公共文化服务“多中心”治理研究❋——基于“N市”实践的分析<br/>

公共文化服务“多中心”治理研究❋——基于“N市”实践的分析

2014-02-12

图书馆 2014年6期

(嘉兴职业技术学院浙江嘉兴 314036)

1 引言

构建“城乡一体、普惠均等”的公共文化服务体系是我国当前及今后很长一段时期内公共文化建设的重要任务。N市通过政府主导基本构建了市、镇(街道)、村一体化的公共文化服务体系。但随着时代的发展和服务的不断深入，政府供给机制的局限性也日益突显，表现为:供给渠道单一，保障水平不高，项目范围狭窄，享有对象规模有限，资金缺口大、利用率和供给效率低等。〔1〕

公共文化服务是公共服务的重要内容，无论是公共文化产品或公共文化服务均具有公共物品或准公共物品的性质。在我国，公共物品的配置经历了改革开放前的国家逻辑和改革开放后的市场逻辑，但无论是国家逻辑还是市场逻辑均存在着“失灵”现象，强调“自主治理、契约与合作生产(供给)”的多中心逻辑日益成为国内外学者研究、解决公共问题的热点。文章拟从“多中心”的理论视角，提出构建当代公共文化服务，政府、市场和社会“多中心”协同治理的新思路。

2 多中心理论及其应用

迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》一书中首先提出了“多中心”的概念，证明了自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度，他区分了社会的两种秩序，即指挥的秩序和多中心的秩序。〔2〕以博兰尼思想为基础，20世纪70年代的西方社会掀起了一场以“多中心安排再造社会结构”的治理革命，它改变传统的“中心——边缘”结构的统治型、管理型社会治理模式，是伴随着服务型社会治理结构而生成的一种新型结构类型。美国学者文森特·奥斯特罗姆夫妇在继承并发展迈克尔·博兰尼的社会秩序理论基础上，从研究五千多个小规模公共池塘资源的案例出发，应用制度分析和经验分析的方法，证明了公共物品或服务供给存在国家与市场之外的第三条道路，并提出了公共物品的多中心供给模式。〔3〕萨瓦斯在研究公共物品供给中公私部门间关系的基础上，同样认为公共产品并不一定非要由政府提供不可，没有任何逻辑证明公共产品必须由政府官僚机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。〔4〕目前“多中心治理”已被欧美等国家广泛运用于解决各类“公共池塘资源”管理问题。

我国学者相继翻译了《自由的逻辑》、《多中心体制与地方公共经济》、《没有政府的治理－世界政治中的秩序与变革》等多中心理论的代表作〔5－7〕，为该理论在我国的研究和运用奠定了良好的基础。王兴伦提出了对多中心理论的理解:多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务、提供公共服务，它涉及广泛的公共领域，主要是指生产的多中心和治理体制的多中心，需要借助多样化的权力和管理主体来解决不同范围的公共事务。〔8〕王志刚在对“多中心”与现代“治理”概念分析的基础上，对多中心治理的含义进行描述，认为:多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，避免“公地的悲剧”和“集体行动的困境”。〔9〕吴光芸、方国雄在分析社会大众提供公共物品活动时，指出:一个健全的社会公共服务体系必须同时包含市场、政府或第三部门这三种机制和三种力量，应充分发挥政府、市场和第三部门三只手的作用，建立新的公民与政府、市场之间的联系与交往方式，构建充满竞争和活力的公共服务体系，寻求政府、市场和社会在公共服务供给领域的均衡点，建立公共服务供给的多中心体制和互补机制。〔10〕

综观国内外关于“多中心理论”的研究，其着眼点主要集中于指导并解决公共物品或服务的生产和供给，将该理论运用于公共文化服务领域，即为:基于共同的治理目标，通过政府、市场和第三部门等不同主体的协同合作，对诸多公共文化事务实施有效的生产、供给和管理，提高公共文化服务的效能和水平。

3 政府“单中心”治理的局限性

3．1 资金来源渠道单一，总量不足

虽然N市地处东部沿海经济发达地区，地方财政相对丰裕，政府通过设立财政专项资金等办法，解决了基础设施、基本公共文化服务内容和资源、服务部门(团队)日常运行、组织文化活动等的基本经费需求。但从实践和发展来看，按照我国地方政府财权与事权的配置状况，仅靠政府制度内的投入来发展地方公共文化事业是远远不够的，特别是在农村基层公共文化服务供给方面，面临着建设主体财力不足或建设主体缺失(村级服务没有相对应的公益性建设主体)而带来的建设经费无法有效保障的问题，目前虽然通过行政拨付或建设主体上移解决了建设经费的问题，但保障程度有限，也缺乏长效机制。

