实施工资总额预算管理助推中航工业科学发展

● 高建设

自2013年开始，国资委对集团公司工资总额管控方式由工效挂钩转变为预算管理，这是收入分配政策的一次重大调整，也必将对集团公司的科学发展产生深远影响。

一、从工效挂钩到工资总额预算管理的演变

“工资总额”是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。在1985年至2008年长达24年的时间里，工效挂钩是国家对国有企业工资总额管控的唯一方式。从2008年开始，在国资委的主导下，工资总额预算管理在部分中央企业中试行并逐步推广，成为国家对中央企业工资总额管控的新方式。

（一）工效挂钩的历史

在计划经济前期，企业职工只有工资收入，少部分福利通常是实物形式，工资总额单纯就是指工资总和。这一时期国家控制所有企事业单位的工资，制定各行各业的工资标准，国家对工资的掌握和控制是强有力的，企业只是执行而已。1978年，党的十一届三中全会拉开了我国经济体制改革的序幕，部分行业的国有企业除了给职工发放固定工资之外，开始有了浮动奖金。1984年，党的十二届三中全会明确提出，要采取必要的措施，使企业职工的工资和奖金与企业经济效益的提高更好地挂起钩来。1985年，国务院印发《关于国营企业工资改革问题的通知》，决定实行企业工资总额与经济效益挂钩制度，简称“工效挂钩”。从那时起，工效挂钩以处理国家、企业和职工利益关系重要杠杆的身份，成为国家对国有企业工资分配的重要调控手段。

所谓工效挂钩，就是企业工资总额与经济效益挂钩，它是在由政府有关主管部门为企业核定工资基数和效益基数的基础上，按企业实际实现效益的增长率来确定企业工资总额的一种办法。其政策出发点是：国家放松对工资的控制，允许不同行业、企业根据效益情况，在国家允许范围内，对职工自主进行报酬激励。其重要原则是：坚持工资总额增长幅度低于企业经济效益增长幅度、职工平均工资增长幅度低于企业劳动生产率增长幅度，即“两低于”原则。

这种管控方式对当时的国有企业发展产生了有利影响,主要体现在有效调动了企业和职工“两个积极性”：一方面是使企业获得分配自主权，调动了企业的积极性。原有计划经济体制下，企业职工工资与经济效益是完全分离的，国家对工资管得过严，企业没有分配的主动权，也缺少提高效益的积极性。工效挂钩的实施，极大地激发了企业改善经营效益、取得长足发展的主观能动性。另一方面是推进了企业工资制度改革，调动了职工的积极性。企业获得内部分配自主权之后，积极推行工资制度改革，着力打破平均主义，扩大内部工资差距，以充分体现奖勤罚懒、奖优罚劣、多劳多得、少劳少得，把职工工资与本人工作表现联系起来，调动了职工工作积极性，为企业发展注入了活力。总之，在我国由计划经济向市场经济过渡的特殊时期，工效挂钩对激发国有企业生机、提高国有企业职工收入水平、创造和积累社会财富等方面，起到了积极的作用。

（二）工资总额预算管理的提出

随着市场经济的快速发展，工效挂钩的弊端日益显现，在某种程度上加重了生产和分配的不平衡。一是加重了企业发展速度和发展质量的不平衡。由于工效挂钩只关注企业利润，而不关注利润产生的原因，致使一些企业想方设法甚至不择手段追求发展规模、发展速度和短期效益，忽视了内部管理、科技进步等基础性工作，其短期行为大大影响了企业发展质量，导致企业缺乏可持续发展的能力。二是加重了企业之间的收入不平衡。工效挂钩制度下，企业效益增加的衡量尺度是与过去比，只要好于过去就能增加收入。这种只关注企业自身纵向比较、不关注企业之间均衡协调的管控方式，导致企业之间收入差距不断拉大。特别是一些依赖国家政策或资源垄断型企业，天然优势产生的巨额利润使其他企业望尘莫及，长期享受工效挂钩制度带来的高收入，却没有任何制约，加剧了行业间、企业间的不公平和不平衡。此外，由于国有企业市场化水平越来越高，企业发展受外部市场经济波动和自身成长周期影响也越来越大，利润剧增和利润暴跌的现象屡见不鲜，工效挂钩制度下的工资水平也随之呈现出大起大落。随着居民消费水平和物价水平的持续提高，企业职工更加期望工资收入的稳步增长，工效挂钩制度显然不能满足人们的新期待。

