国家治理视域下的流动人口服务管理机制创新——以广州市番禺区为例

秦攀博秦桂平（、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州 50070；、广东科贸职业学院，广东广州 50064）

国家治理视域下的流动人口服务管理机制创新
——以广州市番禺区为例

秦攀博1秦桂平2（1、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州 510070；2、广东科贸职业学院，广东广州 510064）

在推进国家治理体系和治理能力现代化这一全新的改革视域下，流动人口的服务管理是当前各级政府关注的重难点问题。以治理为契机进行机制创新是破解这一难题的有效手段。经过实证调查总结分析了广州的“番禺经验”，解析了流动人口公共服务和社会管理的若干机制创新，剖析了流动人口管理与经济协调机制、法律配套机制、部门协调机制创新等方面存在的主要问题，探析了流动人口服务管理与经济发展联动机制、制度保障机制、激励机制和经验推广机制创新的路径和方式。

机制创新；服务管理；流动人口；国家治理

流动人口的服务管理一直是各级政府关注的热点和难点问题，也是新型城市化发展进程中必须面对的核心问题。在为城市建设发挥巨大作用的同时，流动人口这个被称为“沉默的大多数”日益庞大且弱势的群体，由于经济收入、社会保障、心理疏导等原因，无法正常融入城市经济、文化和社会生活中，他们中的一部分可能形成消极落后的亚文化生活方式，成为城市社会不稳定甚至违法犯罪的重要来源。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，从这一崭新的视角全面审思流动人口的服务管理工作十分重要。在对广州市区内流动人口服务管理工作进行了实证调查后，笔者认为，“番禺经验”体现的流动人口服务管理机制创新值得引起关注和借鉴。

一、流动人口服务管理机制创新的背景分析

（一）流动人口的现状需要服务管理的机制创新

流动人口是与户籍相联系的在我国独特存在且被独特称呼的群体，一般认为是指不改变户口登记常住地的条件下，离开户籍所在地到现居住地暂住的人口，即“人户分离”的人口，也包括港澳台和国外到本地居住的暂住人口。[1]流动人口作为一个专有名词，在人口学、社会学、统计学、管理学等领域，其具体概念有所不同。根据是否常住本地，一般和常住人口相对应，但作为户籍等城市管理要素而言，更多的是与户籍人口相区分。国家统计局公布的数据显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每六个人中有一个是流动人口。第六次全国人口普查数据显示，广州市常住人口为1270.08万人。2014年4月广州来穗人员服务管理局统计，在广州市实际居住的流动人口为837万，反超户籍人口5万。[2]2013年底，番禺区登记在册流动人口113万人，其中居住满半年以上的流动人口有83.7万，占流动人口总数75%。位于城郊结合部的番禺区流动人口数量在广州各区中已占到第二位。

（二）流动人口的特点需要服务管理的机制创新

广州作为改革开放的前沿地，一直是流动人口的热门城市，流动人口呈现出常态化、年轻化、家庭化的发展趋势。[3]相关数据均显示，广州属于人口净流入城市，即流入人口数量大于流出数量，且流入和流出的人口规模都很庞大，流动频率也高。流动人口以青年群体为主，截止2013年底，16—45岁占了88%，也呼应了“少不入川，老不来广”的民谚。由于广州市户籍门槛进一步放低，使得学历低的群体在流动人口中的比例较大，大专以上学历仅占12%。而且，来自国外的流动人口数量也不少，仅登记在册的外国人为2万左右。番禺区的人口特征数据显示，性别方面，男女人数占总人数比例分别为54%和46%；年龄以16—45周岁的青壮年为主，占85%，其中育龄妇女共479665人；文化程度总体学历偏低，高中以下学历约占66%；以家庭居住为主，占49%。

（三）流管工作的理念更新需要服务管理的机制创新

国家治理体系和治理能力现代化是一种新的政治理念，强调“治理”而非“统治”和“管理”，体现了思想理念的更新，必然要求与之配套的现代化的制度与思维。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括政府治理、市场治理和社会治理。[4]随着公共管理理论、社会治理理论、社会融合理论的发展，近年来流动人口的工作理念也在不断更新，对流动人口从“管理”到“管理服务”再到“服务管理”和“社会治理”，为了避免“换汤不换药、新瓶装旧酒”，在国家治理视域下，流动人口工作亟待相关配套机制的创新。

