国有资产管理的委托代理问题

吕蓓芬

（上海交通大学，上海 200000）

随着市场经济的扩大和发展，中国的经济发展也到了最关键的时刻，改革三十年的发展，摸着石子过河中出现了各种各样的问题，但是深化国企改革，引导非公有制经济共同发展的道路得到再一次肯定。党的十八大提出深化改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革”，可见国企的改革将迎来新一轮的篇章。虽然在前二次国企改革的大潮中，国企已逐步推行建立起现代企业制度，但是基于形式上组织上的建立，所谓的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代企业制度核心并没有真正实现，加上长期计划经济时代的僵化思想、固有作风依旧作怪，从而造成了在现代国企管理中的资产管理的混乱，尤其表现在转型中的国有企业中，国有资产在分配上，运营上，转移上、投资上、处置上的决策主观意志为大，行政指令为大，期间管控机制的缺失，之后对其过程没有信息披露的法定要求和社会管理的监督机构约束的缺失，让国有资产的使用权收益权陷入一片混乱，无法让国有资产更好发挥其价值，因此在新一轮改革之前，有必要讨论目前国有资产管理中存在的问题，理清国企的资产，配合现代公司制度，真正实现责权利三分开，坚持谁管理，谁负责的原则，助推企业发挥市场人的作用，约束内部主要控制人的指令划操作，实现国有资产保值增值，让国有企业走向市场化。

国有企业的主要特征和根本标志是国有资产，在国有企业中，企业的生产经营管理的整个过程和环节始终与国有资产紧密相连，搞好国有企业的重要一点就是管理好国有资产。随着经济体制改革的不断深化的要求以及社会主义市场经济运行体制的不断完善的需求，国有企业的内部运行机制也不断发生深刻的变化，国有企业国有资产管理的现状必须发展适应国有企业改革与发展的需要，才能跟上时代的步伐。从我国国有企业改革的发展史来看，我们已经经过了三次改革，第一次改革是改革开放后，曾经国家掌握和组织这些经营企业，在实现计划经济方式下无法达到应有的效果，国家开始放权让利，厂长负责制、承包租赁经营应用而生，实现了所有权和经营权分离。第二次改革是各地各市成立国资局，对企业的股份制改造，建立现代企业制度，并且对国有资产产权界定登记评估，但是所有者职权责任分散在政府各个部门。第三改革就是实行的按照国家所有，分级管理、授权经营、分工监督的原则实现国有资产管理。国务院发展研究中心在此次十八界三中全会献策，提出了八大重点改革方案，其中之一就是“深化国有资产管理体制”可以看出目前我们在国有资产管理上还有瓶颈，走不出去，创不出去，还有行政上指令上很多障碍，其中最为常见就是企业和所有者国家之间的层层委托代理关系，链条拉的太长，体现了管理上的鞭长莫及和常态的管理下的责权利的不对等。

国有资产管理由以前的“分而管治”到现在“统而管治”，形成管理的集中集权，避免了过去多头管理的问题，把管资产管人和管事统一起来，成立统一国资委解决相互扯皮和无人负责的问题，但是作为膨大的国有资产规模，中央提出“统一所有，分级代表”的管理模式，即国家统一所有，中央和地方分别代表国家履行出资人职责，的这种分级管理模式，把管理问题集中集权赋予某个职能机构，让职能部门力不从心，因此各地国资委代表国家行使出资人职责后，又对国家给予授权代理的资产采取授权的方式划分给各个大企业，其中一种做法就是委托授权给予资产经营公司代理经营，在资产经营公司当中又有一种特殊形式就是集团公司。集团公司是经国家批准和授权的特殊企业法人，以国家授权持股的方式参与经营。作为国有资产投资主体的集团公司，又以参股，控股的各种形式管理控制集团内部各事业部，然后各事业部又以大股东的身份代表国家行使出资者权利，对事业部下属的各个企业实行国有资产出资人的角色，即包括聘任子公司董事会成员或法定代表人，对其业绩进行评价考核，制定资产结构调整和资产产能更新组合，审批全资子公司的各种对外投资对象等等。

