深化党的建设制度改革与健全民主集中制

武三中（中共广州市委党校党史党建教研部，广东广州 510070）

深化党的建设制度改革与健全民主集中制

武三中（中共广州市委党校党史党建教研部，广东广州 510070）

民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，在党的建设制度体系中居于核心地位。按照十八届三中全会要求深化党的建设制度改革，关键在于加强民主集中制建设。要着力从尊重和保障党员权利以增强党的生机活力、规范强化党内集中及维护党的团结统一、改革完善监督机制以确保党的清正廉洁三个方面不断健全民主集中制，实现民主集中制的与时俱进。

党的建设制度；改革；民主集中制

党的十八届三中全会围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，提出了“深化党的建设制度改革”的新任务。全会《决定》指出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。”《决定》把“深化党的建设制度改革”与“加强民主集中制建设”前后相连地提了出来，凸显了民主集中制的极端重要性。

民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，既是规范党内生活、处理党内关系的基本准则，又是党的根本权力运行机制，在党的建设制度体系中居于核心地位。无论是革命、建设还是改革，我们党始终高度重视民主集中制，从理论认识和制度建构两个方面不断加强民主集中制建设。但必须看到，民主集中制总是与党所处的环境和党面临的任务紧密相联，环境和任务的变化都会对民主集中制提出新要求。当前“全面深化改革”的新环境和“推进国家治理体系和治理能力现代化”尤其是“深化党的建设制度改革”的新任务，要求不断健全民主集中制，实现民主集中制的与时俱进。作为党的建设制度体系的核心制度，健全民主集中制对提高党的执政水平、实现党的执政能力现代化至关重要，是深化党的建设制度改革的关键问题。

笔者认为，适应“深化党的建设制度改革”的新要求，健全民主集中制，需要做好以下三个方面的工作。

一、尊重和保障党员权利，增强党的生机活力

政党与民主政治紧密相连，它是追求民主、保障民主的重要力量。执政党要巩固执政基础，必须通过民主的政治体制来整合和协调社会利益，从而最广泛地代表、实现好社会的普遍利益，赢得社会各个方面的拥护和支持，这是决定执政党地位能否巩固的根本所在。

执政党巩固执政基础，不仅需要通过发展国家民主，获得广大民众对党的政治认同来实现；而且也需要通过发展党内民主，获得广大党员对党的政治忠诚来实现。20世纪80年代末90年代初以来，世界上一些长期执政的老党、大党之所以纷纷丧失执政地位甚至解体，尽管原因很多，但根本原因还是在于政党自身的治理问题。既包括政党治理松懈导致黑金政治、金权政治和权色政治泛滥，政党因自身腐败而遭到民众唾弃，因而丧失执政地位；也包括因政党治理中的过度集权和专制对党内民主的压制甚至扼杀而丧失执政地位。党内民主不足使党员权利得不到尊重和保障，造成党员的主体地位下降，使党员对党的命运不关心，对参与党内事务缺乏热情，导致政党失去生机与活力；党内民主不足还使得执政党很难听到不同声音，其政治决策难以兼顾不同方面的利益诉求，造成执政党的利益整合和利益协调能力下降，容易激化社会矛盾。历史的经验教训表明：执政党如果不能充分发展党内民主，就会出现政党危机，进而危及执政地位。

政党危机的表现是多方面的，既表现为政党的理论和纲领缺乏创新，不能回答时代变革提出的挑战，使政党对民众的凝聚力和影响力下降；也表现为政党内部的组织结构危机，即政党内部的组织结构、运行机制和党内关系不能胜任政党自己设立的目标，不能为实现政党目标提供组织力量和制度支持，使政党陷入因境。因此，政党必须根据外部环境和自身目标的变化适时调整组织结构、运行机制和党内关系。只有这样，才能避免政党危机。正因为如此，自20世纪90年代以来，在世界的重大变革面前，各国政党都在利用新的组织形式和制度形式来提升社会影响力，以便在新的时代环境中实现自己的奋斗目标，世界性的政党改革潮流由此兴起。而这些改革的趋势，尤其是在调整政党的组织结构、运行机制和党内关系方面，主要指扩大党内民主，尊重和保障党员权利，发挥其在党内生活中的主体作用，实现政党组织结构、运行机制和党内关系的民主化，这已经成为世界政党改革潮流的方向。

