我国城市治理能力现代化的问题和走向——基于发达国家城市治理经验的启示

耿静

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430079）

我国城市治理能力现代化的问题和走向
——基于发达国家城市治理经验的启示

耿静

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430079）

随着我国城镇化进程的推进，城市问题成为城市发展的重要阻碍，城市的可持续发展需要新的治理体系和治理机制。借鉴英国、美国、加拿大的治理经验和教训，对我国城市治理体系和治理能力的现代化无疑具有重要的现实意义和借鉴价值。

城市治理；发达国家；经验借鉴

一、城镇化进程中健全城市治理体系的必要性

自改革开放以来，中国的城镇化率实现了翻番，2013年将达到53.37%，但是城市的治理体系并没有完全适应城镇化的进程，由此导致了很多城市问题。国务院参事任玉岭指出，现阶段城市问题频发，足可以列举出二十种之多，且城市问题的集中性和严重性对城市社会秩序构成威胁，成为阻碍城市协调发展的重要障碍。当前，我国城市问题主要表现在以下几个方面：在工作重心方面，对经济发展的关注有余，对公共卫生、住房、食品安全、环保等方面作用发挥不足，产生了很大的问题；城市的组织架构方面，存在管理层次多、链条长、成本高、各层级部门之间职责难以划分清楚等问题；在发挥社会组织作用方面，存在非政府组织的设立门槛较高，NGO与政府机构在人员、财务、运作上还没有完全“脱钩”，政府对NGO的“放权”不够，未能将一些不应由政府行使的职能转移给NGO，其运作的公开化、透明化和公信力有待提高等问题［1］。

联合国人居中心的报告明确指出：提高城市发展的质量和实现城市的可持续发展的关键，不只是资金和技术，而是健全的城市管理，随着“治理”这种新的管理公共事务的思想逐渐得到广泛认同，城市管理也转向城市治理。十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”创新社会治理，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，增强社会发展活力。城市治理是社会治理的重要组成部分，全面创新社会治理的改革目标对城市治理提出了新的要求，因此，如何改变现有的城市管理体制成为我们城市治理的新命题。随着城市公共产品供给的不断扩张，城市治理体制需要进行相应的变革［2］。英国、美国、加拿大等发达国家是世界上最早形成大都市区的，并在其发展的不同阶段、不同领域对都市治理体制进行了多次变革，它们在城市治理上积累的丰富的经验教训，对于推动我国城市治理体系的完善和发展，具有现实而直接的借鉴意义。

二、伦敦大都市区治理的实践探索

伦敦大都市治理主要分为五个阶段：早期实践、伦敦郡议会时期、大伦敦议会时期、1986—2000年的多头分散治理时期、大伦敦市政府时期。首先，19世纪上半叶的伦敦城由伦敦城法团（City of LondonCorporation）治理，伦敦城法团和各教区委员会提供了居民所需的部分公共产品，但众多的治理主体之间难以协调，公共服务供给效率低下。其次，伦敦大都市区实行“伦敦郡议会——自治市议会”两级治理体制，伦敦郡议会主要负责承担涉及整个大都市区范围的公共服务，两级议会共同承担如制订地方条例与房屋拆迁方面的职能。再次，1986—2000年的多头分散治理时期，伦敦市的治理体系主要包括三个级别，第一层级：32个自治市议会、伦敦城法团及其指派的委员会；第二层级：中央政府及其指派的组织；第三层级：私营部门和志愿部门，这个时期最大的变化就是私营部门和志愿部门的参与治理，给城市治理提供了新的血液［3］。最后，大伦敦市政府时期，大都市区实行“大伦敦市政府——自治市议会”的双层治理结构，治理模式是一个多中心治理新模式，即政府部门、私人部门和志愿组织合作提供公共服务的模式，不仅如此，在城市公共产品的供给上，大伦敦市政府并不是大包大揽，而是通过激励、支持和授权其他的组织或机构来代表政府提供公共服务。更为重要的是，伦敦市重视公民对治理过程的参与，通过政策引导公民对城市的建设建言献策，共同参与城市治理，这不仅一定程度上给公民一种“城市是我家，建设靠大家”的归属感和向心力，也塑造培育了公民社会。

大伦敦市治理主体、体系的变迁是一个政府包办—社会半参与—政府与社会博弈—政府与社会共同治理的过程，虽然在治理过程中，中央政府一度过度干预城市地方治理，排斥了社会的参与，但最终中央与地方形成了一种合作和协调、而非隶属的关系，在理顺中央与地方在城市治理的关系之后，伦敦市城市治理也经历了一个政府主导到政府、私营部门和志愿部门合作，一种政府购买公共服务、强调公民参与治理的良性治理格局，共同为城市提供管理和服务的多主体治理模式。

三、美国城市治理的“四化”取向

美国是世界上经济最发达的国家，同时也是城市发展水平和城市化水平最高的国家之一，美国城市经过三个多世纪的发展，全面完成了城市化进程，速度之快，程度之高，令世人瞩目。美国城市发展过程中的许多经验和做法已经为世界其他国家所采纳并取得了很好的效果，美国城市的治理经验是市场化、民主化、法制化、扁平化与信息化相结合。