进入21世纪以来，我国经济社会发展呈现出许多新特点，中国特色社会主义市场经济改革迈入“深水区”，收入分配制度改革也进入一个崭新阶段，传统的国有企业工效挂钩制度越来越不适应国有企业发展实际，工资总额预算管理作为一项新的管控方式呼之欲出。自2008年初开始，国资委陆续在石油、石化、冶金、电力、航空等20多户中央企业进行工资总额预算管理试点，收到了良好效果。在总结经验基础上，国资委2010年5月印发了《中央企业工资总额预算管理暂行办法》，提出工资总额预算管理的指导原则、编制申报流程等具体内容。2012年9月国资委再次印发了《中央企业工资总额预算管理暂行办法实施细则》，对工资总额预算管理内容进行补充和细化。截至2012年底，试行工资总额预算管理的中央企业已达66户，涉及行业22个，涉及职工人数820万，占中央企业职工总人数的近67%。按国资委要求，自2013年起，对执行工效挂钩的9家军工企业和6家建筑企业实行工资总额预算管理，其中包括中航工业集团公司（下称中航工业）。

（三）工资总额预算管理与工效挂钩的区别

预算是各种支出和费用的预计，工资总额预算是对企业工资总额的预计。具体而言，国资委对中央企业推行的工资总额预算管理是指：在国资委依法调控下，中央企业围绕发展战略，依据年度生产经营目标、经济效益情况和人力资源管理要求，对年度工资总额的确定、发放和职工工资水平的调整，做出计划安排并进行有效控制和监督的活动。其具体操作流程为：中央企业向国资委上报当年工资总额预算方案，国资委综合消费物价指数、社会人均收入、行业工资水平等多种因素，制定不同行业上、中、下三档人均工资增长调控线，并根据企业所处行业、效益情况核定企业人均工资增长额度。

工资总额预算管理与工效挂钩虽然同为国有企业工资总额管控模式，但两者具有明显区别。

一是管控内容不同。工效挂钩主要管控的是工资总额的总量指标，上级部门通过工资总额来控制企业员工的薪酬发放，工资总额核定的原则为“两低于”原则。预算管理既要控制工资总额的总量，又要控制人均工资的增长幅度，且重点在于对人均工资增长幅度的控制。

二是调控幅度不同。工效挂钩对人均工资增长没有进行封顶限制，即人均工资增长没有上限。预算管理则进行了封顶控制，设定了上线、中线、下线三条调控线，上线就是封顶调控线，人均工资增长不能突破上线，只能在上线和中线之间、中线和下线之间、下线及以下之间这三个区间范围内进行选择。

三是管理方式不同。工效挂钩是“事后算账”，即在年底根据企业经济效益情况核定本年度工资总额。预算管理则是“事前安排”，即年初对企业本年度工资总额进行全面计划，年中对预算执行情况进行过程监控，年末对全年预算执行情况进行清算，其管理方式与财务部门的全面预算管理保持一致。

四是决策主体不同。对于企业而言，工效挂钩是“被动接受”，即上级单位根据企业效益情况，直接管理和核算企业工资总额。预算管理则是“主动作为”，即企业根据特定规则主动进行预算申报，上级单位进行间接管理，根据企业申报情况进行核算审批。企业具有操作上的自主权，也具有一定的自主调节空间和余地。