二、流动人口服务管理机制创新的亮点解析

（一）流动人口公共服务保障工作的机制创新

1、强化工作权益保障机制创新。国家治理能力的现代化要求政府重视并创新流动人口的权益保障机制。笔者在调查中了解到番禺区大力开展流动人口工作权益保障机制创新，实行流动人口、户籍人员无差别就业政策，主动为流动人口提供免费推介就业服务。通过设立流动人口教育培训基地，实行“订单式”职业技能培训，提高流动人口就业竞争能力。2012年以来已为约8万人次提供免费推介就业服务，办理流动人口录用备案达61万人。不断健全权益保障机制，建立流管网站和政务微博，设置网上服务和咨询、信访、求助受理窗口，拓宽流动人口诉求平台。处理劳动争议800余宗，查处违规用工单位近600家，受理和解决流动人口各类咨询和诉求约400宗。首创房屋租赁保险服务，全区9万户次出租屋购买了租赁保险，大大保障流动人口与出租屋主双方利益。

2、加强民生社会保障服务机制创新。国家治理能力的现代化更多地体现在民生社会保障领域，切实要求加强流动人口的医疗、教育等重点民生问题的机制创新。在调查中获悉番禺区在全市率先实行“积分制”办法解决流动人口子女免费入读义务教育公办学校。2010年以来，共为流动人口子女提供义务教育阶段公办学校免费学位1.4万个，建立专门接收流动人口子女的民办学校22所。区教育局开始按照“多渠道、分层次、分步骤”的学位分配原则，分政策性照顾入学、积分申请入学和镇街自主安排入学三类。即每位在番禺区工作的外来务工人员均拥有平等的为子女申请入读公办学校的权利。2013年“积分申请入学”实现了网上申请及审批工作，提供了义务教育阶段公办学校的起始年级学位1452个。目前全区义务教育阶段学校15.7万在校生中，外来务工人员子女占7.4万人，其中就读公办学校3.9万人，占52.7%。番禺区已建成城乡社区卫生服务机构44间、村卫生服务站163间，基本覆盖流动人口集中的企业和村居。部分街镇推行流动人口医疗保障卡，对在社区暂住满一年以上并持有居住证的流动人口，免费赠送一份保额为2万元的意外医疗保险，实行流动人口门诊50%报销制度，超过35万名外来工受惠。

3、推进流动人口服务品牌机制创新。国家治理能力的现代化要求用现代化的思维、眼光和手段提高流动人口工作的成效。在调查中了解到番禺区以不断健全流动人口服务品牌机制为突破口，通过创新服务意识，大力打造“金雁”服务品牌提高工作绩效。番禺区16个镇街均建立起“外来工金雁团总支”，目前参与志愿者近5000名，参加金雁团总支部活动的青年团员达12.3万人。在大型企业试点建立“想妈妈”留守儿童关爱工程，在全区设置“阳光心晴”心声热线，提供专业心理咨询师服务，开展企业流动人口危机心理干预培训活动。建立了金雁青年艺术团、金雁青年志愿服务总队、雁声歌舞队及金雁青少年之家等多个金雁群众组织。全区建成了10个“金雁青少年之家”，以团区委的业务指导和“社工+志愿者”的模式，累计为8.8万人次的流动人口子女提供课业辅导、课后托管、周末兴趣班和夏令营、冬令营等服务项目。

（二）流动人口社会管理工作的机制创新

1、探索并创建了星级管理机制。所谓星级管理机制，是指以“安全”为重点，根据房屋的消防、治安、结构、卫生以及出租人与承租人的诚信度，采取科技手段评定出租屋星级，获评的出租屋实行“双积分”制度，即其出租人和承租人均可获得相应积分，凭积分可兑换政府及企业提供的入学、就医、就业、培训、文娱等23项免费或优惠服务，星级越高，积分越多；不达星级标准的出租屋列入监管或重点监管类。通过政府引导、市场调节、积分导向，进一步优化公共服务资源配置，提升出租屋安全管理等级，探索建立房屋租赁市场信用监督体系、出租屋安全监管体系和流动人口积分服务体系。目前，番禺区纳入安全星级管理的出租屋有10.7万户，其中获评安全星级类的10万户，监管类7975户，重点监管类138户。安全星级类中，“一星”占55%，“二星”占42%，“三星”占3%，10万人次出租人和69.4万名承租人可享受积分兑现服务。

