论美国新闻发布制度的核心要素及其历史演进*

■ 赵卓伦

论美国新闻发布制度的核心要素及其历史演进*

■ 赵卓伦

现代新闻发布制度始于美国。作为世界上最早建立新闻发布制度和最早完善现代新闻发布制度的国家，美国的信息公开制度、相关法律、发布机制、发言人培养等都处于全球领先地位，其对于公共危机事件的处理也具有相对成熟的经验。本文从概念出发，探讨美国新闻发布制度的核心要素，从发布者、媒介和受众三个方面界定美国新闻发布制度的基本内涵和外延，并得出新闻发布制度的一般性概念。

一、美国新闻发布制度三要素的内涵

要正确理解美国新闻发布制度，需要对新闻发布制度的三个基本要素——发布者、媒介和受众进行明确的界定。在新闻发布的过程中，三者的基本关系如下图：

图1 新闻发布活动三要素关系构成图

1.发布者

从理论上讲，新闻信息的发布者应当包含一切具有信息和新闻公开需要的主体，具体来说，涉及政府、政党、企事业单位和组织、公共机构、社区、社会团体、民间组织、个人等，但从新闻发布的实践和一般意义上来讲，新闻发布主要指政府新闻发布，因此，新闻发布者的主体为政府，这也是本文的主要研究范围。

关于政府的界定，也有不同的说法，中国传媒大学徐琴媛教授在其《中外新闻发布制度比较》一书中对政府进行了细致的划分，笔者借鉴如下①：

第一种：政府＝国家+社团+民间组织，指制定规则为居民提供服务的机构，这是最广义的政府。

第二种：政府＝国家+社区政治机构，指治理国家或社区的政治机构，这是次广义的政府。

第三种：政府＝国家立法机关+行政机关+（中央和地方的）司法机关，指一切国家政权机关和其他一切公共机关。这是一般意义的政府。

第四种：政府＝国家行政机构（中央政府+地方各级政府），指一个国家的中央和地方的行政机关，这是狭义的政府。

第五种：政府＝中央政府（国家最高行政机构或其核心部分的内阁），指中央行政机关的核心部分，即内阁各部，这是最狭义的政府。

在本文中，对于美国新闻发布制度的主体主要界定为政府概念的第三种，即美国联邦政府（包括联邦行政机构、联邦立法机构、联邦司法机构）、各州、哥伦比亚特区、美属领地以及各地方政府的行政、立法和司法机构，此外，还包括美国“保留地制度”下的印第安人部落自治机构。以下文中的“政府”具有上述内涵和外延。

2.媒介

从图1中我们可以看出，发布者和受众之间的信息流通有两个渠道，一个是通过媒介，即发布者通过媒介将信息发布给受众，受众通过媒介将信息反馈；另一个则是发布者与受众之间直接的发布与反馈。在现代社会的新闻发布中，除了极少部分的信息是通过第二种渠道进行流通外，绝大部分的信息都是通过第一种渠道进行流通。

在现代信息社会，新闻发布的媒介主要是大众传媒，既包括报纸、杂志、广播、电视等传统媒介，也包括网络媒介和基于网络技术的新媒介以及基于移动通信技术和数字技术的分众化媒介。政府新闻发布通过无处不在的大众传媒将信息传播至全美乃至全球的每一个角落。

在新闻发布制度的三个基本要素中，媒介乃是核心，它不仅承载着新闻发布内容的正向流动，还同时肩负着信息反馈与维护公众权利的重责。

3.受众

受众是政府新闻发布的接受者，也是政府新闻发布的最终目标。政府进行新闻发布的意义在于信息公开、政务公开、公共关系、设置议程等，基于以上目的，笔者认为，新闻发布的受众包括两部分：本国公民和国际社会。

《大不列颠百科全书》对公民如下定义：“公民资格指个人同国家之间的关系，这种关系是，个人应对国家保持忠诚，并因而享有受国家保护的权利。公民资格意味着伴随有责任的自由身份”。公民是一个法律概念，它强调法律上的权利与义务的对等，强调人在政治上的平等性。“公民”与“国民”不同，“国民”表明一个人的国籍，而“公民”除了表明国籍外还表示此人与该国其他公民的地位相互平等，拥有相应的权利与义务。“公民”也与“人民”不同，“人民”是一个政治概念，它更强调一国国民作为一个整体的政治权益，而非强调国民个体在法律上的意义。在美国，新闻发布制度是基于《宪法第一修正案》和《信息公开条例》等法律基础之上的制度，是强调美国国民接受政府信息公开权利和以法律作为行为准绳履行义务的制度，因此，美国政府新闻发布的受众应当是公民（下文中也称之为“公众”）。

政府新闻发布具有国内和国外信息公开的双重需求，因此，也需要进行对外的信息发布。然而，与国内新闻发布不同的是，一国政府的对外信息传播并非针对某国国民个体，而是一国或多国整体。当信息流通上升到国际领域，国家概念便首当其冲，这些信息经过他国政府和媒介的筛选和把关，最终进入该国受众意识中的是具有国家印记的符号，因此，我们将政府新闻发布的国外受众统称为国际社会。当然，国际社会作为受众是第二次世界大战以后的事情，而且，就当前美国新闻发布的整体情况而言，受众的主体还是其本国公民。

