论县级政府政策执行力提升的伦理意蕴

2014-02-06李长根

浙江师范大学学报（社会科学版） 2014年2期

李长根, 杨笋

(浙江师范大学法政学院,浙江金华 321004)*

2006年3月初，温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中明确提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，“执行力”概念第一次被写进了我国官方文件。温家宝总理在随后主持召开的国务院第128次常委会议上，又把集中精力狠抓落实提高到检验政府执行力和公信力的政治高度。政府执行力建设由此被正式纳入到我国国家治理的范畴。[1]自此以来，政府政策“执行力”的研究成为了学界的一个热点课题，学者们从不同角度进行了深入剖析和研究。不过，这些成果大多集中于对包括县级政府在内的广义上的“政府”政策执行力的研究，而专门针对县级政府政策执行力的研究相对较少。目前，县政府作为一级地方政府，在我国社会经济发展中的基础性作用显得非常重要。与省(市)政府相比，县政府是执行者，是党和国家方针、政策的执行机关，接受上级政府的领导；与乡镇政府相比，县政府又是领导者，领导县域内政治、经济、文化和社会事务的管理，具备和国家相一致的统一性。“县级领导工作与其他层次的领导工作相比，既有共同点，又有特殊点，其特点主要是：工作任务的综合性、政策执行的具体性、处理问题的应急性和联系群众的直接性。”[2]郡县治，则天下安。县级政府的地位独特，是中央政府和上级政府的政策和指令执行者，其在执行政策中的伦理向度和价值追求会直接影响政府的公共管理效率，影响构建社会主义和谐社会的进程。因此，探讨县级政府的政策执行力的伦理养成问题，对于构建责任型政府、服务型政府，实现社会的公平正义，提升县级政府的执行力和公信力具有重要意义。

一、县级政府政策执行力的伦理价值分析

政策执行力是政府在执行政策过程中各种综合而成的力量，既包括政策执行的能力，也包括政策执行的力度。“县级政府的政策执行力是指县级人民政府为了贯彻落实法律法规、上级党和政府的战略规划、工作任务，实现县域内共同目标和公共利益，进行决策、执行决策、监督决策所表现出来的行动、操作和实现能力及效力，包括县级政府的领会力、决策力、组织力、创新力、评估力、调整力、问责力等。”[3]县级政府在执行中央及上级机关制定的政策过程中必须体现服务型政府的伦理品格，包括“诚信、正义(公正)、为人民服务、集体主义、自律、责任、协作、宽容等”。[4]在伦理意义上，县级政府的政策执行必须诚实守信、以民为本、公平正义、德法共治和清正廉明。

(一)政策执行必须诚实守信

在地方政府责任伦理谱系中，诚信精神处于基础性地位，它影响政府其他品质的实现程度。对政府来说，诚信更为强调遵规守信、公平公正的内涵，它是不亚于宪法的政治道德。政府诚信是政府公信力的基础和源泉。政府的行政行为是影响政府公信力的直接因素，遵守诚信原则是政府提高公信力的需要和提高执政能力的突破口。政府政策执行中的诚信意味着政府工作人员要有善德，政府要对公众怀有善良之动机，忠诚之行动，要取得公众之信任，这就要求政府在履行职责时说真话办实事，维护公共利益与保障公民权益，要求政府全心全意为人民服务，为社会服务，保障管理过程的透明度和民主性，尊重社会成员的知情权，建立诚信的支持系统，强调政府本身行为的真实性和政府的基本职能和职责。“具体地说，政府诚信将体现为在行政立法、行政合同、行政指导以及行政计划各职能中政府符合诚信规则的行为。例如，政府行政立法的公开、明确、公平公正，以及行政立法的安定性明确性；政府在缔结行政合同前承担诚信责任，完成提示提醒义务以及履行行政合同的信守承诺；政府行政指导中动机纯正性及非强制性；政府行政计划中强调公民参与性以及公开程序性，行政计划的法制化而非以政策为主的朝令夕改性。”[5]