而企业作为内部治理的一部分，建立了现代企业制度，实现的是三权分离，即分设股东会，董事会和监事会。但是目前建立只是形式上的建立，还没有发挥其真正的作用。由于作为国有股的所有人国家或全民，只不过人格化，是一个并不存在经济人，因此对公司的经营管理控制和约束，并未达到一个真正的理性经济人的作用。而董事会成员又有大多数企业内部管理层组成，监事会在没有上市的公司里也只不过是形式上的机构，股东会和董事会、监事会、经理层又关系紧密联系在一起，在这里就会产生很多中间层，中间层既不是一般生产经营企业，又不是政府机构，只是代表政府行使国有资产的所有权，以股东身份控制企业。因此如果委托链条太长，必然整体上对其约束能力减弱。

从以上可以看出从国家到国资委到集团到国企是一个很长的委托代理关系，在企业内部又从股东大会到董事会到经理部门存在一系列的委托代理环节，国家作为财产所有者与个人作为受托经营企业资产权的代理人他们之间已产生了很长链条，他们的目标是否一致，是否每个代理者是忠实的，代理者是否通过受托的管理都会尽职尽责存在疑问。因此委托代理太长，首先会产生的第一个问题是加大国有资产地区间的差异，由于各个地方发展水平的差异，改革程度的区别，对问题的看法也不相同，对于一些改革相对滞后的地方，放下去的企业会在代理人限制下发展缓慢，而对于改革相对过激的地区，可能会加大资产处置的任意性，无序化交易，从而导致更大的国有资产管理的流失。而且作为地方政府在很大程度上充当的既是公共政策的主体又是经济发展的主体，在双重职能下，会片面的把一些国有企业作为解决政府目标的工具，把企业作为政府的重要的经济来源，对于托管的基层国有企业，进一步加深了它的政企不分，政资不分的现象。

其次从企业内部微观分析，都是不同利益群体的构成，群体中的每个人都有自己的利益目标，每个人是否完全代表全民的利益，企业的经营者通过授权对企业实现控制权，但企业的财产和剩余索取权却不是经营者的，导致了经营控制权和剩余索取权的分离，因此经营者认为自己首先是官员，是上级领导给予自己工作的特别待遇，然后才是受托人。公司的利益对公司资产管理者而言，就是外在因素，而自己的利益才是一种内部性因素，因为受托人的报酬提高和职务的晋升，以及福利待遇的改善，都是建立雇佣关系上，满足上一层委托人的要求，才是最基本的。而委托代理关系太长，到了基层所有者作为最终委托人，它的目标已发生了偏移，任务也发生了多元化，这时国家作为出资人存在弱化和虚职的状态，股东会变成了董事会的扩大会议，而董事会、经理层、监事会有任命联系为了一体，难以形成规范有效地制约作用，使得公司治理结构功能上异化了，没有人需要真正为企业的未来负责。所以会形成大家都是只顾看眼前利益，看自己在位时能挣多少，公款消费，公款福利，不冒风险，不会真正严格的管理企业。为了应付层层下达的考核目标，总是对上列举种种客观因素，对考核目标表示为难，对下则是隐隐藏藏各种可能增长的经济收入，递延以后的收入，生怕年年增长的经营指标之后，无视企业的可持续性和效益至上的经营道路。

所以纵观以上的委托代理问题的剖析，可以看出在多重委托的关系下，国有资产管理上存在代理人和委托人博弈，链条越长，会产生越多的中间环节，而中间环节上会产生同时是委托人和代理人的现象，因此不可避免损害最终委托人利益，因此要控制委托代理的链条长度，区别不同地区不同行业分别给予不同下放程度，同时要在各个环节明确责权利的相对应的制度，明确责任和义务，同时把激励和约束机制运用到各企业，把企业财产的控制权和剩余索取权真正融合在一起。