中日公共图书馆法比较研究

于 琦

（黑龙江大学信息管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080）

日本未曾制定专门的公共图书馆法，1950年4月颁布的《图书馆法》是一部规范公立图书馆和私立图书馆的法律，该法在日本的图书馆法律体系中起到“基本法”的作用[1]。2008年11月，我国文化部召开《公共图书馆法》立法启动工作会议，成立了起草工作领导小组与工作组，经过3年的努力，截止到2011年12月，《中华人民共和国公共图书馆法》（草案送审稿）报请国务院法制办审议。笔者所论中日公共图书馆法比较，以《中华人民共和国公共图书馆法》（草案送审稿）（以下简称《公共图书馆法》）与日本《图书馆法》的比较为主，兼及其他有关政策法规比较。因为日本的公共图书馆事业较发达，其法律保障体系也比较健全，所以进行中日两国公共图书馆法比较研究，对完善我国公共图书馆法律保障体系建设具有重要的借鉴意义。考虑到我国的《公共图书馆法》目前仍处于“送审”阶段，尚未正式颁布，且正式颁布时其内容必定会有所变化，所以笔者所进行的比较研究应该说是一种“预期性比较研究”或“非正式比较研究”。尽管如此，笔者认为这种“预期性比较研究”是有意义的，因为这种预期性研究往往能为以后的实然性研究提供某种预期性或前期性思想资源。

1 中日公共图书馆法现状

1.1 日本《图书馆法》概况

日本的《图书馆法》于1950年4月20日颁布，同年7月30日施行。这是日本现代图书馆法律体系建设的开端。该法共3章29条，前后经过18次修订，最近一次修订案于2008年6月11日通过并实施[2]。该法律主要规定了图书馆的基本任务，图书馆员的专业职务资格；公共图书馆的设置主体、管理体制、服务原则、基本标准及国家的经费补助；国家及地方政府对私立图书馆的原则性政策。《图书馆法》在日本当今的图书馆法律体系中起着“图书馆基本法”的作用，即它是规范日本公共图书馆事业建设的最基本的法律保障。除了作为“基本法”的《图书馆法》之外，日本的图书馆法律体系中还有诸多相关法规，主要包括两个方面：一是图书馆适用的其他法规，如《国家公务员法》《地方公务员法》《劳动基准法》等也在图书馆中适用。二是其他法规中包含的有关图书馆的规定，例如，国家和地方自治法律中规定了图书馆在国家或地方行政系统中的法律地位；《地方自治法》《地方交付税法》《地方财政法》等法律中规定了地方政府对图书馆经费的保障措施等。

1.2 中国公共图书馆立法概况

由于历史和国情的原因，我国的图书馆立法严重滞后。但自2005年末起这种情况有了明显改观。自2005年起，我国相继出台了《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》、中共中央办公厅和国务院办公厅的《关于进一步加强公共文化服务体系建设的意见》，国务院的国家“十一五”和“十二五”时期《文化发展规划纲要》等一系列政策文件。这些政策文件都明确了公共图书馆事业是公共文化服务体系的重要组成部分以及“图书馆立法”在内的文化立法的重要性与迫切性。从此我国的图书馆立法开始有了实质性进展。

2008年11月，文化部召开《公共图书馆法》启动工作会议，成立了起草工作领导小组与课题组；2009年2月至10月，成立课题组并完成《国内外图书馆立法资料的收集与分析》《立法背景与必要性、可行性研究》等11个课题报告，为《公共图书馆法》的起草工作奠定了坚实的基础；2009年11月，文化部根据立法课题研究成果，形成了《公共图书馆法》初稿，并于2009年12月在中国图书馆学会年会上征询了专家意见。经过多次讨论和反复修改，《公共图书馆法（征求意见稿）》于2010年3月形成。12月6日，文化部部务会原则通过了《公共图书馆法（草案送审稿）》。2011年12月21日，《中华人民共和国公共图书馆法》（草案送审稿）报请国务院审议。《公共图书馆法》共6章45条，主要内容包括：公共图书馆的设置主体、管理职责；公共图书馆的基本职能与服务；文献信息资源建设的要求；图书馆馆员要求和待遇及公共图书馆应履行的法律责任。

2 中日公共图书馆法的内容比较

2.1 关于图书馆的建设主体

在我国，“公共图书馆建设主体”这一概念是在邱冠华、于良芝、许晓霞合著的《覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案》中首先提出来的。他们认为，公共图书馆建设主体是指在一个国家中保障公共图书馆建设所需经费的政府、团体或个人[3]。