1.市场化治理。美国城市政府将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上；同时积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。

2.民主化治理。美国城市政府重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与政府治理权力的实现。

3.扁平化组织。美国城市政府的组织形式大多实行扁平化的组织结构形式，绝大多数美国大中城市都不设立区政府，只设立若干“居民服务中心”，作为市政府管理职责较弱的派出机构，直接为居民提供近距离服务。

4.信息化服务。美国十分注意利用现代先进的科技手段进行城市治理，首先，许多城市政府确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如征用土地、建造房屋、个人税务等都可以在网上操作；其次，政府内部基本实现了信息电子化，议会议题、政府各部门的服务职能、政府采购、政府预算都详尽地显示在电子信息中，既使城市政府在治理决策中准确掌握信息资源，又降低了信息传递成本，提高了工作效率［4］。

在美国的城市治理理念中，首先，政府职能发生转变，从主导角色变成引导，保证社会服务的公平、合理，形成了市场、社会组织、公民等城市利益相关者参与城市治理的格局，较好地解决了城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题，市场化治理的方式使美国城市政府运用市场机制，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。其次，城市治理的扁平化结构，使政府服务最快地到达社区，为居民提供最快捷的服务。最后，在城市治理的过程中，以法制化的途径规范公民的城市参与，进一步推进城市的民主和法制进程。

四、加拿大城市治理的经验

加拿大城市发展进程晚于欧洲和美国，但如今已经是一个高度城市化的国家，城市经济和公用事业得以充分发展，市政管理水平紧随时代而提高。加拿大城市治理的经验如下：第一，政府职能的下放。为解决政府服务职责不清、责任界线不明、责任感缺失，加拿大省政府实施了一系列职能的下放、重配与解除，包括精简编制，减少职能重叠，减少上级管制以及地方自主权的增多［5］。第二，运行机制的转变。增加了地方政府与各种地方实体之间的合作与共同生产，在某些领域中引入了公私合作伙伴关系；在地方政府层面上，越来越多地使用如绩效测评、基准、寻找最优实践等私人部门的管理技术。第三，公民参与形式的新突破。近几年，加拿大地方政府突破了公民参与的几种传统形式（选举、政党、全民公决、居民委员会）而开始出现两种新的参与形式。一种是参加邻里会议，邻里会议的主要职能便是在管制问题或城市服务的性质和质量问题的范围内为邻里的居民提供协调服务。另一种新的参与方式则是将地方居民看作消费者或顾客与公共服务的供应商——政府之间进行的一种互动式的参与，这种参与方式使市民由被动的服务接受者变为积极的公共产品的消费者。

从加拿大城市治理的做法来看，加拿大城市治理坚持节约、公平、控制、简政放权、消除冲突和矛盾的原则，形成了富有生机和活力的城市治理体系。加拿大城市治理的模式是依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系［6］。

五、发达国家对我国城市治理能力现代化的借鉴

第一，转变城市治理理念。从英国、美国、加拿大等几个国家的城市治理经验来看，必须从理念上做到：首先，从重管理向重治理转变。传统的管理一般是国家或政府从上至下的行政式的管理，而治理是强调作为公共机构的政府和社会力量共同管理社会事务的过程。由管理向治理转变，相对于“管理”的单向性、高权性和强制性，“治理”则突出以多元主体共同参与为核心，具有更强的现代性、民主性、开放性、包容性、互动性和有效性。现阶段居民由“单位人”转变为“社会人”，政府大包大揽的城市管理方式已经不适应，需要多元主体的社会治理。其次，城市治理从重管理到重服务转变，城市治理应该强调为社会提供公共产品和公共服务，维护社会成员的合法权益，协调社会关系，化解社会矛盾，实现社会的安定有序。最后，城市治理从重发展向重生态转变。十八届三中全会明确指出，“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，因此，城市发展不应该再只关注城市经济的发展，也应该重视环境保护。城市治理理念必须从根本上转变，只有城市治理理念发生变化，城市良性治理才有可能实现。

第二，城市治理主体从全能政府到有限政府。十八届三中全会指出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。过去在长期的计划经济体制下，曾经形成了政府一家包办、一手独大的“全能政府”的城市建设和管理体制和机制。在新的发展时期，政府从“全能政府”向“有限政府”的转换是从计划经济体制向市场经济体制转换中的一个关键，政社分开更是加强城市建设和管理、实现城市长治久安、人民安居乐业的一个重要发展方向。随着“新公共管理”或“管理主义”思潮的兴起，正在世界范围内引发公共管理的一些重要变化，即公共事业的市场化和公共事务管理的企业化倾向。在城市管理领域，人们正在不断推进城市基础建设中的市场化改革（如建设项目的公开招投标制度和建设监理中的企业化运作方式改革等），城市管理的“管理”也从传统公共管理的“管理”（administration）改为企业管理的“管理（经营）”（management），反映的正是这一种趋势。伦敦、美国、加拿大的都市治理经验和教训告诉我们，政府的全权包办会阻碍城市的未来发展，因此，城市未来建设对政府的要求就是，进一步转变职能，深化行政审批制度改革，政府要向市场放权，向社会放权，向地方放权，充分发挥市场和社会的作用，做到政企分开，政社分开，理顺政府与市场、社会的关系。