2、创新健全了信息化管理机制。国家治理能力的现代化要求具备现代化的管理手段，在信息时代，信息和数据的收集、分析、利用都是一个重大课题。番禺区注重以信息化建设全面提升工作效率和服务效能，搭建了功能完善、管理便捷的流动人口信息系统，实现“一方采集、多方使用”，信息资源共享，形成公安、流管、计生三位一体人口信息系统。创新研发了应用二代身份证直接办理居住证、出租屋智能手机巡查系统和出租屋二维码门牌，对出租屋和流动人口的安全巡查、隐患拍照、分类管理、信息登记、居住证办理等实现智能化完成，流动人口信息采集、办证等服务实现“随时随地”办理。在全市率先实施高标准流动人口信息数据异地备份。

3、发展完善了网格化管理机制。网格化管理是一种现代化的社会治理手段，依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。番禺区在基层社会治理中大量运用这种方法，一是重视服务管理相关制度创新，以制度建设为管理的框架和依据，专门出台流动人口管理服务考核办法、综合整治方案等制度措施。二是重视部门协调联系机制创新，加强部门密切配合，形成抓好流动人口服务管理的合力，将公安、工商、城管、安监、出租屋管理中心、居委会等部门的联合行动协调规范化、常态化、制度化。三是创新网络式服务管理机制，加大投入，抓好基础设施建设，把流动人口入网入格，形成一张无缝对接的“天网”，落实“人不漏登、屋不漏登”的要求，全面进行摸查登记，做到“人来登记、人走注销”。

三、流动人口服务管理机制创新存在的主要问题剖析

（一）服务管理与经济发展的协调机制亟待健全

流动人口在为当地经济发展带来活力的同时，也不可避免地产生了矛盾和问题。一是有限资源与巨大公共服务需求的矛盾。新时代流动人口的现状和特点使得其居住、就业、生活、思想、诉求“五大需求”明显增强，而政府的公共服务资源难以全面满足流动人口的需要。在现行的政策和资源配置下，人口流入量大的城市的资源配置和公共服务面临更大的压力。二是年龄结构调整与社会管理难度的矛盾。流动人口年轻化、规模化、家庭化、常态化的现象给社会治理带来了难度，新时代的青年人对职业和生活要求较高，公平和维权意识较强，对社会容易产生不满和抵触情绪，“择工”、“辞工”现象普遍，工作转换频繁，增加了流动人口登记采集的难度。三是区域经济发展与“人口倒挂”现象的矛盾。在经济发达地区，“人口倒挂”是一个独特现象，所谓“人口倒挂”即是流动人口超过本地户籍人口。因为政府资源的配置往往还停留在按照本地户籍人口估计的基础上，“人口倒挂”容易引起小马拉大车，基层社会管理薄弱，而且“人口倒挂”地区多为大型物流场、商铺集散地及劳动密集型企业集中区域，农村集体经济状况很好，造成本地农民与流动人口的经济状况形成较大差距，也容易形成同地缘、同业缘流动人口聚居现象，导致社会矛盾潜伏，维稳、治安压力明显增大。

（二）服务管理相关的配套机制尚待完善

服务管理配套机制方面的问题主要表现在：一是法律法规制度建设滞后。到目前为止，全国尚无流动人口综合性管理的法律法规出台。广州市2008年出台了《广州市流动人口管理规定》，但是由于形势变化很快，现有制度的一些内容已不适应当前实际工作需要。在实践中，镇街的“流动人口和出租屋管理服务中心”的工作人员基本上是合同制工作人员，其自身管理存在难度，对流动人口的日常管理服务中显得权小、事多、责任大，服务管理比较薄弱。二是居住证管理机制亟待健全。目前，关于居住证办证率并不高，因为“办证没好处，不办证没坏处”，居住证服务功能不多，流动人口办证主动性、积极性不高，管理上存在不到位和缺位现象，“登记的人不违法，违法的人不登记”问题突出。因为税务和计生问题而不来办证的现象也不少见。三是配套保障机制有待完善。流动人口的服务管理离不开人员和经费的保障，但是现实中人员和经费保障机制却有待健全。按广州市有关文件要求：每100—120套出租屋配1名管理员，而实际上很多街道并未能配备充足的人员，一人兼多职，穷于应付。经费缺口较大，自主性不强，流动管理人员工资待遇偏低，严重影响了管理员的工作积极性和队伍稳定性。

