新型城镇化建设中推进城市群发展的几点思考

张成贵

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

新型城镇化建设中推进城市群发展的几点思考

张成贵

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

城镇化是现代化的必由之路。目前，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段，发展城市群，提升城市群的质量是达到该目标的方案之一。新型城镇化要以建设城市群为主，要重视培育发展中西部地区城市群，发展城市群的关键是提升城市群的质量。

城镇化;城市群

中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规（2014-2020年）》（以下简称《规划》），《规划》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。为此，《规划》指出，随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段，发展城市群、提升城市群的质量是达到该目标的方案之一。预计到2030年，中国将拥有现成的11个城市群、在建的14个和其他7个潜在城市群，合计32个城市群分布在全国广褒的土地上。

一、新型城镇化要以建设城市群为主

《国家新型城镇化规划》提出，以城市群为推进城镇化的主体形态，完全符合全球化背景下的城镇化一般规律，符合我国资源环境承载能力的基本特征。目前，我国城市群普遍存在重形态建设、轻实质发展的问题，多数城市群其实只是在空间分布上相对集中的“一群城市”。今后，应按照新型城镇化的要求，着力提升城市群质量，切实把城市群建设成为我国在全球化网络中具有竞争力的核心节点区域，努力发挥城市群在推进我国健康城市化过程中的重要作用。

首先，发展城市群是世界城市化发展的重要趋势。在世界城市化的早期阶段，城市在一定区域的成群集中分布是一个客观过程、也是普遍趋势。城市的集中成群分布产生了一系列好处，也带来许多新的问题，如：城市间产业结构趋同带来无效竞争，区域资源压力和环境负荷增加，大城市病泛滥等等。如何趋利避害，成为城镇化战略和空间规划的重要目标取向。随着经济全球化的不断深入，以提升国家参与全球化的整体竞争能力为指向的效率优先、非均衡发展成为世界各国政府普遍关注的战略，城市群就成为非均衡发展、实现效率优先的主要空间载体。目前，美国东北部和五大湖两大城市群集中了全美近40%的人口。日本东京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、经济规模占全日本总量达到了60%以上。英国一半人口集中分布在不足1/5国土面积的大伦敦都市圈。在城市群的发展中，城市群核心城市以培育创新与门户功能、占据影响力制高点为主旨，城市群区域往往以共同打造优越的人居环境和投资环境、实现产业能力集聚和民生质量提升为主题。美国2050年发展战略明确提出，把十余个大都市连绵区打造为支撑经济可持续发展、增强国家竞争力的重点区域。

其次，发展城市群是提升我国资源环境承载能力的客观要求。我国适宜城镇化的国土空间极为有限，城市群作为主体形态是符合我国资源环境承载能力基本特征的。我国三大气候区和3大阶梯地形，构成了我国自然地理环境的基本格局，使土地和水资源成为影响我国城镇化战略格局和主体形态选择的主导因素。根据《全国主体功能区规划》的评价，我国人均土地面积7200平方米，是欧洲的一半，不到美国的1/4。在土地总量中，我国平原面积仅占12%，美国和欧洲则分别为40%和59%。此外，我国人均水资源量仅为世界平均水平的28%，水资源分布严重不均。综合分析，我国东中部季风平原区，中西部河谷河套、盆地和山前冲洪积平原等是资源环境承载能力比较适合城市发展的区域。目前，我国形成的主要城市群也都分布在这些区域中。这些区域同时也是适宜农副产品种植的区域，从全国整体看，若考虑粮食安全的土地需求，真正可用于未来城镇化发展的国土面积只有28万平方公里，约占全国国土总面积的3%。因此，大规模的城镇化发展只能在适宜城市化区域范围内的有限空间里集中展开。目前，我国已经形成的人口和城镇沿河谷海岸的带状集中以及围绕交通节点枢纽的组团式集聚，客观上为未来我国继续以城市群作为推进城镇化的主体形态奠定了基础。

第三，发展城市群源于大城市的承受能力有限。城镇化进程发展城市群相结合既源于大城市的承受能力有限，而且扩容既受地理和环境因素影响，也受到时间紧迫和地方政府财政的局限。另一方面，劳动力流动的决定因素则是收入、就业和社会福利等经济条件。因此，要达到经济增长以及劳动人口供求的平衡，就要在大城市的周围发展中小城市，再通过区域合作提升区域的总产出。在中国，那些大、中、小城市早已存在了，而且城市里都有现成的产业。发展城市群的着重点是发展核心城市的市场，即发展高增值的服务业。没有一个大市场，核心城市就不可能吸引中小城市向其靠拢。中小城市发展制造业，并向核心城市出售服务与产品，以此招徕农村的劳动人口。不创造就业，城镇化也就无从谈起。

二、发展城市群的关键是提升城市群的质量

目前，一些省、市纷纷以省会、地市为中心，提出要构建各种不同的城市群。应该指出，城市群也存在着发展质量的问题，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，存在许多问题，将会演变成未来的“城市群病”，主要表现在：一是有些地方的城市群规划不切实际地夸大资源的向心集聚，规划的科学性较差。二是城市群内部缺乏沟通协调机制。三是存在重经济、轻生态的问题。四是城市群人口承接的功能没有完全发挥。提升城市群质量应把握以下重点：