对于当前长期执政的中国共产党而言，“全面深化改革”的新环境和“深化党的建设制度改革”的新任务，更加迫切要求改革和调整党的组织结构、运行机制和党内关系。这种改革和调整的首要任务就是要加快发展党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥党员主体作用，建立健全充分反映党员意愿的党内民主制度体系，增强党的生机与活力，避免因党的组织结构、运行机制上的僵化和党内关系的不和谐而造成党的凝聚力战斗力下降，避免因此而可能发生的政党危机危及党的执政地位。

当前我们党在发展党内民主方面面临的新要求，从根本上讲，是源于新环境、新任务对党的建设制度改革提出的新挑战：

第一，社会主义市场经济的进一步发展迫切要求加快发展党内民主。十八届三中全会《决定》明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，这是我们党在理论上的又一重大飞跃，将对全面深化改革、建立完善的社会主义市场经济体制起到重大的指导和推动作用。而社会主义市场经济的进一步发展将对党的建设制度改革形成压力：一是社会主义市场经济的进一步发展将更加冲击既得利益藩篱、更加促进国家治理创新、更加维护社会公开正义、更加激发社会创造活力，从而带来党员主体意识的进一步增强，迫切要求发展党内民主以保障党员权利。二是社会主义市场经济的进一步发展将带来党员队伍分布结构的更大变化，基层党组织将随着经济发展方式的转型和社会治理方式的创新，在新经济组织、新社会组织、城市楼寓社区、现代产业园区、农村专业合作社、外来务工人员集中地等领域的覆盖面将不断扩大，这些领域的党员越来越多，管理的难度越来越大，迫切要求发展党内民主以激发这些领域基层党组织和党员的活力和责任感。三是社会主义市场经济的进一步发展将带来党员队伍构成结构的更大变化，党员的来源将更加多样，党内利益关系将更加复杂，利益整合难度加大，迫切需要通过发展党内民主，为来自不同社会阶层和群体的党员提供畅通的利益诉求表达渠道以促进党内和谐。

第二，依法治国的进一步强化迫切要求加快发展党内民主。民主必然要求法治，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。面对新环境、新任务，我们党要更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。法治引领既是现代民主政治的基本原则，也是现代政党活动的基本原则。现代政党区别于早期政党，就在于“政党活动尤其是执政党的活动必须遵循和体现法治化原则”，[1]我们党也不能例外。“依法治国”的进一步强化要求我们党必须按照法治引领的时代要求，明确“深化党的建设制度改革”的实质内涵，即加强党的制度建设，以完备的党内民主制度体系来有效规范党内权力和保障党员权利。

由此可见，新环境、新任务对党的建设制度改革的影响，首先表现为要加快发展党内民主：要完善党内民主关系，保证党内主体，无论是党的领导人还是普通党员在党内生活中的平等地位，逐步消除党内存在的特权现象；要健全党内民主生活，保障普通党员参与党内事务的权利，扩大其表达利益意愿的制度空间，逐步消除党内存在的专制残余；要加强党内民主制度建设，以党内民主的制度化、程序化来规范党内权力和保障党员权利，逐步消除党内存在的人治传统。

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是实现党内民主的重要制度形式。过去我们党在民主集中制建设中之所以反复出现权力高度集中、权力缺乏监督等问题，基础就在于党员权利得不到尊重和保障，致使民主平等的党内关系遭到破坏，高度集中的权力得不到有效制约，导致个人专断、一言堂、家长制作风在党内生活中盛行，窒息了党的生机活力。历史和现实一再证明，党员权利得不到尊重和保障，党员的主体地位就不存在了，党内民主也就不存在了，民主集中制也必然异化变质。因此，适应新环境、新任务的要求，深化党的建设制度改革，健全民主集中制，实现民主集中制的与时俱进，要把尊重和保障党员权利作为制度建设的基础。要通过制度创新，构建坚实的党员权利保障机制，完善保障党员权利的制度形式，以完备的制度机制来保证党员的主体地位，体现党内的政治平等，扩大党员有序参与党内生活、更好发挥主体作用的制度空间，增强党的生机与活力，为提高党的执政能力、实现执政能力现代化提供坚实的制度基石。

