现代职教体系构建背景下的职业教育政策研究：实践与启示：以青岛为例

□徐桂庭

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确指出“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调，要“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”。现代职教体系构建过程中，在区域层面有哪些典型的经验和做法？面临的政策瓶颈和解决的路径有哪些？本文在对青岛市部分区县调研和梳理近年来青岛职业教育政策发展脉络的基础上，尝试分析现代职教体系构建背景下的青岛市职业教育政策实践，探究制约体系构建的瓶颈问题，并提出相应的政策建议，以期窥一斑而见全豹，引发对国家现代职业教育体系构建相关问题的启示与思考。

一、青岛市职业教育的现状与政策梳理

近年来，为提升城市发展核心竞争力，青岛市从战略高度明确“抓职教就是抓经济，抓经济必须抓职教”的指导思想，按照“服务一个中心，遵循两大规律，坚持三个不动摇”的职业教育发展思路,先后实施了一系列促进青岛市职业教育内涵发展水平和服务能力的“双提升”的政策，如职业教育“四统筹工程”、“双名牌工程”和“现代制造业和现代服务业技能型人才培养工程”等。目前，青岛市生源职普比例大致相当，已实现普及高中段教育的目标，高等职业教育发展迅速。青岛市被列为国务院高职综合改革试点城市、“山东省市级政府统筹职业教育改革”试点城市。青岛市政府印发的《关于落实鲁政发[2013]126号文件推进现代职业教育体系建设的实施意见》(青政办发[2013]33号)，系统提出了推进现代职教体系建设、校企深度合作、职业教育综合保障等方面的职业教育改革发展措施[1]，积极探索职业教育发展的有效途径。

二、青岛市构建现代职教体系的典型经验与做法

青岛市在现代职教体系规划设计、统筹管理、人才供需对接、支持保障等方面进行了积极探索。

（一）在职教体系“上下贯通”和“左右融通”方面进行了较为完整的制度设计

在“上下贯通”方面，进一步完善五年制高职、中职与本科“3+4”、中职与高职“3+2”等技能型人才培养结构体系。青岛市积极推进中高职衔接，建立由高职院校牵头，示范校和重点校为骨干，行业企业积极参与的中高职专业办学联盟，共同制订人才培养方案，在人才培养规格定位、课程设置、实习实训等方面加强衔接与沟通。如青岛职业技术学院与中职学校合作建立高职分院，扩大优质高职辐射面。在中职与本科“3+4”贯通培养方面，山东省轻工工程学校、青岛华夏职教中心、青岛电子学校3所中职学校与青岛科技大学在数控技术应用等3个专业联合开展了 “3+4”分段贯通培养招生试点工作，系统培养本科层次应用型人才，旨在通过这一制度设计有效破解培养“卓越工程师”的难题。3所中职学校与本科院校共同制订7年一体化人才培养方案，双方在基础文化、专业理论、专业实践方面培养工作的分段实施，有效减少了中职与本科院校在课程设置、人才培养、实习实训等方面的衔接问题，有利于实现人文素养与专业素养的双提升。

在职业教育与普通教育“左右融通”方面，建立中职学校与普通高中学分互认、学籍互转试点。青岛艺术学校与普通高中开展互融共通试点，通过学分互认方式，打通职业教育与普通教育双向互通的通道。另外，在职业意识渗透融通方面，从2008年开始，青岛市部分职业学校对初中加强学生生涯规划和技能课程建设，初二年级每学年开设6课时，初三年级每学年开设30课时的生涯规划与职业指导课程，举办职业认知相关讲座和课外实践活动，培养初中学生生涯规划意识。[2]普通高中学生也被安排到职业学校的实训基地进行为期一周的职业实习与实践，动手制作简单的手工作品，青岛财政按照参加实践学生每天80元的标准对相关职业学校进行补贴。

