我国农村社会管理的历史沿革及现实困境

2014-02-11林建峰

天水行政学院学报 2014年4期

关键词：村民农村管理

林建峰

（武夷学院海峡成功学院，福建武夷山 354300）

我国农村社会管理的历史沿革及现实困境

林建峰

（武夷学院海峡成功学院，福建武夷山 354300）

中国自古以来以农为本，历代统治者都十分重视对农村的管辖和统治，在数千年的历史发展进程中，农村社会管理屡经变迁，经历了县政乡治，政社合一以及乡政村治三个主要阶段。当前，我国正处在社会转型时期，农村社会关系复杂化，矛盾多样化，农村固有的社会管理体制面临着严峻的挑战，主要体现在乡镇政府、基层党组织和村委会三者之间的权力的结构性矛盾十分突出，这些问题制约了农村社会的有效管理，不利于农村社会的和谐发展。

农村；社会管理；历史沿革；现实困境

中国自古以来以农为本，中华民族有着悠久的农业文明传统。农村社会作为中国社会的基础，历代统治者都十分重视对农村的管辖和统治。在数千年的历史演进和文明发展进程中，农村社会管理跟随着历史车轮的前进而屡经变迁，经历着不同的发展阶段和实践模式。本文通过回顾我国农村社会管理的历史沿革，梳理其历史发展脉络，阐述从传统封建社会到近现代社会以及建国以来农村社会管理的体制机制、方法模式以及政策措施等方面的传承与变革，探析当前农村社会管理中存在的问题和弊端，以为农村社会管理的重建提供思考和借鉴。

一、县政乡治：我国传统农村社会管理

中国幅员辽阔，地形复杂，以漫长的封建历史和农业立国著称于世，早在七千多年前，先民们便已经摆脱了采集、狩猎经济，开始从事农业生产。自古以来乡村广布疆域，农村人口众多。乡村是传统国家的社会基础，农村社会管理工作广泛而复杂，基层政权不仅承担着国家赋税的征收和徭役的征发，而且还要负责地方的民俗教化、狱讼治安等，因此历代封建帝国的统治者对农村的社会管理加以重视而不敢有所怠慢，正如顾炎武所言，“惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治，若鱼之在网，有条而不紊”［1］。

自秦汉以来，我国建立并逐步完善了中央集权的封建帝制，农业经济是封建帝国的经济基础，农村生活空间相对狭小，农村社会更多如滕尼斯所描述的那样，是在自然下因长期共同生活而形成的具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成关系密切、守望相助、富于人情味的共同体，费孝通曾形象地以“熟人社会”加以形容，对外交往相对封闭，内部开放性较强。由于古代封建帝国的政权机构只设置到县一级，广大农村相对于国家而言具有独立性，因此传统农村社会是远离国家政权系统的社会组织，是一种自治性的社会生活共同体，大都实行乡民自治，“县政乡治”成为我国传统农村社会基本社会管理模式，秦晖将之概括为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”［2］县是封建帝国的基层政权，是最直接接近百姓的行政单位，县以下主要实行乡村自治，宗族和伦理是社会管理的主要力量和依据，家族族长和乡绅精英便成为传统农村社会的组织者和调解员，是政府和群众之间的媒介和桥梁，既扮演着传播并带头执行政府政策法令的角色，又充当着基层社会的政治首领和代言人，“以便上意下达、下意上通，联络官民。”［3］不仅如此，他们还担负着率民为善、乡村教化责任，以维护地方风气和儒教信仰。传统农村社会是一个活动范围比较狭窄封闭的熟人社会，维系社会秩序依靠的大多是礼俗和伦理道德而非政策与法律，正如黄仁宇所述的，“统治我们这个庞大的帝国，专靠严刑峻法是不可能的，其秘诀在于运用伦理道德的力量使卑下者服从尊上，女人听男人吩咐，而未受教育的愚民则以读书识字的人作为楷模。”［4］