二、规范和强化党内集中，维护党的团结统一

党内民主是党的生命，党内团结也是党的生命。毛泽东同志曾经深刻指出：一种是党内的团结，一种是党与人民的团结，这是战胜艰难环境的无价之宝。党的团结统一是通过党内集中来实现的，没有规范、严格的实现党内集中的制度，就不可能形成党的组织统一、意志统一和行动一致，党就会陷入组织涣散、派系林立、内耗不止和软弱无力的状况。团结统一是党的力量保证，民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，就是要在保障党员权利的基础上，通过规范和强化党内集中来维护党的团结统一，使党成为一个坚强有力的整体。

我们党自上而下建立起包括中央组织、地方组织和基层组织在内的各级组织机构，形成了呈梯级结构形状和权威的能级分布状况的党的组织体系。党的组织体系不是党的各级组织机构的简单拚凑，而是一个有着内在联系的整体，它体现在组织体系内部各党内主体间的关系上。中国共产党作为一个复合型的主体，其内部主体结构具有分层性：在纵向层次上，可分为党的中央组织、地方组织和基层组织，上级组织和下级组织，党组织和党员个人、党的领导人和党员群众等不同党内主体；在横向层次上，又可分为党的代表大会和党的委员会、党的委员会和党的纪律检查委员会、党的领导集体和领导者个人等不同党内主体，它们之间的关系按其性质可分为党的组织与党员之间的关系、党员之间的关系和党的组织之间的关系三种形式。只有正确地处理这些党内关系，严格地规范党内集中，才能实现党的团结统一。民主集中制正确地反映了党内不同主体间相互影响、相互制约的基本关系，特别是其中的“四个服从”原则，是规范党内生活、处理党内关系的基本准则，对于维护党的团结统一具有至关重要的作用。

从我们党当前民主集中制建设的现状来看，集中过多、民主不够和集中不够、软弱涣散都不同程度地存在。深化党的建设制度改革、健全民主集中制，既要保障党员权利以反对个人专断，又要规范和强化党内集中，维护党的团结统一以反对软弱涣散，这是健全民主集中制的关键所在。

把“规范和强化党内集中”作为健全民主集中制的关键，同样是来自新环境、新任务对民主集中制建设提出的新要求。

第一，从全面深化改革的国际环境来讲，迫切要求规范和强化党内集中。当今国际战略力量对比是以美国为首的发达国家占主导地位，这就导致我国全面深化改革将面临两大挑战：一是西方敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋的挑战；二是发达国家在经济、科技、军事等方面占优势的压力。西方敌对势力出于意识形态和社会制度的对立，不愿意看到一个强大的社会主义中国的出现，总是要凭借其目前的优势地位，利用各种矛盾和问题来牵制、遏制中国的发展。总是以西方国家的价值观为标准，试图“发现”中国正发生着他们所希望的“变化”。他们以各种各样的复杂心理，千百次地“预言”中国在一些“根本性问题”上会发生他们极其武断预测的“变化”，甚至是所谓的彻底“颠覆”。同时，当今世界大国之间存在着激烈的综合国力竞争，对于中国来讲，要想在世界多极化格局中占据有利地位，必须全面提升综合国力。在中国，党的执政能力是把构成综合国力的各种要素凝聚起来，形成总体效应、取得总体效果的关键因素。增强中国的综合国力，关键在党，在党的团结统一。这就迫切要求规范和强化党内集中以维护党的团结统一，形成能够维护国家安全、坚定道路自信和提升综合国力的坚强核心力量。

第二，从全面深化改革的国内环境来讲，迫切要求规范和强化党内集中。当代中国已经进入深刻的经济社会转型时期，这是社会经济、政治、文化结构分化重组、递升跃迁的历史运动。它包括：发展方式的转型、经济结构的升级、社会体制的转轨和社会结构的重组。在经济社会转型时期，我国经济、政治、文化、社会、生态等方面的深层次利益矛盾纷纷暴露，利益藩篱固化现象日益严重，各种利益冲突错综复杂和集中凸显，导致中国经济社会转型期存在许多不稳定因素和不和谐现象，实现国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的任务依然非常艰巨。中国经济社会转型的复杂性使得党在全面深化改革中肩负任务的艰巨性、繁重性世所罕见，迫切要求规范和强化党内集中以维护党的团结统一，形成能够维护国家稳定、实现社会公正、突破利益藩篱的坚强核心力量。