（二）在统筹管理方面，充分发挥市级政府统筹职业教育发展的制度优势，在政策推动方面统筹发展现代职业教育

首先，强化市级政府顶层制度设计，确保职业教育在规划上优先安排、在投入上优先保障、在资源配置上优先满足。其次，合理确定教育结构。坚持职业教育和普通教育有计划按比例协调发展，坚持以初中后分流为重点，坚持加快发展职业教育与促进职业教育科学发展的方针。青岛市多年来一直保持高中阶段职业教育与普通教育的比例大体相当，高中段普及率达到96%以上。第三，实施整体推进。建立了青岛市职业教育联席会议制度，协调教育、人社、财政、发改委等部门，统筹规划职业学校和技工学校发展，在教育费附加使用、基础能力建设、招生计划和录取等方面一并考虑、整体推进。

（三）课程内容力争与岗位要求相衔接，鼓励学生考取职业资格证书

青岛市努力促进职业院校专业课程内容和资格标准、岗位能力要求相衔接。鼓励学生考取行业公认的多个职业资格证书，对考取第二个职业资格证书的学生给予300元的补助，对考取第三个及更多职业资格证书的学生给予500元的奖励。[3]鼓励参加国家、省、市职业院校技能大赛的学生考取“预备技师”职业资格证书。鼓励行业组织参与，逐步推进职业技能证书的社会化鉴定。

（四）在人才供需对接方面，搭建以蓝领网为平台的人才预测预警机制

为有效实现职业教育人才培养规格与经济社会发展对人才需求的对接，青岛市紧紧围绕全市蓝色引领、全域统筹、创新驱动战略，积极通过蓝领网搭建职业教育与产业发展交流沟通平台。该网由青岛市发改委牵头组建，教育局、人社部门、行业协会为共办单位，主要功能是服务于青岛市职业技术专业人才,即时发布政府有关经济发展趋势预测、重大产业项目、产业政策、人才政策、职业教育政策宣传、教育资源共享、学校与企业人才供需信息发布等。蓝领网通过预测当前或未来若干年青岛市行业人才需求的层次和规格，提供、预报相关的信息与行业数据实现对人才的预测与专业预警功能。[4]蓝领网为人才预测、预警机制的建立，专业结构与产业结构、人才供需对接搭建了平台。

（五）在校企合作方面，完善激励机制，落实企业优惠政策，安排校企合作专项资金，加强行业组织指导能力建设

加大对校企合作的政策支持和资金扶持力度，安排校企合作专项资金，支持校企一体化办学项目、校企合作先进单位和校企深度合作的职业院校校外实习基地建设。“十二五”期间，青岛市拟每年安排200万元专项资金奖励优秀市级校外实习基地（企业），每年安排200万元支持校企合作先进单位或校企一体化建设项目学校。另外，将适宜行业组织承担的工作通过授权、委托等方式交给行业组织，给予政策支持并强化服务监管。行业组织赋有指导职业教育教学、发布行业需求、推进校企合作、开展质量评价等职责。

（六）在实习实训方面，政府给企业投资设备，建立职业教育公共实训基地

为推进校企深度合作，青岛市选择在5家大型企业建设职业教育生产性公共实训基地，通过政府购买服务的方式，按照参加实训人数据实予以补贴。统筹协调政府、行业企业、院校等职业教育相关主体，推动组建区域型、行业型、复合型、特色型等多种形式的职业教育集团，健全职业教育集团治理结构和科学决策机制，探索以产权为纽带的紧密型职业教育集团建设。扶持1-2个市级职业教育集团在学生实训、教师培养、教材开发、课程体系建设等方面开展实质性合作。