第一，促进各类型城镇有机分布，推动人口城镇化。在一个高质量的城市群内，大城市要素市场发育完备，具有较强的规模效益，是各类企业总部区位选择的理想场所，有利于集聚高端服务业人才。城市群内的各类中小城市与小城镇，生产生活成本相对较低，功能独特而互补，方便企业进行区域布局，同时能够吸引大量生产性服务业与劳动密集型企业就业、生活。大城市、中小城市与小城镇通过便捷的交通线路予以连接，能够充分发挥不同城市的优势，成为具有活力的新型城市化地区，这为人口在城市群中的相对均衡化分布创造条件。通过在城市群内分流人口，推进人口相对均衡分布，既能避免大城市过度膨胀，又能避免中小城市、小城镇规模过小，达不到经济发展的“人口门槛标准”。

第二，发挥城市群经济效应，提升全球竞争力。城市群的发展不是一味拼凑城市数目，盲目追求面积与人口规模扩张，而是要千方百计增强城市群的各种积极效应。只有这样，它们才能成为经济发展中最具活力和潜力的核心增长点，成为经济全球化和经济区域化的有机结合，成为国家参与全球竞争与国际分工的新型地域单元。否则，城市群就仍然停留在粗放式增长的状态。一是要提升竞争效应，竞争效应导致资源利用效率的提高。二是要提升学习效应。城市群内的城市联系紧密，城市创新的各种做法能够很快被其他城市学习掌握，能够转化为城市自身的能力。三是要提升成本节约效应。城市群内部城市共同举办一系列活动，由于存在着既定的各种沟通渠道，协调成本相对较低。四是要提升规模效应。有些重大项目需要足够大的消费群体或配套能力，才具有投资价值。例如一些大型的生产资料市场布局就要求区域范围内要有足够多的上下游企业。五是要提升品牌效应。城市群形成后，城市群的城市既获得城市群的集体品牌，也有自己独特的城市品牌，这对于国际合作是重要的无形资产资源。

第三，加强城市间合作，治理面域性生态环境问题。所谓面域性生态环境问题，是指这类生态环境问题产生于一个或多个城镇，并且影响到一个或多个城镇。大江大河大湖的污染问题、城市群的空气污染问题等等，都构成了面域性生态环境问题。面域性生态环境问题，必须在城镇群范围内进行治理，才能收到根本性的效果。从技术上来说，面域性问题涉及的环节较多，只有多个城镇协同解决，才能将问题的直接原因、间接原因、直接后果、间接后果查找清楚，对症下药。

第四，推进城市群协调机制建设，提升区域创新能力。从国际经验看，一些发达国家都通过探索城市群的不同治理模式，来推动城市群协调能力建设，发挥城市群的积极作用。我国城市群的发展刚刚起步，依托于不同行政级别的市、县、区、小城镇，城市群之间的行政协调色彩较浓。在这种情况下，我们既要发挥好行政协调的优势，又要注意培育城市群之间的市场协调机制。具体来说，一是继续强化城市群内部的省市长协商会议机制，从行政资源上支持城市群协同发展。二是强化不同主体的参与，建立不同形式的城市群合作委员会。这些主体包括城镇政府、企业、科研院所、媒体、非政府组织等。三是围绕城市群发展的重大关键问题，如基础设施一体化、公共服务一体化等，设立一批课题进行研究，并力求研究成果能够进入城市群各类专项规划。四是创新合作形式，通过城市群论坛、城市群招商会、城市共同品牌营销等方式，为城市群内的城市、小城镇的发展创造条件。

三、要加快培育发展中西部地区城市群

根据“到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化”的要求，《规划》提出，要培育发展中西部地区城市群，在中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。这一发展思路符合当前我国中西部地区的发展实际。我国中西部地区地多人少，现有城市数量不多且分布相对分散，导致中西部地区城市发展容易受到制约。强化城市群概念，促进各个城市之间的协调与互动，有利于帮助中西部地区的城市提升整体竞争力，实现合作共赢。

首先，注重城市之间的功能协调和互补。中西部地区在发展城市群过程中，应该注重城市之间的功能协调和互补，特别是打破“一亩三分地”的思维，依托特色资源，联合发展、抱团发展，发挥特色优势，形成特色竞争力。同时，在现有大中城市周边地区，可以适当发展一些卫星城市，使偏远地区的人口向大中城市及其周边地区聚集，更好地实现人口的优化布局和公共资源的优化配置。

其次，加快培育特色优势产业。要引导有市场、有效益的劳动密集型产业向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工。解决中西部地区就近城镇化问题，关键要利用好当地特色资源，发挥中西部地区在资源、环境等方面的优势，加快培育特色优势产业，通过产业的发展聚集人口。

第三，破解中西部城市内部二元结构。要加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。解决好棚户区和城中村问题，有利于破解城市内部二元结构，缩小城市内部差距，实现城市内部的一体化发展和协调发展。要以棚户区改造作为抓手，协调解决好棚户区居民在民生领域方方面面的难题，使其缩小与城市其他居民之间的差距。从这个意义上说，“市场的手”很难起到主导作用。推进棚户区和城中村改造，要加大政府对一些基础性、全局性和战略性项目的支持，主要是用于棚户区改造、保障房建设和配套基础设施，以及加强“三农”等。要发挥政府在社会管理和公共服务方面的作用，既为棚户区居民提供基本住房保障，也要为其提供创业和就业机会等方面的保障，帮助棚户区居民提升竞争能力，从根本上解决棚户区居民的生存和立足问题。

F291.1

A

1009-6566（2014）04-0082-03

2014-04-16

张成贵（1964—），男，甘肃秦安人，中共天水市委党校副教授，研究方向为农业经济。