第三，从全面深化改革的党内环境来讲，迫切要求规范和强化党内集中。改革开放使得党员队伍中的利益差异也随着市场经济发展而出现，带来了党内的利益分化和党员的贫富差距，容易导致党内思想和行为上的分离，引发不同收入层次党员和不同发展程度地区党员之间的思想差异。尤其是当前各种社会思潮纷繁复杂，西方敌对势力利用各种手段对我们党进行意识形态渗透，党内思想领域的矛盾和较量更加复杂激烈，导致一些党员干部理想信念动摇，出现被动彷徨行为，产生消极失落心理，甚至出现埋怨、怀疑和抵触情绪，离心倾向日益明显。这就迫切要求规范和强化党内集中以维护党的团结统一，形成能够凝聚党心民心、从严管党治党、具有崇高威望的坚强核心力量。

全面深化改革对于中国来讲，是机遇和挑战并存。在西方敌对势力遏制中国发展，国家安全面临严重威胁和改革发展进入关键时期，利益藩篱固化严重的情况下，始终同党中央在思想上政治上行动上保持高度一致，坚决维护党中央的权威就显得更为迫切和重要，这是中国抓住战略机遇期，在全面深化改革中实现科学发展和顺利渡过“人民内部利益矛盾凸显期”的决定性因素。因此，适应新环境、新任务的要求，深化党的建设制度改革，健全民主集中制，实现民主集中制的与时俱进，要把规范和强化党内集中，维护党的团结统一，维护中央权威，实现党在思想上、政治上和组织上的完全巩固作为制度建设的关键。要以“四个服从”为准则，通过制度创新，构建科学严密的党内权力运行机制，在实现党内权力运行的制度化、程序化中规范和强化党内集中，维护党的团结统一，实现“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”，为提高党的执政能力、实现执政能力现代化提供关键的制度保证。

三、改革和完善监督机制，确保党的清正廉洁

监督是民主政治的基本要求，任何体现民主要求的制度形式，都内在地包含对权力的监督机制。

当前，在中国进入深刻的经济社会转型时期，由权力缺乏监督而导致的腐败现象也呈高发之势。经过30多年的改革发展，中国的腐败现象已从经济领域向政治领域转变，出现了“一把手”腐败、用人腐败、行政执法腐败、司法腐败、商业贿赂腐败、审批权腐败、基层政权腐败、垄断性腐败、行业性腐败等腐败行为，涉案的党员干部人数越来越多、级别越来越高、金额越来越大、性质越来越严重，大案、要案、窝案、串案不断发生。据统计，2013年全国纪检监察机关共接受信访举报195万件（次），函询1.8万人，谈话4.2万人，了结处理4.3万人；立案17.2万件，结案17.3万件，给予党纪政纪处分18.2万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理9600多人。[2]从十八大至今，仅落马的省部级官员已达48人，其中由检察机关依法立案的有19人。[3]腐败蔓延激化了社会利益矛盾，恶化了党群干群关系，削弱了党的执政能力，影响了国家治理体系和治理能力现代化。基于此，习近平总书记在中纪委十八届三中全会上强调指出：当前一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻，人民群众还有许多不满意的地方。要以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。

反对和防止腐败，关键在健全权力监督机制，尤其是健全党内权力监督机制。民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，是党的根本权力运行机制，内在地包含党内权力监督机制，在党内监督中发挥重要作用。

在《党章》关于民主集中制基本原则的规定中，明确要求“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”，这就赋予了民主集中制以党内监督功能。民主集中制作为党的根本权力运行机制，是以科学的党内权力结构为载体的，其中一个重要原则就是要健全党内监督机制，实现监督权的相对独立性和权威性，以强化对权力的监督制约。只有做到这一点，才能实现以专门的监督机构来监督权力，并保证党员对党的领导机关和领导干部的监督权和批评权，才能真正符合党内民主的要求。