2.1.1 日本公共图书馆建设主体：地方政府是主要建设主体，中央政府是支持性建设主体

《图书馆法》第二十条规定：国家对设置图书馆的地方政府，在预算的范围内，可以就图书馆的设施、设备所需要的经费及其他必要经费进行补助[2]。可以看出，地方政府是公共图书馆建设的主要投入者和管理者，即地方政府承担大部分经费投入和日常管理成本，而中央政府往往给予地方政府一定的经费补贴，为支持性建设主体。都道府县政府和市町村政府经《图书馆法》授权，在辖区内建设公共图书馆，免费为当地居民提供服务；国家对按要求履行图书馆建设责任的地方政府，给予经费补贴；对于不能履行责任的自治体，国家将收回当年补贴，停止发放新的补贴直到当地的图书馆水平达到标准要求。这充分体现了日本的地方自治制度，地方政府直接依据宪法享有自治权，是独立于中央政府的法人，同时中央政府拥有统一的调控职能。

但是，对于公共图书馆经费的具体投入办法，《图书馆法》并没有具体规定，而是在其他相关配套法规中予以保障，如《地方自治法》把设置和管理图书馆列为地方政府应该处理的公共事务之一；《地方自治法施行令》规定，地方政府年度收入与支出的预算，必须通过法律规定确定具体的款项科目；《地方自治法施行规则》详细罗列了都道府县和市街村政府年度支出的具体科目，所有科目分为款、项、目、纲4个层次，在“教育费·社会教育费”款项下，列有“图书馆费”科目；《地方财政法》第5条规定，地方政府可以通过发行地方债的形式筹措部分地方财源，地方债所承担的图书馆建设费，不能超过地方政府所负担的建设总经费的75%[4]。

2.1.2 中国公共图书馆建设主体：县级以上人民政府

《公共图书馆法》第三条规定：县级以上人民政府应当保障公共图书馆的各项经费，公共图书馆的经费应当专款专用，不得挪作他用。可以看出，县级以上政府是我国公共图书馆的建设主体，按行政区划分层设置，即中央政府、省级政府、市（地）政府和县政府。县级以上人民政府不仅负责本地区的公共图书馆建设，同时还负责城市街道、社区、乡镇、村的公共图书馆服务网点的建设。

同日本《图书馆法》一样，我国《公共图书馆法》中没有明确规定保障公共图书馆经费投入的具体比例。我国目前有若干部地方性公共图书馆法规和十几部地方性公共图书馆行政规章。这些地方性法规和行政规章虽然都规定了图书馆经费来自同级政府的财政拨款，但都只是宏观性的、原则性的政策规定，具体的经费构成、在地方财政收入中所占的比例等细节问题并没有明确规定，导致各级政府对图书馆的经费投入数量在很大程度上取决于政府官员的个人偏好或一时的随机决断；应该涉及图书馆经费投入的有关配套法规中也没有关于图书馆的预算规定，例如《中华人民共和国预算法》和《预算法实施条例》就如此。可见，我国公共图书馆经费投入缺乏明确的规范性制度保障。

2.2 关于图书馆的管理主体

管理主体（或叫决策主体），是指在一个治理单元内负责图书馆管理事务的管理机构，主要负责图书馆运行和发展的决策及其监督实施事务[6]。

2.2.1 日本公共图书馆的管理主体：地方政府教育委员会

《图书馆法》第十三条规定：公立图书馆馆长或设置该馆的地方政府教育委员会，可设置必要的图书馆专业性职员、事务性职员和技术性职员。第十四条规定：公立图书馆可设图书馆协议会。图书馆协议会是就图书馆的运营回答馆长咨询、就图书馆开展的图书馆服务向馆长提出建议的机构[2]。由此可见，日本公共图书馆的管理主体是地方政府教育委员会，图书馆协议会是馆长的咨询机构，是一个附属机构，并不是行政决策机构。日本《图书馆法》的母法是《社会教育法》，《图书馆法》第一条开宗明义地指出，“本法律依据《社会教育法》的精神，就图书馆设置及运营的必要事项加以规定”。《社会教育法》中，把公民馆与图书馆、博物馆都界定为服务于社会教育的机构[2]，因此公共图书馆的管理主体自然是主管教育的教育委员会。而图书馆协议会是地方教育委员会“可以设立的附属机构”，并不是“必须设立的附属机构”，因此从客观上削弱了图书馆协议会的影响力。于是日本不少图书馆人士认为，“作为一个咨询建议机构，其功能和作用有待进一步提高”[2]。

2.2.2 中国公共图书馆管理主体：文化主管部门

《公共图书馆法》第四条规定：国务院文化主管部门负责全国公共图书馆事业的管理工作；县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆事业的管理工作。可见我国公共图书馆的管理主体是文化主管部门。《公共图书馆法》第一条就明确指出“根据宪法，制定本法”。我国现行宪法第22条第1款规定：“国家发展……图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，开展群众性文化活动。”也就是说，我国宪法明确规定了图书馆属于文化事业，据此把文化行政主管部门确认为公共图书馆的管理主体具有宪法依据。