3．2 公共文化服务项目范围狭窄，享有对象规模有限

尽管N市已基本实现了市、镇、村三级公共文化设施网络的全覆盖，并通过提供免费培训、辅导、演出、讲座、展览、场地等公共文化服务和以“点单式”预约引导广大市民亲近文化、体验文化、参与文化，但仅靠公益场馆为主体的设施和文化主管部门组织的培训、辅导、演出、讲座、展览等，其服务能力和覆盖面非常有限，无法有效保障全市500多万城乡居民多样化的公共文化需求。在广大的农村地区，因其在公共文化基础设施、公共文化服务能力、社会保障、受教育程度等方面存在的城乡差异，群众能够真正享受到感兴趣的服务项目还不多。

3．3 公共文化服务供给主体单一，服务方式缺乏灵活性

政府主导是当前我国办好公共文化服务的重要体制保障，政府因受多方面条件的限制，目前的供给方式还缺乏灵活性。如:供给主体主要是政府相关职能部门，群众主动参与不够，互动较少;城乡间在生产作业、生活规律、生活方式等方面也存在较大差异，城乡同质的服务往往会存在服务时间、地点和形式与农村居民的生产、生活规律和习惯不相适应的情况，影响了农村居民的公共文化权益和公共文化服务效率。很多村级文化活动室(图书室)因其与当地居民习惯错位的“朝九晚五”的开放时间，而使其成了“村办的图书室”，而非“村民的图书室”。而相比之下，或许诸如“杨霄松家庭图书室”之类的“草根”服务主体在服务方式、时间、内容等方面的灵活与多样，更能带给我们一些启示。〔11〕

3．4 公共文化服务队伍数量、结构和业务素质有待改善

目前，组成公共文化服务队伍的主体力量是各级政府相关文化部门的各类专职人员，虽然在村级也配备了专职的文化专管员，但因受制于“编制”财政，数量有限，与庞大的服务人数形成巨大反差。各级文化职能部门也为节约人员经费，普遍聘用了大量的编外合同用工人员，虽然在录用时都设置了相应的“门槛”(学历和工作经验等)，但人员结构、综合素质还有待提高，且因福利、待遇等问题而难以稳定。

3．5 公共文化服务供给效率、质量和资源利用率不高

虽然近年来政府在公共文化服务领域投入了大量的资金，但与巨大的人口基数相比，基层公益场馆还不足，开放时间偏少，利用率也有待提高。除了公共图书馆实行实体馆全年无休12小时/天开放、网络图书馆全天候服务外，其它场馆或多或少都存在着开放时间短、服务内容少、服务项目更新慢、资源利用率低等问题。

4 运用“多中心”思路，创新公共文化服务治理模式

4．1 建立“多中心”治理的政策和制度体系

各地实践表明，体制、机制问题是目前阻碍公共文化服务体系建设的最大障碍，它贯穿于公共文化服务供给主体、公共文化服务投入方式等的方方面面。因此必须在政府主导下，平衡和协调不同主体事权和财权的基础上，制定并出台可操作性强的“多中心”治理政策设计和制度安排，建立能统筹城乡间、行业间利益的公共文化服务财政体系，同时努力创造工业反哺农业、城市支持农村的协同发展新机制。

4．2 构建“多中心”治理的决策、管理和监督机制

由传统的“自上而下”行政决策机制转变为“由下而上”的需求决定机制。准确把握群众不同的文化需求和偏好是提高公共文化服务效率和水平的关键，因此必须建立和完善下情上达的需求和利益表达机制、上情下达的行政回应机制，健全相关制度安排，增强公众在公共文化服务中的话语权和影响力。借鉴“一臂之距”原则由文化或艺术理事会等非政府组织作为代理机构来代理或行使国家或地方的公共文化事务〔12〕;在区域性的公共文化发展规划、文化资金使用计划、服务绩效综合评价等宏观决策和管理中设立专家论证、群众听证制度;将“供给什么、供给多少、如何供给、何时供给”等微观决策，下移至文化受众层面，通过民荐、民选程序民主决定，提高决策、管理和服务的科学性和合理性。2010年12月29日，由社会科学界、文学艺术界、科技界、教育界及业界专家和读者代表等组成的“深圳图书馆理事会”成立，开创了我国公共文化事务“理事会”治理模式的先河。〔13〕

4．3 完善“多中心”的供给体系

4．3．1 多元的供给主体

公共物品的非排他性决定了市场配置的“失灵”和政府供给的必然性，而在政府单一供给模式下，供给数量、供给质量、供给效率和供给方式上的局限性，使得私部门的参与成为提高公共文化服务能力、水平和效率的重要补充。因此，在我国当前社会、经济条件下，必须推进政府职能由“划桨”向“掌舵”的转变，由“政府主导”转向“政府引导”，努力构建“政府核心责任，企业、第三部门、公民及其它非文化机关事业单位辅助责任”的多中心治理新模式，形成决策民主、政府引导、混合生产、协同供给的新格局。