（三）职能部门协调机制有待加强

流动人口管理是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、工作量大，需要各职能部门的密切配合、齐抓共管。但是，健全职能部门之间的协调机制一直是难点，因此有必要加强流动人口管理办公室的统筹协调作用和相关职能，成立级别和规格更高的类似于“新市民管理局”之类的专门机构来加强领导和统筹，还需要健全相关企业、社会团体、驻市机构联动机制，协助做好流动人口管理和服务工作相关机制。2014年广州率先在全国副省级城市成立“来穗人员服务管理局”，负责统筹全市来穗人员服务管理工作。由于成立伊始，相关工作仍处于起步阶段。

四、流动人口服务管理机制创新的对策探析

（一）转变治理理念，探索流动人口与经济发展联动机制

1、构建合理的人口流动导向机制。国家治理能力的现代化要充分发挥政府、市场对人口流动的导向作用。政府要进一步转变思维，积极争取中央按照人口实际情况开展政策支持和财政扶持，科学合理制定本地的人口发展规划，认真研究本地的综合承载力，一方面发挥市场调节的作用，健全信息发布和引导，促进人口的正常有序流动，包括流进与流出，避免盲目无序流动；另一方面加强人口的宏观调控，实行总量控制、结构升级。从当前的产业结构布局看，凡是人多的地方往往是经济发展充满活力的地方，以至于有些省市出现了放松户口“抢人”的现象。人口大市要通过产业结构调整，逐步淘汰高耗能、高污染、低就业、低利润的产业和劳动密集型产业，减少发展对人口的依赖和减少对文化低层次人口的吸纳，使人口分布与生产力布局、资源环境综合承载力相适应。[5]同时，加强居住就业等方面的合法性管理，加大对违法、违规行为的打击力度，避免人口的无序流入，防止大量灰色就业、灰色居住人员的膨胀和聚集，为城市的经济发展创造规模适度、管理有效、流动有序的人口环境。

2、建立政府主导、社会支持的流动人口融入机制。国家治理能力的现代化要以制度建设为前提。首先是加强制度融合，在制度层面上加快人口政策的创新转变，公平合理分配城市社会公共资源。在户籍、劳动就业、社会保障、教育医疗、土地、住房、计生等相关制度逐步改革的基础上，创造条件改变流动人口在城市中被排斥的处境，使其逐步融入城市社会。新型城镇化归根到底是人的城镇化、市民化。同时，要充分发挥社区融合作用，培育社会组织。以社区为依托，在流动人口聚居的社区推广“流动人口之家”等一站式服务点建设，为流动人口学习、工作、生活等日常事务性需求提供便利和服务。例如提供免费信息服务，情感交流平台，就业政策、心理咨询服务等。另外，还可充分利用社会力量和民间资源，大力培育和扶持关爱流动人口的各类民间社团，以社团为纽带，广泛开展对遇到困难和问题的流动人口的结对帮扶活动。

3、探索流动人口与常住人口的利益协调机制。国家治理能力的现代化要善于协调社会各阶层的利益关系。参与合作是公共治理的精髓。在经济发展方面，政府不仅自身要认识到，而且要开展社会心理疏导，使社会群体都认识到流动人口与常住人口是互相补充、休戚与共的关系，共同支撑着产业链的各个环节，不能“废此存彼、厚此薄彼”。在城市发展方面，要认识到流动人口的贡献不容忽视，离开流动人口，城市将运转不灵。在利益分配上，要认识到流动人口与常住人口本身并不矛盾，按劳分配，各得其所。在管理理念上，要从过去的“编外管理”、“补缺管理”、“出租屋管理”、“监控管理”转变到“接纳管理”、“融合管理”再到“服务管理并重并举”，从“利用、防范、歧视、排斥”到“平等、包容、参与、接纳”，树立流动人口与常住人口“利益共同体”的新理念。

（二）满足治理需求，健全完善相关配套保障机制

1、健全相关法律法规保障机制。国家治理能力的现代化要加强法律规章制度建设。目前，流动人口管理中存在的诸多问题都与法律规章制度的不健全有关。政府应该根据实际情况，及时修订更新《流动人口管理规定》，并进一步出台流动人口服务管理的相关法律规章配套政策措施，梳理现行政策中与法律法规冲突和不适宜的内容，确立流动人口依法管理，促使相关部门依法行政。对于居住证，应该赋予更多功能，同时加强监督考核和奖励机制，明确相关单位和社区的职责。做好《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《农民工参加基本养老保险办法》的衔接和贯彻落实工作。