（七）在经费保障方面，财政保障力度大，且能够足额保障到位

青岛市将中等职业教育纳入公共财政保障范围，加大职业教育投入力度，新增财政教育投入向职业教育倾斜；完善职业教育生均公用经费制度，在制定并落实职业学校生均800元的公用经费标准基础上，在政策层面建立根据经济发展水平定期调整的机制。市级城市教育费附加和地方教育附加（其中地方教育附加来源为3%的地税收入）用于职业教育的比例确保不低于40%，区县城市教育费附加和地方教育附加用于职业教育的比例分别不低于30%；落实职工教育经费有关政策。督促企业按照不超过职工工资总额2.5%的比例，足额提取并列支职工教育经费，主要用于本企业职工教育或企业办职业教育实训设施建设，其中用于一线职工教育和培训的经费不得低于60%。

（八）在兼职教师的聘用方面，保障兼职教师的报酬

青岛市积极贯彻《教育部等关于印发职业学校兼职教师管理办法的通知》要求“将兼职教师纳入教师队伍建设总体规划，建立政府、学校、企事业单位多渠道筹措兼职教师经费投入机制，保障兼职教师的报酬”等规定[5]，在系统规范核定编制标准的基础上，空编20%用于外聘行业企业兼职教师，财政按照每名中职兼职教师5万元拨付相关经费，高职学校则按照副高级职称的平均工资水平拨付经费。

三、青岛市职业教育发展面临的政策瓶颈与对策建议

在梳理青岛市典型经验做法的同时，不难发现，青岛市在构建现代职业教育体系过程中，也存在一些亟待破解的政策瓶颈和问题，系统分析这些问题并探究其解决路径，对于整个国家现代职教体系的构建，具有重要的实践借鉴意义。

（一）在结构体系方面，需进一步研究探索与经济社会发展需求相适应的总体职普结构问题

目前，青岛市按照中考成绩分数高低综合排名，普职一分为二，1:1的落实情况与教育部门主管领导的绩效考核分数挂钩。调研中，部分学校认为应进一步研究当地经济产业结构与人才供需的对接情况，及时有效进行人才预测与预警，统筹考虑青岛市经济社会发展对人才规格层次的需求、学生可持续发展的选择与诉求，决定是否应该继续坚持以发展中等职业教育作为重点和主体，根据经济产业、人才市场需求合理确定普职比例的调整机制。

建议从青岛市乃至山东省范围内经济社会发展需求角度，进一步研究当地产业结构对人才规格与层次的需求来确定分流时机与分流比例。本着遵循技能形成的规律，符合学生的全面发展与成长规律，将人的全面发展和终身发展相结合进行职业教育不同层次人才培养规格的定位，将经济社会需求、产业结构调整需求与学生发展及家长的诉求统筹考虑，合理确定当前一定时期内符合本区域实际的职普比例，并建立适时调整机制。

（二）在校企合作体制机制方面，企业参与职业教育的积极性不高，“剃头挑子一头热”的状况在一定程度上仍然存在

在校企合作实际运行过程中，有的企业热情并不大，有的企业则认为职业学校学生顶岗快、用工成本低，人才质量保障性较强，能够迅速提高企业效益。这些与学校合作好且尝到甜头后的企业积极性、主动性越来越大。在校企合作过程中，政府搭桥作用颇为重要。建议研究制定《青岛市校企合作促进条例》，通过立法形式明确校企合作过程中政府、企业与院校的主体责任和意识，尤其是企业有权利、有义务、有责任参与职业教育。与此同时，政府搭建校企双方互惠互利的机制与平台，并明确校企合作的评估监督、激励约束机制，在政策和资金上加大对校企合作的支持力度。

（三）在办学体制方面，民办职业教育萎缩态势明显，需确立扶持的政策与机制

近几年，青岛市民办职业教育总体上呈现一种萎缩态势，民办中职尤为明显，学生生源不足的困境始终困扰着这类学校。有些民办高职通过升格为本科，构建“3+4”的职业教育体系等措施增强民办职业教育吸引力。从国家宏观政策层面与青岛市民办职业教育的现状来看，建议遵循市场办学规律，确立起民办职业教育制度化的扶持政策与机制，对非营利性民办职业教育教师社会保障方面尝试与公办职业教师同样待遇的机制，以保障民办职校教师队伍的相对稳定。