二、实施工资总额预算管理是经济社会发展的必然要求

工资总额预算管理是对中央企业职工收入初次分配规则的一次重大调整，其主要特点有三个方面：

（一）宏观经济增长放缓要求设定收入增长上限

改革开放30多年来，我国经济快速发展，GDP保持年均9.8%的高增长。经济的高速发展促进了国民收入的大幅增加。根据国家统计局数据，2003年至2011年9年间，全国城镇单位人均收入年均增长14.8%，国有企业人均收入年均增长16.5%，中央企业人均收入年均增长14.1%，收入水平增长高于GDP的增长。但是，进入二十一世纪第二个十年，我国经济面临前所未有的复杂局面。2008年经济危机以来，美国、欧洲、日本等发达国家经济体均呈现出经济低靡不振、复苏动力不足等特征。在国内，长期经济高速发展掩盖下的结构性矛盾和短期经济运行问题相互交织、集中显现，产业结构失衡、产能过剩、环境污染、通货膨胀等问题困扰我国经济健康发展。统计数据显示，2011年、2012年GDP增长速度连续两年下降，2012年GDP增长自1999年以来首次低于8%。我国“十二五”规划首次提出“GDP年均增速为7%”，而“十一五”期间我国GDP年均实际增速为11.2%。许多学者认为，中国将从高速增长时代进入到中速增长时代，经济增长速度从10%左右回落到6%至7%。经济增长水平直接决定收入增长水平，我国经济增长明显放缓必将使国民收入增长水平受到影响。

受这一趋势影响，国资委对各个行业都划定工资增长上限，且增长上限一般都低于中央企业以往工资增长速度。例如，2013年国资委主管的实行工资总额预算管理的20多个行业中，近80%的行业人均工资增长上限为7%—10%，低于近十年中央企业年均14.1%的人均工资增长速度，这表明中央企业收入水平持续高增长且增长不封顶的历史已经结束。国家通过调整中央企业收入增长速度，实现收入增长水平与经济发展水平相匹配。

（二）控制财富分配不均要求缩小行业收入差距

在我国综合国力极大提高、社会财富大量涌现的同时，财富分配不均日益加剧。反映收入分配差距情况的基尼系数已近0.5，大大突破0.4的国际警戒线。2011年人社部发布的有关数据显示，我国收入最高的金融业与最低的农、林、牧、渔等行业收入差距已扩大到15倍。同时期发达国家最高和最低行业工资差距，日本、英国、法国约为1.6—2倍，德国、加拿大、美国、韩国在2.3—3倍之间，中国行业间收入差距远远超过这些发达国家水平。上世纪80年代，日本处于经济起飞后期，金融行业平均工资水平只是制造业的1.4倍。金融行业的高工资并不是由其行业特殊性造成的，而是由于金融行业对知识的要求比较高、从业者受教育年限较长、付出成本较高，因而要求的回报也相应较高。在比较成熟的市场经济国家，劳动力自由合理流动，行业工资差距主要是各个行业从业人员平均受教育程度的差距，而我国行业差距很大程度上是由于市场准入方面的行政限制带来的。国家发改委出版的《中国居民收入分配年度报告(2008)》分析认为，行政性垄断行业的收入有三分之一是靠各类特许经营权获得的。对此，2013年2月我国出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》明确指出：“合理调节过高收入”。控制垄断行业过高收入水平，是我国社会经济和谐发展的需要，也是我国深化收入分配制度改革的重要内容。

这一情况在工资总额预算管理上体现为，缩小行业收入差距，对不同行业实施差异化调控，对垄断性高收入行业严格限制收入增长，对收入水平较低、发展难度较大的行业，允许其在经济效益较好的基础上适当提高职工收入水平。例如，2013年国资委对收入水平较高的石油石化、电力、通信行业，要求其人均工资增幅低于收入水平较低的建材、农林等行业6—8个百分点。

（三）提升人口素质红利要求不断优化收入分配制度

改革开放30多年的快速发展，人口红利提供了重要支撑。这一时期我国拥有丰富而廉价的劳动力资源，满足了社会生产需要，推动了生产力的快速发展。但这个阶段的人口红利主要是指人口数量红利。随着我国人口出生率降低和人口老龄化速度加快，适龄劳动力将逐步减少，人工成本将不断提高，人口数量红利消失殆尽。近年来各地频频出现的“用工荒”现象，就是我国面临“刘易斯拐点”、人口数量红利接近尾声的标志。在转型发展阶段，一项重要任务是扩大人口素质红利。所谓人口素质红利，就是指通过提高劳动者素质来促进劳动生产率提高和生产力进步，在此方面我国还有非常大的潜力。中国社科院在2009年发布的《人口与劳动绿皮书》中指出，我国劳动年龄人口人均受教育年限为8.7年，美国为13.63年，日本为12.9年，我国劳动人口综合素质与发达国家还存在明显差距。当前，我国进入调整产业结构、推动产业升级的关键时期，要依靠提高国民综合素质来释放潜在的人口素质红利，推动科技创新、技术进步和产业升级，实现整个国民经济的持续快速发展。