(二)政策执行必须以民为本

民本思想是我国传统行政文化的精髓,也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。“民之所欲,天必从之”,“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心”，民心向背决定政策的认同与推行效果的好坏,更决定着政权的兴衰存亡。从内涵上看，民本的伦理意义是一个发展过程，传统的行政伦理中既包括“君为民立”、“爱民如子”的民本价值观，也包括爱民、利民、保民和富民等实现民本思想的措施和手段，这其中隐喻着“官本位”的思想载体和等级意识。现代行政伦理中的民本思想是维护和保障全体公民依法享有平等自由的公民权利并承担相应的公民义务，是“民本位”而非“官本位”。服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的,以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。在当代中国，人的尊严和价值借助权利语言逐渐成为社会进步和制度建设的核心价值，政府积极倡导的以民为本既是一个价值法则，又是一个政治法则，“在价值法则方面，民本与人本是相通的，它们都把尊生爱人、保民养民作为最高价值，把是否有利于人民作为最高的判断标准。在政治法则方面，民本与人民主权是相通的，它们都确认人民的主体地位，把人民答应不答应,同意不同意作为判断国家治理的政治标准”。[6]恪守以民为本，是县级政府主动向社会昭示政府坚持公众本位的价值态度，政府决心把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足公众的多方面需求，实现人的发展。

(三)政策执行必须公平正义

政府的行政行为既要讲究效率，更要公平正义。公平正义是一个既古老又现代的话题，在不同时代，不同社会有着不同的内涵。从最原始的意义来看，政府的伦理精神始终与公平正义紧密结合在一起，人们设立政府是求以“公平施政”。政府政策执行中的公平正义基于这样一个基本理念：承认社会公民具有平等的权利，而这些权利并不因为个人的地位、性别、种族、收入等的差异而受到损害，也不能被权力和特权所侵袭，更不能被金钱买卖。罗尔斯在《正义论》中开宗明义地指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样某些法律和制度，不管它如何有效率和有条理。只要他们不正义，就必须加以改造和废除。”[7]政府行政也是一种制度安排，其运行也应该以正义或公正作为首要价值。正义的政府不仅是指政府权力存在的合法性和正当性，而且包括政府权力运行的合法性和正当性。能否践行公平正义的伦理价值观，直接关系到当地公众的人心向背及社会秩序等重要问题。对地方政府而言，要切实担负起公平正义的重任，应坚持权力与义务相统一的原则实现对资源、社会合作的利益和负担的公正分配，坚持权责统一的原则防止政府偏离公共利益导向，坚持共建共享的原则实现基本公共服务均等化等。

(四)政策执行必须德法共治

亚里士多德第一次系统提出法治学说，并认为，“已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。[8]从某种意义上说，现代民主政治就是法治政治，法治是现代国家的构成因素。法治意味着法律的统治，在政策执行中，政府拥有哪些职权，享受哪些权利，必须做到职权法定，有法可依，因政府不当行政或行政违法，相对人可以依法对政府提起诉讼并要求赔偿。卢梭说过，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。[9]因此，法治还意味着积极关注和回应民众需要，切实为民众服务，对人民负责，尽力呵护公众对法治的信仰。小到文明过马路，大到依法治国，法治的根基在于公民发自内心的呵护。然而法治不是万能的，必须做到制度与德行的融合，在法治前提下的德治，也是法治建设的必要的补充，可以为法制建设提供思想基础，如许多民事纠纷和突发事件的处理，应该德法共治。实践也有力地证明，法治与德治的结合，是政策执行力提升的必选之路。

(五)政策执行必须清正廉明

廉者，政之本也，民之表也；贪者，政之祸也，民之贼也。廉政，作为公共行政领域中特定的社会关系和伦理关系，在公共行政伦理观中具有重要的价值定位。加强廉政建设，惩治腐败，事关国家兴衰。政府一定要廉洁、勤政、务实、高效，并把廉洁放在第一位,没有廉政，就谈不上勤政、务实、高效。当前，深入推进反腐倡廉建设，必须突出强调增强执行力，真抓实干、抓好落实，兑现对人民的庄严承诺。县级政府在政策执行中增强清正廉明的执行力，必须强化责任制，必须有科学的考评体系、严格的监督检查和严肃的责任追究。

二、县级政府政策执行力不强的现状及原因分析

(一)政策执行的诚实守信观念有待改善

我国官员的选拔制度是自上而下进行的，官员需对上级负责，难免会出现部分县级政府官员身陷“绩效困境”而不能自拔的现象。有些县级政府在行政管理活动中搞攀比、搞浮夸，搞“数字政绩”。安徽省前副省长王怀忠落马前曾对一个多年追随他的县委书记说：“你知道什么是政绩吗？让我看见的才是政绩！”王怀忠是这么对别人说的，他自己也是这样做的——在他担任阜阳市委书记时，投资3．2亿元建设阜阳国际机场，由于缺少客源现已停航、基本废弃，成了野鸟的乐园。这是我国最著名的“形象工程”、“政绩工程”之一。[10]有一些县级干部弄虚作假、欺上瞒下，报喜不报忧，掩盖矛盾和问题，赤裸裸地向人民群众说谎。也有一些县级政府在招商引资活动上不守诺言，往往开出许多优惠条件，等到投资者资金到位后，却不能兑现承诺。