《公共图书馆法》没有明确规定设立类似日本图书馆协议会的咨询机构，但在我国的地方性图书馆法规或行政规章却大都做出了明确规定。如《北京市图书馆条例》第十三条规定：市文化行政主管部门组织成立图书馆专家委员会，并应当就下列事项征询图书馆专家委员会的意见：①图书馆的发展规划；②图书馆的网络建设方案；③图书馆的业务规程。再如《深圳经济特区公共图书馆条例》第六条规定：市主管部门成立图书馆专家委员会，市主管部门对下列事项应征询专家委员会的意见：①公共图书馆发展规划；②公共图书馆网络建设方案；③公共图书馆的馆舍建筑设计方案；④公共图书馆业务规程；⑤公共图书馆业务工作；⑥公共图书馆管理等重大问题。然而，我国地方性图书馆法规或行政规章中建议设立的图书馆专家委员会，如同日本的图书馆协议会只是一种咨询机构，其参与决策的作用非常有限。所以，无论是日本的公共图书馆管理主体还是中国的公共图书馆管理主体，有一个共同点，即其管理主体都是行政主管部门——日本为教育行政主管部门，中国为文化行政主管部门。也就是说，日本和中国的公共图书馆管理体制，都采取了政府管理模式。这种政府管理模式，与美国、澳大利亚等国实行的非政府管理模式——图书馆理事会为管理主体的制度模式有很大不同。图书馆理事会制度，是指由理事会来行使决策权力的图书馆管理体制，图书馆理事会是图书馆事务的集体管理主体[6]。图书馆理事会制度的具体运行模式是：由图书馆理事会行使决策权力；馆长及其副职构成管理层，行使执行理事会决策的权力；政府监督部门、社会监督部门和理事会内部监督部门共同构成监督层。这一制度体现了所有权与管理权分离的管理理念，体现了公共服务供给中“去行政化”的治理理念。

2.3 关于图书馆员准入资格

日本《图书馆法》第五条规定，符合以下各项任何一项者具备司书资格：（1）大学毕业并曾在大学履修了文部科学省令中规定的图书馆课程者；（2）大学或高等专科学校毕业，并曾接受规定的司书培训的结业者；（3）任以下职务时间总计3年以上并曾接受下条规定的司书培训的结业者：①候补司书的职务；②国立国会图书馆或大学和高等专科学校附属图书馆的职员中相当于候补司书的职务；③除两项所列职务外，官公署、学校或社会教育设施中由文部科学大臣制定的社会教育主管、学艺员及其他候补司书同等以上的职务[2]。可以看出，日本图书馆员资格的取得条件是确定的，既有对学历的一般要求，又有对专业知识的要求。而且关于培训也做出了明确的规定，《图书馆法》第六条规定：（1）司书和候补司书的培训必须由文部科学大臣委托的大学进行；（2）关于司书和候补司书的培训课程、应履修的科目、学分及其他重要的事宜，由文部科学省令规定，但是必修课程的学分，不得少于15学分[2]。

我国的《公共图书馆法》第三十八条规定：公共图书馆应配备与职能相适应的工作人员；公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能；国家对特定岗位工作人员有职业资格要求的，从其规定。

从以上可以看出，中日两国图书馆法对图书馆员准入资格的规定截然不同。相比较而言，日本的有关规定既明确又详细，而中国图书馆员资格的取得条件是相对不确定的，既表现在关于图书馆员学历的规定上，也表现在对图书馆员专业知识的要求上，而且其表述语言模糊不清，看不出图书馆馆员具体应该具备何种学历、何种专业知识、何种技能。因此，为了保证图书馆从业者的职业素养，我国以后的图书馆立法应该明确图书馆职业准入资格及其认证制度，使图书馆员这一职业标准化、规范化。

2.4 关于为弱势群体服务

日本《图书馆法》中并没有关于为弱势群体服务的专门规定，但基于其制定的《公立图书馆设置及运营方面的期望标准》中提出了具体要求。该《标准》第二章第四条规定：为了充实面向儿童和青少年的服务，应在确保必要的活动空间的同时，致力于收集和提供儿童及青少年用图书，开展旨在推动儿童和青少年读书活动的听读活动；通过配备信息设备等提供新型的图书馆服务，加强与学校等教育机构的合作；为了充实面向高龄人群的服务，除了配备供高龄人士使用的设施之外，还应配备并充实大字本资料以及放大读书器等器材，同时与相关机构和团体进行合作，致力于提供图书馆使用帮助、当面朗读以及送书上门等图书馆服务项目；为了充实面向残障人群的服务，除了配备供残障人士使用的设施之外，还应配备并充实盲文资料、录音资料、手语以及含字幕的影像资料，以及与利用上述资料相关的机器和器材……通过手语等必要手段加强与残障人士的联系，致力于提供图书馆使用帮助、当面朗读以及送书上门等图书馆服务项目[2]。