可以说，传统农村“县政乡治”的社会管理模式之所以能够有效地维持国家政权的正常运作以及保障基层社会秩序的稳定，很大程度上是由于这种社会管理体制契合了封建农村的社会结构。自鸦片战争以来，我国遭遇“三千年未有之变局”，受西方资本主义的侵入，我国逐渐融入全球化的进程，农村也发生着急剧的转型和变迁，农村社会结构发生了重大变化。清朝末年，政府在农村推行乡镇自治，以地方自治取代传统的乡里制度、保甲制度。20世纪30年代，针对农村社会的破产和衰败，各地纷纷掀起乡村建设运动，主要有晏阳初在河北定县进行的平民教育活动、梁漱溟在邹平主持的乡村建设实验以及黄炎培在江苏进行的乡村教育工作，乡村建设运动志在促使农村逐渐走向现代化，适应时代的潮流。这些都促使传统农村社会管理模式逐渐消退，淡出历史舞台，而代之以国家政权的推进。

二、政社合一：建国后至70年代末农村社会管理

清末以来我国社会的急剧转型促使农村社会结构发生重大变化，传统的“县政乡治”格局逐渐被打破。特别是受近代城市文明的刺激和影响，大批开明乡绅离开乡土移居城市，直接导致了农村社会管理中乡绅这股重要力量的流失，留守乡土的土豪劣绅代之以开明的乡绅，他们的巧取豪夺激化了农民的矛盾，加剧了农村社会的冲突，国家与乡土之间的关系日趋失衡。1949年新中国成立以后，为了改变农村社会失控局面，巩固新生政权，中国共产党的政权组织开始向基层社会延伸。1950年12月，政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，明确规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构，乡与行政村同为农村基层行政区划，同属区管辖。1954年9月，我国颁布了新中国的第一部宪法并通过了《地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》，撤消了行政村建制，进一步规范了农村基层政权体制，乡镇成为农村的基层政权系统，同时，国家通过法律对基层政权在农村社会的文化教育、医疗卫生、优抚救济和公共安全等社会管理职能作出了明确的规定。

1958年8月，为适应中央政府提出的依靠农业积累支撑工业化赶超的战略要求，国家出台了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，对农村社会实行更加有效的整合和控制，以实现工业化建设所需资金主要依靠农业和农民提供。此后，人民公社取代了乡政府，公社管理委员会取代了乡政权，农村社会逐渐建立了“政社合一”的社会管理模式，实行“三级所有、队为基础”的社会管理体制。人民公社体制对农村社会实行统一领导，分级管理，在县以下以生产队为最基本的核算单位，形成了“人民公社”、“生产大队”和“生产小队”三级建制的严密组织体系，对农民的农业生产、家庭活动、政治生活等实行高度集中统一的管理。“生产小队”是执行农业生产任务的最基本单位，以共同生产劳动中形成的工作关系为基本纽带，由数量不等的个体家庭所组成。“生产大队”相当于村级的行政管理机构，由一定数量的生产小队组成，一般以自然村为单位，不仅承担着政府分配的生产任务，同时还负责社会的户籍管理、道德教育、税收福利等行政事务和公共生活管理。“人民公社”则由若干个“生产大队”或“自然村”组成，其性质和功能则相当于以往的乡级政府。人民公社制度实质上是国家依靠行政权力对乡土社会结构和组织进行变革和重组，把城市的单位制度推广到农村，将“一堆分散的马铃薯”式的农民组织起来，实现乡土社会的整合［5］，使得单位制成为农村的一种主要的共同体形式，这种共同体不同于我国传统农村的社会形式，而是一个体现着国家意志的具体单位，是国家意识形态的缩影，国家行政权力全面深度地渗透到乡土社会的方方面面，对农村实行全控型管理。