这一情况在工资总额预算管理上体现为，在工资总额总量控制基础上，把人均工资增幅也纳入管控范畴，从而促使企业不断优化收入分配制度，激发员工内在潜力。实施工资总额预算管理后，人均工资增幅设定调控线，在这条线的调控之下，倒逼企业不断优化考核和收入分配制度，合理拉开不同层次、不同素质能力员工之间的收入差距，给贡献多、能力强的核心骨干员工更多的报酬激励，合理降低对企业贡献小、表现差的员工待遇，彻底打破“大锅饭”，切实发挥薪酬管理的激励作用，促使员工自觉自发提高自身素质能力，释放员工素质红利。

总之，工资总额预算管理政策是在我国经济发展由高速转向中高速、分配导向由效率优先转向效率公平并重、人口红利由数量红利转向素质红利的宏观背景下，对国有企业收入分配政策的重大调整，将对我国经济社会各方面产生重大影响。

三、中航工业实施工资总额预算管理的利弊分析

工资总额预算管理作为与经济社会发展新阶段相适应的工资总额管控新方式，它的实施对中航工业集团科学发展总体上是有利的，但也给收入分配和管理体系带来新的挑战。

（一）实施工资总额预算管理的好处

1．有利于提高人工成本使用效率

人工成本是企业成本重要组成部分。随着企业经营管理逐步由粗放式管理转变为精细化管理，合理控制人工成本的能力也成为企业核心竞争力的重要组成部分。曾经的全球汽车业龙头企业——通用汽车在2009年申请破产，与其高昂的人工成本不无关系。据报道，通用汽车在职员工每小时平均工资为73.26美元，而其竞争对手丰田、本田等在美国工厂每小时人工成本平均为55美元。通用汽车人工成本大大超越了行业平均水平，致使每辆车增加1600至1800美元成本，产品很难在价格上与竞争对手抗衡，这是通用汽车失败的重要原因。中航工业要提高自身核心竞争力，也必须形成人工成本优势。近三年来，中航工业人工成本占总成本比例分别为14.59%、15.66%和16.25%，呈逐年递增趋势，且人工成本增长高于营业收入增长。因此，有效控制人工成本是中航工业面临的一项重要课题。工资总额是人工成本的主要组成部分，实施工资总额预算管理，就是把工资总额预算的主动权交给各单位，使各单位根据自身经济效益情况，自发地对人工成本进行精细化测算和管理，进而提高人工成本使用效率和价值产出水平。

2．有利于建立以综合经济效益为目标的战略导向

在工效挂钩制度下，工资总额仅与利润单一指标挂钩，不符合中航工业发展实际。中航工业不仅承担着创造经济价值、回馈股东职工的经济责任，更肩负着设计制造先进武器装备、为国防安全保驾护航的社会使命，单一经济指标不适合作为工资总额的唯一决定指标。工资总额预算管理除了考虑企业经营收入、利润两项经济指标外，还增加了两个更具战略导向性的指标，一是经济增加值，用于反映企业发展质量，二是重点型号完成情况，用于反映企业对国家任务履行情况。这四项指标作为中航工业工资总额的综合效益评价指标，更客观，更全面，也更有利于中航工业同时兼顾发展速度和发展质量，同时兼顾经济效益与国家使命。

