过行政命令、指示、规定等方式来规制县馆的业务建设，导致政事不分，管理体制不顺。另一方面，行政主管部门对县馆参照行政级别执行相关管理办法，直接导致县馆行政化、管理方式机关化，从而形成主管部门与县馆职责混淆、职能重叠。目前欠发达地区县馆基本上是二级法人单位，缺乏人财物使用的自主权。在四川，石棉县图书馆购置一支签字笔、一本记录本，汉源县图书馆购买一本《现代汉语词典》(第6版)、一辆图书手推车、一把电风扇，都须经过县文新广局审批；馆员的业务培训、交流学习也须经过县文新广局审批。过死的管理既产生图书馆本已贫弱的资源被挤占、挪用，也挫伤了图书馆的积极性、主动性和创造性。

3 对策

公共文化建设事关民族未来。党和政府在确立公共文化服务体系战略后，必须将之嵌入之后的相关的国家规划之中；出台一系列配套政策，并强力执行；大力创新机制。唯有如此，欠发达地区县馆才能走出困境，而覆盖全社会的公共文化服务体系才有可能按时建成，惠及广大人民，促进全民族素质的提升和社会和谐。

3.1 创新经费机制

欠发达地区县馆底子薄，基础差，服务人口众多，要真正建立起覆盖全县域的公共馆体系，并确保其良好运营，首先必须解决经费短缺问题。正如前面所分析，经济落后、县级财政有心而无力是欠发达地区县馆难以发展的深层因素，因此，如果不改变现有财政体制，或者不在公共馆经费机制上进行创新，这些馆将长期维持守摊子的局面，不可能真正建立起覆盖全县域的公共馆体系，即便勉强建立，其运营也将维持在低水平状态。这一问题已引起党和政府重视，十八大报告要求“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。欠发达地区应充分利用这一机遇，积极创新县馆经费机制。

(1)探索中央省市共担欠发达地区县馆经费机制。在理论上，各级政府都应全面履行欠发达地区县馆的建设责任，但各级政府应依事权性质各有侧重地履行。按国际通行的财权与事权对等原则，结合国情，在欠发达地区县馆建设上，笔者建议：剥离县级财政的责任，中央省市上收该事权，承担全部经费；或者由县财政统筹建设，但中央省市县按比例共同承担经费，县财政出小头；或者借鉴欠发达地区人才建设专项资金的做法，设立欠发达地区县馆建设专项资金，中央省市县分担经费，中央省市出大头。

(2)探索发行欠发达地区图书馆建设彩票。我国从1987年开始发行彩票，截至2007年，累计销售彩票6000亿元，筹集公益金约2000亿元，推动了我国体育、医疗救助、教育助学等方面的发展。《彩票管理条例》规定，国家设立彩票旨在筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展。欠发达地区公共馆属于亟待发展的公益事业，国家可以通过特许发行专门的彩票来筹措资金，推动其发展。假设国家每年通过发行欠发达地区图书馆建设彩票筹集100亿元，连续发行20年，将筹集2000亿元，全部用于欠发达地区公共馆建设，有可能一劳永逸地解决这些馆的经费困境。

3.2 努力将图书馆纳入新型城镇化规划

建设全覆盖的公共文化服务体系是国家战略，公共馆是公共文化的核心组成部分，也必须全覆盖。所谓全覆盖，就是基于特定标准(如每5万人一座图书馆或每座图书馆覆盖半径为2公里的文化圈等)的百分之百的覆盖率，这其中涉及图书馆网点布局。网点布局涉及土地使用规划。就欧美发达国家经验，以及我国北京、上海、广州等中心城市在以往的城市规划中缺乏对公共馆网点布局的考虑，从而导致当前公共馆网点建设举步维艰的教训看，有必要充分利用国家新型城镇化战略契机，在国家层面对各地图书馆尤其是欠发达地区县馆网点布局进行整体规划，而各地尤其是欠发达地区城镇建设规划应将图书馆网点作为基础设施来布局，预留建设用地。笔者认为，这关涉欠发达地区县馆尤其是整个公共馆的未来，值得学界和业界努力。