人民公社这种“政社合一”的社会管理模式在我国农村社会延续二十多年之久，它是一种集基层行政管理、生产管理和社会管理三种功能于一体的组织体系，体现的是行政权力的高度集中统一。这种社会管理体制“建立在计划经济及城乡分离的二元化制度和政策条件下，它本身不仅是计划经济体制的产物，也是计划经济的重要基础，同时也是维系城乡二元化体制的基本制度安排。”［6］为了在工业极度贫乏和经济极度贫困的基础上实现国家的工业化和国民经济的复苏，当时实行了依靠农业的供给来实现工业赶超的战略。建立起城乡二元的户籍管理制度，并在此基础上形成了二元粮食供应制度、二元教育制度、二元医疗保险制度以及二元公共事业投入制度等以保证对农民实行直接全面的管理和控制，为工业发展吸纳劳动力，积累资金。这种城乡二元的社会管理体制使广大农民被牢牢地束缚在土地上，禁锢在农村中，造成了农村社会的封闭和桎梏，阻碍了生产要素的自由流动，国家通过行政权力垄断和控制了工农业生产的所有权利和资源，农民生产经营自治权被剥夺，加上分配过程中实行绝对的平均主义，这些都极大地挫伤了农民的生产积极性，窒息了农业经济活力，造成农村经济长期停滞不前和农民生活普遍贫困落后。同时，城乡二元的户籍管理制度使得每个农民被贴上了贫农、雇农、中农和富农的标签，阶级身份被日益凝固化，被严格束缚在乡土社会中，失去了在乡村之间自由迁徙流动的权利，这必然使得农村社会正常的分化和流动受阻，造成社会变迁的停滞。总体而言，这种管理体制虽使国家整合农村的能力得到了强化，把国家对农村社会的控制效力推到了顶点，但是，人民公社结构上的缺陷和功能的障碍，还是严重地束缚了农村经济的发展，阻碍了农村的社会进步［7］，最终必然走向终结。

三、乡政村治：改革开放以来我国农村社会管理

20世纪70年代我国开始实行改革开放政策，包括对内改革和对外开放，而对内改革则首先从农村开始，安徽省凤阳县小岗村率先实行“家庭联产土地承包责任制”，随后这种经济体制便在我国广大农村逐渐推行开来。人民公社制度开始失去了其赖以生存的经济基础，组织凝聚力迅速弱化，原有的集中经营劳动和统一分配的管理方式再也无法适应农村新型经济的发展，农村社会基本上陷入了无组织、无管理、无秩序的混乱状态，农村社会原有的“三级所有，队为基础”这种政社合一、高度行政化的社会管理体制弊端日益凸显。

1980年，广西宜州市合寨村农民自发组建村民委员会，随后便以燎原之势在各地推广。1982 年12月，《中华人民共和国宪法》改变了农村基层政权体制，设立乡人民代表大会和乡人民政府作为基层政权组织，并在农村设立村民委员会作为基层群众性自治组织，我国农村开始废除人民公社体制，实行政社分开，截至1985年底，全国共设立村委会94万多个。1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等都做了比较明确的规定。至此，我国农村社会“乡政村治”的社会管理体制正式建立，农村开始形成了国家行政管理与村民自我管理的二元管理模式。

所谓“乡政村治”，“是指国家在乡村一级设立乡村基层政权，依法对乡村进行行政管理，乡镇以下的村实行村民自治，村民依法行使民主自治权利。”［8］这种社会管理体制反映了在改革开放以后社会经济转型时期，为适应市场经济以及农村发展，国家对以往计划经济体制下基层管理方式进行全面改革与调整。“乡政村治”包含两个层面的意思，“乡政”体现行政性和集权性，是指以国家强制力为后盾在乡镇设立基层政权对农村行使行政权力，将国家的政策法规在农村得以维护并落实，同时维护社会内的公共安全和社会秩序；“村治”体现自治性和民主性，是指农村社会内以村委会和居委会为载体，以居民为主体，在居民自愿的基础上，通过依法民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，在社会内开展自我管理、自我教育、自我服务。

“乡政村治”的社会管理体制具有一元二体性，它说明我国农村社会管理体制中存在着乡镇政府的行政管理权和村民自治权两种相对独立的权力，行政管理与村民自治二元并存。乡镇政府的行政管理权和村民自治权这两种权力都来源于人民，是人民所赋予的，这体现了我国《宪法》所规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的基本原则。“乡政村治”的二体性体现在两个方面：一是乡镇政府的行政管理权是国家行政权力在我国基层社会的延伸，其功能是将国家行政管理传递到基层社会，为农村提供公共产品、社会服务，并对上级政府负责。二是村民自治权直接来源于农村社会本身，村民自治组织的领导人由民间直接选举产生，主要负责农村经济社会发展的具体事务，同时在国家法律、法规和政策范围内，通过村民公约等方式对社会进行自我管理。这种社会管理体制“实际上是基于农村社会形势变化所采取的管理模式的转换，它使农村基层社会逐步形成国家政权与社会共治的局面，赋予了乡村社会一定程度的自主性。”“在赋予广大农民一定自主管理权的同时，通过外部行政权力的适度干预保障国家政权对乡村社会的有效控制。”［9］可以说，“乡政村治”体制是我国乡村政治里程上的一次进步，它在改革开放以后的很长一段时间内适应了基层社会组织管理的需要，极大地调动了农民生产和生活的积极性，有效地促进了农村社会经济的发展。