造成部分县级政府在政策执行中诚信缺失的主要原因有：一是部分政府官员没有树立正确的政绩观，造成许多“政误”或劣绩；二是政绩考核指导理论不完备，评价技术落后，注重结果而非过程，重感性经验而非理性认知，缺乏规范统一的标准，考核内容形式相对较为单一；三是考核主体一般是对其负责的上级政府，而对下服务的群众参与度低。

(二)政策执行的以民为本观念有待加强

目前，有些县级政府在具体的政策执行中以民为本的观念不足，这不仅会造成社会公众对政策的不解或误解，还增加了政策执行的成本和难度，造成了公众对政府政策认同度不高，政府执行动力不足的现象。一方面，有些县级政府对民众所表达出来的诉求和反映出的问题，不仅没有妥善解决，反而在政策执行中将其视为一种障碍，导致有些县级政府的官员以一种漠视的态度对待民众的诉求，没有将民众当成其执掌权力的根源和决定因素。比如，信访制度，一直是不断产生争议的焦点之一。很多地方政府认为信访问题愈多就意味着他们管辖的区域问题愈多，会影响其政绩，因此对信访反映出的问题不是积极去排解，而是采取堵截、隐瞒、拖延等方式对待。另一方面,有些县级政府公共政策缺少战略决策，缺乏科学性,导致政策失误,结果是执行力度越大,对国家造成的损失就越大。2007年7月，由于规划道路前缺乏民众的广泛参与和专家学者的科学论证，海南省文昌市在修筑文东路时遇到有“海岸卫士”之称的红树被迫改道，如果文昌市的规划部门在规划道路时能将“保护红树”考虑进去，事先制定避开红树的方案，就不会发生后来被迫改道的尴尬，更不会导致上千万元的浪费和遗憾。[11]

造成部分县级政府在政策执行中以民为本观念不足的主要原因有：一是由于某些行政机关违背决策程序，没有通过有效的途径，广泛听取公众和专家的意见，决策仍停留在“拍脑瓜”的水平，对一些重大决策缺乏详尽的调查和周密的论证；当然，也不乏一些预谋私利的政府官员故意搞的“黑箱操作”。二是由于有些地区特别是贫困落后地区，社会公众的民主意识淡薄，百姓参政议政的机制设计不够完善，造成公示监督不足，政策执行结果反馈不到位。

(三)政策执行的公平正义观念亟待提高

罗尔斯提出正义的两个原则，“第一个原则是，每个人都应有平等的权利去享有与人人享有的类似的自由权体系相一致的最广泛的、平等的基本自由权总体系。第二个原则是，社会和经济不平等的安排应能使它们符合地位最不利的人的最大利益，符合正义的储蓄原则，以及在公平的机会均等的条件下与向所有人开放的官职和职务联系起来”。[12]第一原则涉及自由、权利，第二原则涉及公正、平等。当前，有一些县级政府在政策执行中没有充分做到罗尔斯所说的两个原则，公民获取的权利及福利并没有得到充分体现。在执法经济的利益驱动下，不当的执法行为有损法律“正义”和“正义感”的名声，也会使公权力的公信和民众的合法权利受到损害。公众福利不足的问题近来各种新闻媒体也时有报道，具体说来，诸如官员以权谋私、入学就业靠关系网络、蜗居蚁族现象以及弱势群体看不起病上不起学等。

造成有些县级政府在政策执行中公平正义观念不足的原因是多方面的，既有官员政绩观的问题，也有决策程序违规的问题，其中一个最重要的原因是行使政策执行职能的县级政府权大责小，“官本位”思想根深蒂固，重执行问责和事后问责，轻决策问责和事中问责。