第三，公私合作伙伴：城市治理的新模式。党的十八大报告指出，要形成社会协同的社会管理体制，十八届三中全会要求最大限度地激发社会的活力。伦敦大都市区早期的治理主体主要是地方政府，到后来逐渐引入了私营部门、志愿组织和公民，其城市治理法案《1999年大伦敦市政府法案》就对大伦敦公共交通领域中的“公私合作协议”(Public-Private Parternership Agreements)作了比较明确的规定，就政府和私营部门对城市交通的合作分工达成一致协议，形成了公私合作的治理状态；同样的，加拿大也在部分领域引入了公私合作伙伴关系，共同治理城市。所以，正是在全球性城市治理趋势及实践中，包括诸如社会福利、环境保护、教育和自然规划等领域，公私合作伙伴制度逐渐成为城市治理的新模式和有效途径。因此，新的城市治理背景下，政府大包大揽的社会管理方式已经不适应，需要多元主体的社会治理。城市治理主体多元化趋势是治理方式的多元化，即地方政府与私营部门、志愿组织和公民通过多种形式的合作来提供公共产品。因此，根据我国社会组织弱小的发育现状，政府应该培育和加强非政府组织对城市发展的参与，大力培育和发展社区社会组织，从立法、政策、投入上扶持社会组织的发展。正如十八届三中全会“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”的要求，构筑城市公共部门与私营部门之间协商、互动的战略伙伴关系［7］，是我国城市公私合作伙伴治理的政策选择。

第四，强化居民参与城市治理机制。伦敦市政府每年举行的“伦敦现状辩论会”和“人民质询时间”，通过政策引导公民对城市的建设建言献策；美国城市治理鼓励居民参与常见的方法有议员和政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会等，城市政府建立了一整套机制，即事前公示、决策公开、参与实施、鼓励参与监督，调动公众全过程参与城市治理［8］。加拿大的邻里会议，从社区单位层面引入居民对城市治理的参与和关注，都是城市治理公民参与的方式和途径的创新。

居民参与城市治理是提高城市管理决策科学性的需要，也是进一步激发公民意识，培育公民社会，促进民主化进程的途径，使城市决策更加多元化，促进居民对城市的认同和归属感的加强［9］。首先，城市治理必须倡导公民社会理念，确立公众参与共识。要使城市管理从被动转为主动，从应急变为长效，还应切实做到“以人为本”，即根据市民的需求，配置可供选择适应的供给，提供优质服务。可通过各类媒体，结合广泛开展合格的公民教育活动，发动全市广大市民深入、集中开展地活动，通过在活动中查找问题原因和提出治理对策，集思广益，形成全市鲜明的“公众参与”共识。其次，建立公众参与城市治理的组织和渠道，逐步扩大和深化公众参与的范围和内容［10］。伦敦的公众参与最早从参与城乡规划开始，继而向环境保护、公共财政预算、教育、医疗卫生等其他公共服务领域延伸，公众参与的途径和程序等，通过一定的法规政策予以相应明确，营造“公众参与”的范围，包括公共工程建设、公共政策制订和公共资源配置等，更重要的还应包括城乡规划、城市设计和城市保护及城市更新等方面。再次，建立相应的公众参与制度，以支持和保障公众参与的法律地位。组织和调动全社会力量参与城市管理，大力增强社会自我管理的能力，使市民参与城市治理以立法的形式确立下来，形成公民参与城市治理的长效机制。

［1］［4］［8］魏风劲，赵成根.美国城市“五化治理”对我国的启示［J］.上海城市管理职业技术学院学报，2009，（4）.

［2］韩冬雪.关于我国城市治理变革理念与实践的几个问题［J］.国家行政学院学报，2013，（2）.

［3］高秉雄，姜流.伦敦大都市区治理体制变迁及其启示［J］.江汉论坛，2013，（7）.

［5］Igor Vojnovic.The fiscal distrition of the provincial-municipal service exchange in Nova Scoti［J］.Canadian Public Administration，Winter1999.

［6］张小明，陈虎.加拿大地方治理创新及其启示［J］.北京科技大学学报(社会科学版)，2003，（6）.

［7］陶希东.公私合作伙伴：城市治理的新模式［J］.城市发展研究，2005，（5）.

［9］姜杰，周萍婉.论城市治理中的公众参与［J］.政治学研究，2004，（3）.

［10］龙菲.西方的城市治理及其对我国的启示［J］.城市问题，2004，（2）.

D630.1

A

1009-6566（2014）04-0047-04

中国博士后科学基金第五批特别资助项目（2012T50117）、霍英东教育基金会基础性研究课题（131092）和教育部人文社会科学研究一般项目（10YJA810034）的阶段性研究成果。

2014-06-24

耿静（1988—），女，河南安阳人，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，中国农村综合改革协同创新研究中心研究人员，研究方向为地方自治与基层治理。