中国《公共图书馆法》第三十四条规定：公共图书馆应考虑老年人、残疾人等群体的特点，提供适合其需要的文献信息资源、设施、设备和服务；公共图书馆应设置盲人阅览区域。显而易见，我国《公共图书馆法》对于弱势群体服务的规定过于笼统，缺乏具体的操作性。因此待《公共图书馆法》出台之后，应该立即出台相应的实施细则，明确规定为弱势群体读者服务的具体内容及其要求。

3 日本图书馆立法对我国的启示

3.1 启示之一：较健全的法律保障体系

日本的图书馆立法体系比较健全，既有专门法也有相关法规，既有行业标准又有行业自律规范。图书馆专门法有《国立国会图书馆法》《图书馆法》《学校图书馆法》，还有其实施细则如《图书馆法施行令》《学校图书馆法施行规则》等；相关法规如《社会教育法》《地方自治法》《地方财政法》等；行业标准有《关于公立图书馆设置及运营的基准》《大学图书馆基准》等；自律规范有《图书馆自由宣言》《图书馆员伦理纲领》。我国目前的图书馆立法体系主要由4部分构成：一是地方性图书馆法规和行政规章，如《北京市图书馆条例》《深圳经济特区公共图书馆条例》《上海市公共图书馆管理办法》等；二是系统性行政规章，如《中国科学院文献情报工作条例》《高等学校图书馆规程》等；三是国家级标准，如《公共图书馆建设标准》《公共图书馆建设用地指标》《公共图书馆服务规范》等；四是行业自律规范，如《图书馆服务宣言》和《中国图书馆员职业道德准则（试行）》。与日本相比，我国图书馆立法体系最大的缺陷是尚未制定出全国性图书馆专门法。正因为缺乏图书馆专门法，所以我国的其他法律法规中很少涉及图书馆方面的内容，由此造成了“相关法规”的缺失。

3.2 启示之二：立法规范私立图书馆

日本《图书馆法》的规范对象明确分为公立图书馆和私立图书馆，对私立图书馆与教育委员会的关系、与政府的关系、入馆费等都作出了规定。而我国的《公共图书馆法》没有把民营图书馆纳入法制规范的对象。从山东济宁的科教图书馆、山东小河村的小河图书馆、杭州西湖的张铭音乐图书馆、杭州的益知图书馆以及北京的立人乡村图书馆，可以看出我国民营图书馆正在迅速发展，成为图书馆事业的重要补充力量。国家《十一五时期文化发展规划纲要》指出，“支持民办公益性文化机构的发展，鼓励民间开办博物馆、图书馆等，积极引导社会力量提供公共文化服务”。所以，我国的图书馆立法有必要将其纳入规范对象，实现民营图书馆发展的法制化、规范化。

3.3 启示之三：内容的详尽性

日本图书馆立法内容的详尽性，非常值得我国认真学习与借鉴。例如日本《公立图书馆的任务与目标》中对图书馆的设施作出了具体的规定：图书馆建筑必须反映图书馆方面的构想，因此图书馆建筑计划书的设计者必须倾听居民的意向；图书馆最好是一幢单独的建筑，图书馆处于居民生活活动线上，因此其地理位置应该较为优越[2]。而我国《公共图书馆法》则只是规定：公共图书馆应配备与其职能相适应的设施设备，制定相应的管理制度，确保设施设备正常运行。再如日本《大学图书馆设施计划要项》规定，目录厅的面积为藏书1000册/0.41平方米；学生阅览席的面积为1席/1.8平方米，研究者阅览席的面积为1席/2.5平方米；开架收藏150册/1平方米，闭架收藏180册/1平方米，新建图书馆预留的收藏空间应满足10～15年藏书增加需要[1]。而我国的《高等学校图书馆规程》只是规定：馆舍建筑应充分考虑学校发展规律，适应现代化管理的需要，满足图书馆业务功能的要求，具有调整的灵活性。显而易见，我国的图书馆法规和行政规章的规定都过于模糊和笼统，缺乏可操作性。

[1] 李国新.日本图书馆法律体系研究[M].北京：北京图书馆出版社，2000：13.

[2] 沈丽云.日本图书馆概论[M].上海：上海科学技术文献出版社，2010：166.

[3] 邱冠华，于良芝，许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案[M].北京：北京图书馆出版社，2008：7.

[4] 葛霞.中日图书馆经费投入的法律保障比较[J].图书馆论坛，2011（4）：138-140.

[5] 蒋永福.我国公共图书馆治理主体设置模式的弊端及其改进建议[J].情报资料工作，2010（5）：10-14.

[6] 蒋永福.论图书馆理事会制度[J].图书馆，2011（3）：31-34.