(1)研究公共馆服务体系建设与新型城镇化建设的关系，重点研究欠发达地区图书馆网点布局在新型城镇化建设中的重要作用。举行高级别的研讨会，邀请文化主管部门、人大政协、规划部门与专家学者共同进行深入讨论，形成理论基础。

(2)积极通过各种渠道建言献策，推动各地在进行城镇规划时将图书馆作为基础设施进行网点规划，预留建设用地。目前部分图书馆学专家、图书馆馆长是各级党代会代表、人大代表、政协委员，甚至担任全国政协、省市政协常委，他们是图书馆界的精英，有义务代表广大群众和业界向主管部门、规划部门提出相关议案。这一方面有经验可循：原广东省政协委员曹淳亮、李昭淳等曾通过向广东省政协提交议案，促成广东流动图书馆的诞生，推动了广东欠发达地区图书馆事业的发展，惠及了数千万民众。

(3)借力报纸、期刊、电视和网络媒体，广泛宣传报道相关理论成果、研讨会共识和党代会、人大、政协提案。

3.3 改革管理体制

第五次评估发现，部分欠发达地区县馆资源并未显著增加，但办馆效益明显上升，原因在于创新了管理体制，先进的管理产生了不错的效益。欠发达地区必须在加大对县馆资源投入的同时，创新管理体制，理顺关系，明确权责，以此提高县馆服务水平，这既是图书馆发展的需要，也是国家文化事业单位改革的需要。

(1)充分利用文化事业单位建立法人治理结构的契机，建立现代化的管理制度，促进欠发达地区县馆发展。建立健全事业单位法人治理结构是我国分类推进事业单位改革的重大任务，旨在通过改革，对文化事业单位放权、搞活，使其从消极、被动的附属物变为相对独立的能动实体，既消除文化事业单位仍然是部门所有，其与政府之间的行政隶属关系，而且管办不分，存在不合理的利益纽带的弊端；也消除政府部门对文化事业单位该管的没有管到位，群众作为文化事业单位的最终所有者和公益服务的实际享受者，缺乏对文化事业单位表达诉求、实施监督平台的弊端。十八大三中全会要求公共图书馆、博物馆、文化馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，标志着公共馆建立以理事会制度为核心的法人治理结构从理论问题变成实践问题。欠发达地区县馆应支持该改革。

(2)尽快完善馆长负责制。笔者认为，法人治理结构并非短期内就可以完全建立和完善，需要较长一段的时期。在建立法人治理结构之前，欠发达地区文化主管部门应根据《事业单位登记管理暂行条例》 《民法通则》和其他规定，按照政事分开、管办分开的原则，尊重县馆独立的事业法人单位资格，严格实行馆长负责制，保障其业务建设的自主性、专业性，不“越权”行使对图书馆的人事权和财务权，同时按照规定履行自己的监管职能，把该管的事情管好，如宏观规划与经费监督。

[1]李国新.公共图书馆用地与建设标准的性质、作用和特点[J].中国图书馆学报，2009（1）：4-10.

[2]李国新.“湖南省衡阳市公共图书馆回访”调研报告[J].图书馆，2010（3）：1-4，12.

[3]毛凌文.广东深莞惠地区公共图书馆第五次评估定级工作情况简析[J].图书馆论坛，2013（6）：62-66.

[4]刘效，冉格，李庆军.试论《四川省公共图书馆条例》对县级公共图书馆发展的影响[J].四川图书馆学报，2014（1）：6-9.

[5]宋廷旺.西北地区县级图书馆发展状况研究—以庆阳市第五次公共图书馆评估为例[J].图书馆理论与实践，2014（5）：71-73.

New Issues for County Public Libraries in Underdeveloped Regions and Their Solutions——From the Perspective of the Fifth（Public Library）Assessment

YANGQi-xian

This article summarizes the development outcomes of the countypubliclibraries in underdeveloped regions of China from the perspective of the fifth（Public Library） assessment，analyzes their new problems，and discusses the solutions for such issues.

underdeveloped regions；countypubliclibrary；the fifth（Public Library）assessment

格式 杨琪先.欠发达地区县级图书馆面临的新问题及解决思路—以第五次评估为视角[J].图书馆论坛，2014（7）：88-92.

杨琪先，女，广东省新兴县图书馆馆长。

2014-02-27