(四)政策执行的法治廉明观念有待深化

在有些县级政府官员的心中，权力往往是至高无上并可以凌驾于法律之上的，在具体政策落实和权力行使过程中，常常出现“人治大于法治”，依法行政不到位的状况。一直以来，征地都是政府行为，有些县级政府在征地过程中存在着严重的违规问题，甚至有一些自忖“天高皇帝远”的偏远地区，采取粗暴野蛮的执行方法，如恶劣的欺瞒、压迫、以暴力手段征地等。湖南嘉禾县在进行珠泉商贸城项目开发建设过程中，以“四包两停”的强硬政策推行强制拆迁。“四包两停”即指该县公职人员必须保证他们的亲属在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件并保证他们的亲属对拆迁及补偿不满意时，不集体上访和联名告状；不能完成这一任务的将被暂停工作、停发工资，甚至是被开除或下放到边远地区工作。[13]后来，被人们称为“嘉禾事件”。这种行为不仅达不到拆迁的目的，还会加剧当地政府与民众的矛盾。另外，县级政府在环境保护中发挥着举足轻重的作用，但往往正因为如此，地方保护主义也较为严重。有一些市、县政府领导存在错误的政绩观，为追求一时的经济发展，甚至充当违法排污企业的保护伞，为“执法腐败”提供了先天的土壤。

从行政伦理角度看，造成有些县级政府法治廉明不足的原因有：一是官员的道德自律性不强，多元的价值理念冲突与落后的管制行政文化导致执行伦理缺失；二是公共信息不对称，监督问责制度乏力，群众缺少话语权。

三、县级政府政策执行力提升的路径选择

政府的政策执行是否顺民心、合民意，取决于两个条件:“一是要执行的法律、政策和决策是否科学，明确和适用，二是行政执行主体能否充分发挥能动性。而影响执行主体能动性发挥的关键，是主体的伦理责任。”[14]也就是说，一个良好的政府治理首先要诉诸法制，但仅此是不够的，还要充分发挥伦理道德建设的作用，法德并施，以法为重，以他律促自律。如何把政府政策执行中德治的良好愿望转化为公共行政实践的美好现实，需要政策执行中伦理建设提供切实可行的方案。

(一)重视建设良好的县级政府执行力文化，①养成良好的县域领导科学与艺术

清华中旭商学院院长郭鹏认为，企业构建执行力文化的关键在于企业领导者能否从战略高度看待企业执行力，并由此引发的信念和决心到底有多大。同样，对县级政府来说，县级政府各部门领导者最大的任务之一就是从战略角度营造行政人员所认同的政府执行力文化，并进而养成良好的县域领导科学与艺术。进而论之，政策执行力的关键在于透过政府文化塑造和影响政府所有员工的行为，提升政府的执行力。只有具备良好的执行力文化，政府的执行活动才能有良好的环境依托和正确的价值导向。县级政府各部门领导者可以通过反复强化、舆论强化和榜样强化的途径巩固深化政策执行主体的道德认识。另外，要培养良好的县域领导科学与艺术，首先要进一步深化行政体制改革，切实强化有关执行的规章制度建设，逐渐引导县级政府行政人员形成忠实执行、高效执行的行政理念。其次，要明确界定工作职能，把省市与县、县与县、县与镇各级政府职能部门的工作职责、范围及权力科学地予以划分，使领导思路更加严谨科学。最后，县级领导者还要注意借鉴国外的科学领导方法与先进的生产管理经验，并努力掌握现代领导者必备的科学知识。

(二)加强伦理教育，优化社会环境，培养伦理自觉

徒善不足以为政,徒法不足以自行。政府工作人员是政府职能的实际履行者, 其良好的公共伦理素质是进行公共服务的思想先导, 是将行政权力用于维护公共利益、提供公共产品、保障公民权利等目的的保障。因此，再完善的政府伦理法制, 如果缺乏具有良好伦理素质的政府工作人员, 也不能在实际生活中有效施行。由于县级政府公务员规模本身相对较小，因此，通过伦理教育及优化社会环境以提高政府工作人员伦理素质成为可能。加强对公务员的伦理教育，要注意理论与实际相结合, 采取灵活多样的教育方式,如利用现有纪委等相应机构设立政府伦理官，定期识别不同时期政府事务中不诚信行为的风险场景，向公务员清晰界定各类现存活动潜在的利益冲突场景，明确规定冲突场景中的恰当行为，切实提高工作人员的伦理认识、陶冶伦理情操、锻炼伦理意志、坚定伦理信念, 引导其树立正确的权力观、政绩观、是非观、善恶观和荣誉观，从而养成良好的伦理习惯，培养政策执行的伦理自觉。积极的社会价值导向和良性的社会风气对于优化组织文化，形成公务员的伦理品质起着关键性的作用。通过优化社会环境，促进公务员养成政策执行的社会责任感。一方面,通过倡导主流文化，优化社会风气，创造团结互助、诚实守信、公平友善的社会气候和氛围，促进公务员的公平正义感。另一方面,通过实施《公民道德实施纲要》，开展“八荣八耻”教育活动，提升公务员的社会责任感，促进行政责任伦理的实现。