四、我国农村社会管理的现实困境

自20世纪80年代以来，我国农村社会“乡政村治”的社会管理体制很大程度上引发并推进了国家与乡村社会关系的重构，农村社会各方面的发展与进步取得了有目共睹的成就。“乡政村治”确立了乡镇政权与基层自治组织之间的责权关系，但随着农村基层民主的不断发展，农村既有的社会管理模式因体制、结构、功能等诸多因素的影响，引发了乡镇政府、基层党组织和村委会三者之间的权力的结构性矛盾，已成为我国农村基层社会有效管理的制约瓶颈，主要体现在以下三个方面：

（一）行政权与自治权之间的矛盾

在当前我国农村“乡政村治”社会管理体制下，实际上出现了乡镇行政管理权与村民自治权二元并立的格局。“乡政”与“村治”之间的矛盾，突出表现在乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，即所谓的由于乡镇行政与村民委员会之间的冲突而引发的“乡村关系”问题，实质上是行政管理权与村民自治权两种权力之间的冲突。

村民委员会的自治权来自于全体村民的授权，根据1998年11月颁布的《村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民直接选举产生的群众自治组织，其职责在于根据本村的实际情况以及村民的意见举办和管理本村的公共事务和公益事业，在具体运作中，村民委员会拥有自治权。依法属于村民自治范围内的事项，乡、民族乡、镇的人民政府不得干预，乡、民族乡、镇的人民政府是指导、支持和帮助村民委员会的工作，而村民委员会是协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这说明我国乡镇政府和村民自治权力的运行方向和最终目标是一致的，乡村政治关系是“指导、支持、帮助与协助”的关系，而并非领导与被领导的行政隶属关系。但是在农村社会管理的实际的操作过程中，行政管理权与村民自治权两者之间的矛盾时有发生，突出表现两个方面：

一方面，强势的乡镇政府片面地强化对基层的直接控制和行政领导，以绝对的权力在村民中树立绝对的权威，采取“命令——服从”式管理模式，对农村采取领导、替代甚至包办具体社会管理事务，弱化了村民自治，最终必然演化成为行政管理权对村民自治权的完全主导和支配，村民委员会完全听命并执行乡镇政府的命令和任务，这种命令和指挥式的管理方式根本无法代表和反映村民意愿，必然损害村民的集体利益。另一方面，代表村民利益的村民委员会往往会放大其自治权利，片面地强调自主性，完全忽略了国家行政管理的存在，甚至摆脱乡镇政府的控制和管理，与乡镇政府的依法行政和宏观指导对着干，反其道而行，造成了乡镇政府在其管辖范围内失效，导致了乡政与村治关系的脱节。村民自治的高度自治化和自由化容易造成村民脱离乡镇政府的指导与监督，甚至集体抵抗、聚众闹事，挑衅乡镇政府的权威，背离了我国推行村民自治的初衷。

（二）领导权与自治权之间的矛盾

“乡政村治”社会管理体制下我国农村社会实行的是村民自治，根据《村民委员会组织法》的规定：村民委员会是村民自治的主体，由村民民主选举产生，对村民负责，受村民监督，拥有对村级事务的直接处理权。我国《党章》和《农村基层组织工作条例》同时明确规定，作为农村一切组织和全部工作的领导核心的村党支部，在政治上对村委会实施领导，可以对本村重大事项和重要问题作出决策和建议。这样在社会内同时存在两个管理事务的正式组织，即村党支部和村民委员会，就其理论和制度而言，在农村基础社会中，村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治，二者在职责上本来是各司其职，各负其责，职责区分十分明确。