2、健全社会保险相关保障机制。国家治理能力的现代化要健全“广覆盖、全参与”的保障体系。目前普遍存在着流动人口社会保险参保率低的现状，因此，要建立起社会保险征缴的长效激励机制。第一，对参保的金额可灵活处理，采取“多缴多得、少缴少得”的原则，拉大保险待遇的差距；第二，针对流动人口跳槽率高、工作不稳定的情况，推行个人参保制，建立社会保险个人账户制度，雇主和雇员所缴费用全部计入参保人员个人账户，既明晰了个人所有权，也更新了一部分参保人员的心中“只贡献、不受益”的想法，以及“重养老、轻失业”的做法；第三，要建立激励性的政策，利用减税和奖励等杠杆手段调动企业参保的积极性；第四，要建立农民工工资保障机制，对企业工资支付实行分类监控，并加强重点监控，建立多部门联合打击恶意欠薪的行政司法联动机制，加大对拖欠工资的用人单位及其法定负责人的处罚力度，以此预防和化解欠薪事件。

3、创新教育医疗等民生保障机制。国家治理能力的现代化要把解决民生社会问题作为重点。随着异地高（中）考政策的实施，政府应积极争取中央教育政策支持和财政转移支付的扶持，顺应时势和政策要求，主动将流动人口子女统一纳入全市教育发展规划，统筹安排就读、统一学籍管理、统一教育管理；扩大农民工子女就读公校的比例，采取设立民办教育发展专项资金等措施，加大对民办学校的扶持。政府还可探索人员流入与流出地区的医院进行签约合作，建立跨地区、跨省的农村公共医疗转移、衔接及异地看病的可行方案。探索就近入院并享受医疗报销政策；对企事业单位，应规定工伤保险、大病保险等险种作为雇主必须为农民工购买的强制性险种。对于灵活就业的流动人口，研究采取措施提高其购买商业医疗保险的积极性。

（三）加强队伍管理，创新流动人口管理工作的激励与保障机制

国家治理能力的现代化要求稳定高效、高素质的治理队伍。当前，流动人口和出租屋管理机构职能往往难以适应流动人口服务管理的更新发展要求，因此需要政府在人、财、物等方面进一步强化流动人口服务管理工作职能。以成立“来穗人员服务管理局”为契机，梳理职能和人数配备情况，健全激励与配备保障机制，规范统一区县、镇街流管机构设置，配齐、配强并优化流动人口服务管理的专职队伍，健全人力和经费保障增长机制。扩大街道经费使用的自主支配权限和灵活性，充分调动积极性；加强经费收支监管，稳步提高流管人员的待遇，尝试从流管人员中择优遴选、公选人员充实到公务员队伍中，有利于保持队伍的相对稳定，不能让流动人口的管理人员成为“流动”人口。

（四）拓展治理途径，建立成功经验推广机制

国家治理能力的现代化应建立健全流动人口治理成功经验推广制度，改变各市区、各街镇单打独斗、各自摸索流动人口治理和服务管理的做法。一是建立信息共享机制，让各市区、街镇及时了解其他地方流动人口及其管理工作的基本情况和动态信息。二是建立观摩学习机制，各市区、街镇在流动人口服务管理方面都积累了丰富的经验，都有其亮点和特色，观摩学习机制有利于宣传自身，扩大影响，取长补短。三是建立集体参与机制，对于流动人口服务管理中的一些普遍问题和重大问题，可以加强合作，集体参与，共同研究解决思路。四是确立会议交流机制。可由中央或省市牵头，每年定期召开全国或地区性的流动人口服务管理工作会议，及时通报情况，发布信息，推广成功经验和值得倡导的做法。

[1]魏津生.中国城市流动人口的基本概念、状况和问题[J].人口学与计划生育,1999,（6）.

[2][3]广州流动人口达837万，近九成为青壮年[N].广州日报,2014—4—22.

[4]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013—11—15.

[5]潘鸿雁.流动人口社会管理面临的新问题与对策——以上海市为例[J].上海行政学院学报，2014，（1）.

责任编辑：周权雄

C924.2

A

1003—8744（2014）06—0014—07

*本文系广州市哲学社会科学发展“十二五”规划课题《建设幸福广州的社会心理疏导机制研究》（项目编号：14Q27）、广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学“十二五”规划课题《建设幸福广州的社会心理疏导机制研究》（项目编号：13SH03）的阶段性成果。

2014—10—10

秦攀博（1980—），男，中共广州市委党校政治学与法学教研部讲师，主要研究方向为社会心理与管理；秦桂平（1981—），女，广东科贸职业学院讲师，主要研究方向为文化与社会管理。