(三)完善公务员伦理品格的考核制度，加强执行绩效的监控和监督

从功能看，行政伦理不仅要解决行政官员是否具备崇高的理想道德境界问题，而且还要解决他们是否遵循行使行政权力或做行政事务的约定行为规范的问题。因此，县级政府执行力提升必须强化政府公务员的顾客导向和结果导向的伦理品格，完善公务员伦理品格的考核制度。县级政府在“消极执行”或“错误执行”上级政府政策精神后必须受到惩罚，将公务员的任免和升降等行为引入公共伦理奖罚机制。对行政人员来说，在用人机制上形成伦理赏罚导向，倡导和禁止并用，内引和外压结合，有利于形成政策执行行为趋善避恶的强大动力，同时对他人产生磁吸效应，逐渐形成政府官员的公共伦理心理沉淀和伦理经验。另外，还要加强对执行绩效的监控和监督。政策绩效考核要坚持多元主体的考核机制，尤其要加重普通公众考评的分值，使真正的权力主体的监督权利得以保障，以改变单向的责任流程和流向。这就要求县级政府必须以“低成本高效率”的意识为公众提供更多更优质的服务，在区域内推行政务公开，增加权力运作的透明度和服务性。让公众的知情权、参与权、表达权和监督权充分实现，不断提升区域内公众对基层政府的信任度和满意度，让公众在共建中共享改革发展成果。明确区县党委和政府、集体和个人、正职和副职、上级和下级这四组对象的职责权限，努力避免党委决策、政府负责，集体决策、无人负责，正职决策、副职负责，上级决策、下级负责的怪象。

(四)加强行政道德制度化建设，构建制度伦理

罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值”，一项正义的制度安排就是使其最大限度地实现某种平等。因此，如果说个人负有支持制度的义务，那么制度首先是要正义的。离开制度的正义性来谈个人道德的修养和完善，甚至对个人提出各种严格的道德要求，那只是充当一个牧师的角色，即使本人真诚相信和努力尊奉这些要求，充其量也只是一个好牧师的角色。因此，照罗尔斯的看法，官员伦理“失范”的原因不仅在于个人的品德修养，还有制度本身的正当性发生了问题。因此，构建制度伦理，实现行政道德制度化势在必行。由于不同的制度其伦理教化作用是不同的，应当区分制度本身的正当性、合理性及其伦理教化的不同作用，所以作为执行力较强的县级政府必须要在制度方面体现社会正义。首先,要保障辖区内公众的基本权利, 如基本的收入保障、基础教育保障和基本健康保障，这些保障若能切实有效, 当地居民的境况就会逐渐改善,也会提高居民的生活质量,共同富裕才可能实现。其次,要保证公众机会均等, 消除制度性歧视。居民的个人收入主要取决于出身、运气、努力和选择，这些因素有许多是随机的。但对社会来说, 纯粹只是接受这些随机的结果,甚至实施这些结果强化和永久化的制度, 却是不公平的。因此,必须形成一种公正的制度, 缓和运气、出身等因素对个人在社会结构中的地位的偶然影响。县级政府可以利用对本区域内的状况十分了解的优势，做深刻的调查分析,以便使本级政府乃至上级政府制定相应的制度更有针对性和客观性。最后，县级政府在再分配阶段必须坚持公正平等, 保证每家每户、每个人的收入至少能够维持其最低的生活标准,以上这些都表现为基层政府公共管理的制度安排的道德选择。

四、结语

当前，政府权力需要法律和道德约束，权谋欺诈从来不是从政的手段，善治善政需要伦理支撑。政策执行的伦理问题是中国地方政府应该值得重视的问题，对县级政府更是如此。通过“诚实守信”、“以民为本”、“公平正义”、“德法共治”和“清正廉明”等伦理观来提升县级政府政策执行力是一个长期的、持之以恒的探索和实践过程，要遵循循序渐进的原则，不可毕其功于一役。

注释：

①政府执行力文化是贯穿于政府执行活动全过程的执行态度、执行原则、执行价值观和执行心理倾向的总和。

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