但是，往往在现实的操作中，村党支部委员会和村民委员会的“两委关系”成为村民自治中难以处理的最主要的问题，由于对村委会和党支部的权限划分并没有十分明确，特别是其中有些抽象、笼统的规定，使得操作起来很模糊。这样往往容易产生因村党支部委员会和村委会之间因权力的分配和使用产生的“两委矛盾”，实际上是行政领导权与村民自治权两种权力之间的冲突，主要体现以下几种情况：

一是村党支部的领导权力绝对化，片面强调其领导核心地位，超越了自身的权限范围而专断或者包办社会内的重大事项和管理事务，法律赋予村民委员会拥有管理本村事务的权力得不到落实和体现。二是村民委员会超越党支部的领导，抛开党支部而独揽并全权操办村中社会内一切重大事项，严重削弱了党对农村工作的领导权。三是“两委”各自为政，公开对抗，对社会内重大事项的决策和管理，往往各自强调自己的权利，互不相让、明争暗斗，拧不成一股绳，导致农村组织瘫痪，工作陷入混乱和无序状态。四是“两委”相互推诿、不求作为，特别是社会管理过程中出现问题时，往往两者都不想履行自身的职责，导致社会内的具体事务无人理会无人管辖。

（三）村委会与村民自治之间的矛盾

依据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会来行使权利是由广大居民群众通过民主选举的方式让渡而来的。因此，村民自治的主体是广大的居民群众，村民委员会是居民通过选举方式形成自我管理、自我教育、自我服务的具体组织者和执行者，村民委员会应该履行管理的义务、对居民群众负责、接受其监督并服从其任免。但是现实实行过程中，村民委员会与村民自治的关系处理往往并没有那么理想，主要体现在：

一方面，虽然村民自治制度的核心框架已经基本确立，即村民自我管理、自我教育、自我服务，但是制度操作的技术性和程序性配套依然相对薄弱，“相关的村民自治制度建设显得滞后，致使部分村民自治行为难以寻找到充分的制度依据，导致了一些无法可依的情况。”［10］首先，关于民主选举相关制度上存在着不少亟待完善之处，如选举前期的选票和日期的规范制定、竞选的具体规则制定；选举过程中的预选、委托投票、唱票、计票的程序化和规范化制定等。其次，村民自治的“四个民主”制度之间是一个既相对独立又密切相关的完整体系，各项具体制度只有相互配套整体推进，才能达到最佳效果，但是现实实现过程中却呈现出内部运转不协调甚至偏向的状态。如村民的民主决策、民主管理和民主监督的制度化和规范化水平低，具体体现在村务公开程度低、村务决策民主化、程序化不够，村民监督力度有限等。三是广大群众的民主、平等、自主意识淡薄，依附观念较强，缺乏主人翁精神，加上其组织化程度低，对于权益诉求的表达声音微弱，得不到足够的重视，严重制约了其参与村民自治的积极性和创造性。

另一方面，在我国广大农村，尤其是在一些偏远地区，宗族势力通过影响村委会选举以干扰和支配村民自治，他们置法律于不顾，对村民的利益置若罔闻，操纵、干预甚至破坏选举，在村民自治过程中以直接或者潜在的力量支配着村委会的行为，村民自治成了宗族势力之间的势力和利益之争，广大居民群众的合法权益得不到有效的保证，逐渐对村民自治失去信心，表现出无奈、淡漠。

可见，这些问题的存在不仅直接影响了村民自治的实践绩效，也制约了农村社会的有效管理，不利于农村社会经济的健康稳定发展。

［1］顾炎武．日知录集释［M］.上海：上海古籍出版社，2006，12.

［2］秦晖.传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织［A］．黄宗智.中国乡村研究（第1辑）［C］北京:商务印书馆，2003.27.

［3］钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会管理机制创新［J］.华中农业大学学报（社会科学版)，2011，（2）：8.

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［7］朱宇.中国乡域治理结构:回顾与前瞻［M］.哈尔滨:黑龙江人民出版社，2006.93.

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［9］程又中，李增元.农村社会管理体制：在变迁中重建［J］.江汉论坛，2011，（5）：15.

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