基于以上分析，我们认为新闻发布制度是信息发布主体（主要是政府）通过大众传媒向本国公民和国际社会发布信息的制度，而按照政治学对制度的定义，制度被认为是理念（认识）、规则（法律法规）和实践（行为方式）的结合体。新制度经济学的制度构成理论认为，制度是“由非正式约束、正式约束和实施机制三个基本要素构成的一系列规则”②。基于以上观点，笔者得出了新闻发布制度的基本概念：新闻发布制度是具备信息发布需要的主体（主要指政府）依据法律法规通过大众传媒向本国公民和国际社会发布实时信息，在这个过程中形成的固定的认识、规则和惯例，并依照一定的机制进行实施的信息公开方式和体系。

这个概念中涉及一个关键的概念——信息公开制度。信息公开制度是新闻发布制度实现的前提，主体为政府，是“掌握了社会公共权力的政府通过一定的方式向社会公布有新闻价值的信息”③。

此外，还有一个容易混淆的关键概念——新闻发言人制度。新闻发言人制度是新闻发布制度的核心，也是现代新闻发布制度的关键所在，它体现了政府职能和媒介功能的协调统一。美国新闻发言人制度等同于美国现代新闻发布制度，建立于富兰克林·罗斯福时期，建立的标志是总统的私人秘书变为固定的制度化的新闻发言人。

二、美国新闻发布制度三要素的历史变革

1789年9月15日，美国宪法在费城艰难通过之时，制宪会议的最初召集者乔治·梅森和爱德蒙·伦道夫却坚决拒绝在宪法草案上签字，理由就是，一个国家的宪法如果没有保护公民权利的条款，没有保护言论和出版自由的内容，就必然无法保证人权，结果必定会导致实施虐政。终于，在民权主义者的坚持和努力下，在宪法艰难获得通过后，十条弥补宪法缺陷的修正案也紧锣密鼓地出台了。其中，第一条修正案于1789年9月25日提交给各州，并于1791年12月15日获得通过，这就是著名的《宪法第一修正案》（First Amendment）。

美国《宪法第一修正案》全文如下：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”④这是美国历史上第一个也是最重要的新闻法规，被美国政治家和民众列为一项重要的民权法案，是美国传媒活动的基础。

18世纪末19世纪初，由于刚刚通过的《宪法第一修正案》缺乏强大约束力，政府、媒介和公众三个要素之间的主要相互关系如下：第一，政府对媒介表现为管理和管制，包括确立传媒所有权，用法律（如《惩治煽乱法》）限制某些言论，不允许机密信息外泄等。第二，媒介对政府表现为某种程度的依赖，媒介需要依赖党派生存。第三，政府对公众表现为主权在民的建国理想，但实施机制不完善。第四，公众对政府信息尚无知情权的概念。第五，由于传媒并没有真正意义上“大众化”，媒介与民众彼此之间基本无关联。

然而，伴随着社会的进步和《宪法第一修正案》的深入实施，到了今天，美国政府、媒介和公众之间已经形成如下关系：第一，政府对媒介表现为管理和协调，管理方面废除了更多限制性的法律而通过了更多信息公开的法律，协调方面则表现为媒体公关，其中，最重要的就是新闻发布制度。第二，媒介对政府表现为监督和制约，媒体在报道政府活动方面更多地表现为民主的“看门狗”。第三，政府对公民表现为主权在民的理想和服务于民的实施机制，也同时表现为试图掩盖丑闻的公民权利“偷窃者”。第四，民众对政府有了强烈的知情权诉求。第五，媒介成为民众的代言人和社会的守望者。第六，民众依赖媒介获取信息。

由此可见，经过二百余年的发展，美国新闻发布的三个基本要素之间的关系已经发生根本性的变化，随着媒介权利的扩大和民众政治地位的提升，政府与媒介之间的互相牵制与协调功能加强，新闻发布制度的存在根基越来越稳固。

注释：

① 徐琴媛：《中外新闻发布制度比较》，中国传媒大学出版社2005年版，第2页。

② 胡正荣、张新华：《约束机制与新闻发言人制度的现实困境》，《郑州大学学报》（社会科学版），2004年第5期。

③ 徐琴媛：《中外新闻发布制度比较》，中国传媒大学出版社2005年版，第3页。

④ 原文为：Congress shall make no law respecting an establishment of religion，or prohibiting the free exercise thereof；or abridging the freedom of speech，or of the press；or the right of the people peaceably to assemble，and to petition the Government for a redress of grievances。

（作者系河北大学新闻传播学院讲师、博士）

【责任编辑：李 立】

*本文系河北省教育厅优秀青年基金项目“美国新闻发布制度研究”（项目编号：SY13114）的研究成果。