4．3．2 科学的协同供给安排

政府供给:对于外溢性强、排他成本高的公共文化物品及服务(如重大文化活动、大中型文化基础设施等)，应本着以效率、结果和顾客为导向的原则，由政府供给。

市场供给:而对于公共行政成本高、绩效难以估量和具有排他性但进入成本又不高的公共文化服务(如农村基层公共文化设施的管理和服务，村级文化活动室、图书室等)，可以在明晰产权、加强监管的前提下，通过私人独立供给，或政府通过合同承包(租赁或生产)、特许(委托)经营、直接或间接补贴、公私合营等手段与市场联合供给。

第三部门供给:第三部门亦称为非政府组织、非营利组织或志愿者组织，是除政府和市场(企业)部门之外具有组织性、自愿性、自治性和非盈利性特征的组织或部门。〔14〕在政府与市场存在“双重失灵”、满足社群个性化、多样化需求的领域，可通过政府给予。经济和道德上的支持政策，由各类协会、学会、理事会、社团组织及个人以“俱乐部产品”的形式供给。

4．3．3 灵活多样的供给措施

(1)开放公共文化服务投资渠道，规范运作机制，鼓励各市场主体和志愿组织兴办图书馆(室)、博物馆和艺术馆等，整合农家书屋、职工书屋、电子阅览室、个人藏书室、文化活动室(俱乐部)等资源。

(2)努力拓宽公共文化服务资金来源，建立地方公共文化服务发展基金。接受企业、行业、社会团体及其它慈善基金等的捐助;鼓励个人、企业成立文化基金会，为本地区公共文化服务项目或活动提供资金资助;借鉴“体育彩票”的申请和运作经验，努力尝试开办“文化彩票”。

(3)建立区域内文化资源合理整合、全民共享机制。整合企业、机关、学校、部队等公私部门的各类文化资源，建立实现公办单位面向社会大众合理开放、私部门自愿或在民办公助条件下的有条件开放。

(4)努力倡导市民公益、自助公共文化服务活动，大力倡导志愿者服务。规范公民参与各类公益文化活动、提供志愿服务的激励措施，鼓励和引导市民以主人翁的姿态，积极参与各类公益性文化活动的创作、组织、自我管理和服务。

(5)合理推进公共文化服务竞争性供给的进程。完善政府采购、管理和监督机制，借鉴国内外公共服务的相关经验，努力将公共文化服务或产品的生产与供给相分离，通过“私部门生产、政府购买”的形式降低服务成本、提高服务效率。特别是在基层服务中，实行“公办+民管”或“民办民管+公助”的形式，将会提高供给效率。

5 结语

以公共服务市场化、社会化和分权化为特征的“多中心”治理模式，是目前各国政府为应对社会形势变化、公众要求和财政压力而普遍采用的公共服务改革取向，它有助于提高公共服务的能力、效率、质量和水平，给予公民更多的选择和更好的服务。将该理论运用于公共文化服务领域，同样有助于丰富公共文化服务的微观主体、拓宽建设资金来源渠道、促进公共文化服务体制和机制改革，推进我国社会主义民主化进程和公共文化服务的发展进程。

1．陈立旭．世纪之交以来浙江文化发展规律和经验//林吕建，陈野．2011年浙江发展报告(文化卷)．杭州:杭州出版社，2011(1):49

2．肖建华．走向多中心合作的生态环境治理研究．长沙:湖南人民出版社，2010(12):45－46

3．张克中．公共治理之道:奥斯特罗姆理论述评．中国社会科学文摘，2010(5):26－28

4．E·S·萨瓦斯:民营化与公私部门的伙伴关系．周志忍等，译．北京:中国人民大学出版社，2002:228

5．(英)迈克尔·博兰尼．自由的逻辑．冯银江，李雪茹，译．长春:吉林人民出版社，2010(11)

6．(美)迈克尔．麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济．毛寿龙，李梅，译．上海:上海三联书店，2000

7．(美)詹姆斯．N．罗西瑙(JamesN．Rese－ mu)．没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革．张胜军，刘小林等，译．南昌:江西人民出版社，2001

8．王兴伦．多中心治理:一种新的公共管理理论．江苏行政学院学报，2005(1):96－100

9．王志刚．多中心治理理论的起源、发展与演变．东南大学学报，2009(12):35－37

10．吴光芸，方国雄．市场失灵、政府失灵与非营利组织失灵及三者互动的公共服务体系．四川行政学院学报，2005(1):19－21

11．罗铮等．杨霄松家庭图书室带给农家书屋的启示．图书馆，2012(4):75－76

12．李河．“一臂间距”原则与艺术理事会．中国社会科学院院报，2008．5．8(1 －2)