（四）在职业学校管理方面，亟待加强现代职业学校制度建设，构建法人治理结构与校长负责制，落实学校依法办学自主权

在职业学校面向市场、自主负责的办学能力建设方面，人事管理部门对职业学校管得过多，职业学校缺乏用人自主权。以招聘教师的进口和出口为例，招聘入口很少考虑专业特点，更不考虑职业教育的特殊性；招聘出口缺少相应的退出机制，教师招聘与学校用人存在诸多体制性障碍。

在学校责任分担方面，缺乏明确的法律方面的权责利界定。学生实习和日常管理中出现安全问题，不应让学校及教师承担无限责任。

在当前的市场经济条件下，只有能够适应市场经济体制运作的职业学校才称得上是现代职业学校。[6]建议适时出台《职业学校法》，加强现代职业学校的制度建设，明确职业学校法人治理结构与校长负责制，在国家立法层面明确各职业教育利益相关者的责任与权利，赋予学校相应的办学自主权、用人自主权，经费使用、教师评聘、绩效考核等的自主权，明确责任分担机制，使职业学校办学活动有法可依。

（五）在管理体制方面，统筹多头分散管理状况，在深度上完善人才预测预警与产业结构对接机制

青岛的技工学校与中职学校在经费方面实现了统一管理，多头管理的问题依然存在。高职教育中除青岛市职业技术学院外，其他多为行业企业办学性质。这种管理体制现状尽管体现了职业教育的开放性，但需要更多依靠市场引导手段进行调控和统筹，更多需要建立一种人才预测路径和机制，明确青岛市所需人才的层次、规格、类型与数量。

青岛市在统筹管理方面曾是全国的典型[7]，建议在构建现代职教体系过程中，以现状为基础进行渐进式改革，尝试在区县试点成立职业教育局，对职业教育进行更加有力的统筹管理。依托蓝领网进一步进行产教深度融合，适时发布宏观经济发展战略、产业调整政策、行业发展、人才需求与供给等信息。借助“山东省校企合作公共服务网络信息平台”，开展人力资源统计、预测、供求信息发布试点，对技能型人才供给相对饱和的专业发布人才需求预警。

（六）区域范围内专业设置趋同严重，布局结构和资源配置亟待优化

目前，青岛市区的职业学校的专业布局亟待优化调整，表现为大多规模较小，专业尤其是服务类专业趋同现象严重。尽管通过办学规律与市场化手段的调节能够有效解决专业趋同问题，对当地人才供需结构影响不会很大，但这无疑将对教育资源与投入造成巨大浪费。

职教园区是中国职业教育抓住社会发展脉搏，结合自身特点与现状的一种特殊的发展模式[8]。近几年我国职教园区建设如火如荼，从全国经验来看，职教园区建设能够优化区域范围内的专业布局结构，实现资源优化配置与共享，是目前全国范围内较为成功的做法。建议青岛市结合经济产业结构与区域功能定位合理统筹专业布局，按照服务主导产业、中高职统筹、教育培训和技能鉴定一体化的指导思想高标准建设职教园区，解决区域范围内规模制约专业布局和专业设置趋同问题。

（七）在师资队伍建设方面，真正具有实践经验的双师型教师数量很少、质量不高，缺乏激励机制

职业学校专业教师尤其是双师型教师数量短缺，结构不合理，整体质量与素质亟待提升。具有双师素质的企业高级专业技术人员不仅严重短缺，且要价很高，学校按照财政的相关经费标准难以外聘到企业高技能人才。在激励机制方面，职校学生管理难度相对较大，但青岛市班主任费统一为400元，并未体现出职业学校教师的工作量。职校学生数年扩招，一方面学生数量在增加，另一方面由于教学改革倡导小班化教学，致使教师课时量增大，但青岛市绩效工资相关政策规定的10元每节的课时费无法调动教师的积极性和热情。由于经费统管严格刻板，教师参与学校社会培训的积极性也不高，出现了新时期的“大锅饭”现象。