从马克思主义政党民主集中制建设的实践来看，建立一个科学的党内权力结构，健全党内监督机制，实现党内监督权的相对独立性和权威性，是一个没有完全解决好的问题。虽然早在列宁创建苏共党内监督机制时，就成立了由各级党代会选举产生、与各级党委平行、不属各级党委领导、专职监督和防止各级党委成员违法乱纪、滥用权力的监察委员会，直接对党的代表大会负责。列宁还认为，“监督不仅是在口头上加以责备，而且能够在行动上加以纠正，（即使其中止或改变，以至予以应得的惩罚）”。[4]但自斯大林执政后，苏共监察委员会的独立性和权威性逐渐消失，沦为中央委员会的一个附属机构，主要任务是监督各级党组织是否贯彻执行中央的路线方针政策，而不是监督中央委员会本身，造成了斯大林个人滥用权力的严重后果。我国现行的党内监督机制建立于新中国成立后的50年代初期，在“文文化大革命”中，由于“左”的错误而被撤销。“文化大革命”结束后，在中央和全国县级以上单位重新建立党的纪律检查委员会，并在《党章》明确规定：中央纪委在中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。其主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线方针政策和决议的执行情况，协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作。党的各级纪委恢复设立以来，在加强党内监督、改进党的作风、维护党规党纪、惩治党内腐败等方面起了重要作用。但随着改革的持续深入和腐败的持续蔓延，党内监督机制的体制性缺陷越来越严重地妨碍其监督功能的发挥。主要表现在纪委作为监督权的主体缺乏应有的独立监督地位和相应的监督权力，造成各级纪委几乎从无监督、检查同级党委对党的路线方针政策的执行情况，几乎无不在人、财、物权上受制于同级党委，各级纪委书记几乎无人越级向上级纪委报告同级党委书记违法乱纪行为。这就使得党内同级监督对领导干部尤其是“一把手”几乎失灵，这是腐败蔓延尤其是“一把手”腐败的重要原因。由于纪委作为党内专门监督机关缺乏相对独立性和权威性，不能有效地实现“以权力制约权力”，也导致普通党员要行使对党的领导机关和领导干部的监督权利，往往需要很大的勇气，甚至要付出很大的代价。这就深刻表明：对党员权利的保障必须与对党内权力的监督同时进行，没有对党内权力强有力的监督，就没有党员权利，就没有党内民主。

关于加强党内监督，邓小平同志曾经明确提出“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[5]纪委作为党内专门监督机关，应该成为一个强有力的监督权力主体。党的十八大尤其是十八届三中全会以来，我们党把纪律检查体制改革作为全面深化改革的重要组成部分，加大推进力度。中央政治局讨论通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》强调指出：要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，强化上级纪委对下级纪委的领导。纪检体制改革的成效如何，能否有效遏制腐败，尤其是能否有效解决监督同级“一把手”的老大难问题，仍有待实践的进一步检验，仍需要在实践中进一步探索。因此，适应新环境、新任务的要求，深化党的建设制度改革，健全民主集中制，实现民主集中制的与时俱进，要把改革和完善党内监督机制，确保纪委作为监督权力主体的相对独立性和权威性，强化对权力的制约功能作为制度建设的重要内容。要通过制度创新，构建科学严密的党内监督机制，增强权力制约和监督效果，坚决遏制腐败蔓延势头，确保党的清正廉洁，为提高党的执政能力、实现执政能力现代化提供重要的制度保证。

[1]王沪宁.民主政治[M].北京:三联书店有限公司.1993.38.

[2]以上数据来自中央纪委副书记、监察部部长黄树贤2014年8月14日在北京召开的亚太经合组织反腐败高层研讨会上的报告.

[3]以上数据来自人民日报评论部微信公共账号“党报评论”2014年8月30日发布的《48个倒下的“老虎”该怎么处理？》.

[4]列宁全集（第8卷）[M].北京:人民出版社, 1984.197.

[5]邓小平文选（第2卷）[M].北京:人民出版社, 1994.292.

责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2014）06—0021—07

2014—9—21

武三中（1969—），男，中共广州市委党校党史党建教研部副主任、教授，主要研究方向为党的制度建设和基层党组织建设。