建议积极探索双师型素质教师成长的有效途径，通过职业学校教师的激励机制的建立，运用经济手段，调动职业学校教师提高自身实践技能的积极性，同时有效吸引行业企业能工巧匠进入实践课堂。

（八）在中高职课程衔接方面一定程度存在着课程夹生饭现象，缺少国家层面的课程标准建设与学分互认互转机制

课程衔接不畅或衔接过程中的夹生饭现象是中高职衔接在课程方面遇到的普遍问题。一些在中职阶段开设过的课程在高职阶段重新教授形成课程重叠，容易引起学生的厌学情绪。中职衔接途径进入高职的学生文化课普遍稍差，且普遍对文化课程不感兴趣，这给高职阶段的文化课教学带来了不小的挑战。中职与高职的专业课教学标准应该有明确的不同教学深度侧重，在课程衔接设计时予以统筹考虑。青岛市目前采取的职普融通，更多的是普教单向融通至职教，职教到普教的沟通、乃至普职双向融通无法实现。在此过程中，最大的瓶颈性障碍是课程内容不一致，被广泛认可的课程标准、学分标准的缺失使得学分互认互转、学历证书与职业资格证书沟通双向融通的沟通渠道被阻断。

建议国家层面逐步建立被多数中高职院校认可的课程标准、学分标准和专业教学标准，并在学制衔接上建立学分互换、互认、互转机制，逐步实现职普双向融通，这样做有利于整个灵活开发的现代职教体系的建立和完善。

（九）不同层次职教人才培养目标与定位应予以明确，并在此基础上建立相应的职业等级标准

构建现代职教体系，不能单纯进行学历、学制的结构体系建设，需建立不同层次的职业人才培养目标与定位，明确相应的人才培养质量标准和评价指标，并设计好沟通衔接的路径，以行业为主建立相应的职业等级标准与不同层次职业教育人才培养标准对接的机制。被市场普遍认可的职业等级证书是中高职衔接的纽带，建议制订职业等级标准并在此基础上，严格贯彻执行职业准入制度，进一步规范职业资格证书制度。

（十）加强对职业教育的宣传引导和顶层制度设计，逐步实现职业教育与培训、终身教育体系的衔接与理念的共享

现代职业教育体系是一个更为开放、灵活的系统，它具有开放性、公平性、衔接性、等值性、终身性、全民性等主要特征。[9]加强对职业教育的宣传引导，促进企业提高技能人才收入水平、培育技能大师和金牌工人、鼓励企业建立高技能人才技能职业津贴和特殊岗位津贴制度等。建议深化在户籍、编制、社保、养老等教育体制外的顶层制度设计的改革步伐。逐步探索职业教育与职业培训一体化、城镇化进程中城乡教育一体化、职业教育与终身教育体系接轨、有效衔接的路径与机制。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）[Z].

[2]青岛市普通高中与中等职业学校教育融合试点方案[Z].

[3][4]青岛市政府关于贯彻落实鲁政办字[2013]126号文件推进现代职业教育体系建设的实施意见（青政办发[2013]33号）[Z].

[5]教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会关于印发《职业学校兼职教师管理办法》的通知[Z].

[6]张韦韦.职教园区建设的“重庆经验”——访重庆市教委副主任赵为粮[J].教育与职业，2010（16）.

[7]青岛政府：统筹、名校主导、走职业教育集团化发展之路[EB/OL].http://zjlt.wxic.edu.cn/default.php?mod=artide&do=detail&tid=334.

[8]庄西真.刍议在中等职业学校中建立现代学校制度[J].职教论坛，2006（6）.

[9]雷正光.基于顶层设计的现代职教体系研究与建设[J].中国职业技术教育，2013（2）.