3．有利于调整内部分配结构和分配秩序

中航工业由于单位众多，各单位所属行业、分布地域、发展水平等方面差异较大，客观上导致集团内部各单位之间收入差距比较明显。2012年数据表明，中航工业各企业之间最高和最低收入相差达十几倍。收入分配要坚持市场化导向，这种差距是市场化的必然。也存在有的单位收入较高源于对中航工业内部资源的独享或某种特殊的历史因素、体制因素，这样的收入差距则无疑会影响其他单位的积极性。中航工业实施工资总额预算管理后，有利于统筹协调直属单位间、行业间、地域间、体制间的收入分配，使集团内部收入分配结构更趋合理，收入分配秩序更加有序，增强中航工业的凝聚力和向心力。

4．有利于加强中航工业有效管控

中航工业作为战略管控和财务管控中心，在工效挂钩制度下，工资总额是根据年终财务决算相关指标确定的，资源配置时间明显滞后，管控时效性不强。工资总额预算管理则根本上改变了这一情况，通过期初预算、期中调整和期末清算，实现对工资总额全过程管理。期初，中航工业在国资委规定的调控线内，对每个直属单位分别下达工资总额预算指标，各直属单位在中航工业统一规则下，对所属成员单位下达预算指标，从而实现上下协同管理。期中，中航工业制定月度统计、季度分析和年度盘点等人工成本判研分析机制，对预算执行情况进行过程监控，及时发现和处理出现的问题，并根据实际情况适当调整指标，保证预算按既定目标有效执行。期末，中航工业进行清算，对工资总额预算执行情况进行全面检查和核算，对超出本年预算的，将在下一年中给予冲减。中航工业通过全周期、全过程的工资总额预算管理，增强了工资总额配置的科学性，进而加强了中航工业的有效管控。

（二）实施工资总额预算管理的挑战

1．对政策理解和掌握尚不到位

经过多年实践，工效挂钩的政策、理念和操作流程已经深入人心，难以在一朝一夕之间改变人们的传统认识。况且，工资总额预算管理在政策设计出发点、具体内容、执行方法等各方面都与工效挂钩有天壤之别，使得新制度推行更加不易。例如，工资总额预算管理的指导原则不再是传统的“两低于”，而主要是“人均工资增长低于调控线”这个“一低于”。又如，由于预算管理要求经营效益、劳动用工、薪酬水平等测算数据准确度很高，对企业基础管理水平也相应提出了更高要求。在今年工资总额预算编制过程中，就出现了一些单位由于政策理解不清、基础数据测算或填报有误而影响本单位预算的情况，也存在个别单位由于领导认识不到位、重视程度不够而影响预算编制质量和进度的情况，都反映出工资总额预算管理尚未完全深入人心，尚未为广大干部职工充分理解。

2．人均收入增长受限带来员工收入增长预期落差

党的十八大提出“到2020年，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标，使人们对收入增长具有很高的期待。中航工业自2008年成立以来，企业经营效益实现了跨越发展，全集团人均工资连年实现较快增长。2013年实施工资总额预算管理之后，国资委对中航工业的要求是：人均工资增长不超过8%。这一增长速度远低于往年水平，而且今后也要保持平稳水平，由此可能造成员工心理收入预期的落差。事实上，测算结果表明，要实现2020年两个“翻一番”目标，只需要我国GDP年均增长7.1%左右、人均收入年均增长7%左右即可。工资总额预算调控与我国国民收入增长预定目标并不矛盾，广大员工需要调整心理预期，对收入增长具有理性、客观的认识和准备。

3．存在盲目扩充低层次人员的隐患

在预算管理制度下，人均工资水平与员工数量共同决定了企业工资总额的总量。人均工资增幅是根据预算管理规则计算出来的，是“刚性”的。企业为了保证工资总额足额获取，一般不会减少员工预算数量，但为了能够获得更多工资总额，有可能扩招一些低层次人员，因为低层次人员工资水平较低，从而能够拉低全体员工的平均收入增幅。所以，在短期内，尤其是在工资总额预算管理推行初期，如果企业缺乏对预算管理的深刻认识和合理的人才规划，就存在为拉低平均收入增幅而盲目扩员的隐患。由于部分企业市场化改革还不彻底，员工“能进不能出”的现象仍然存在，盲目扩员带来的人工成本压力和企业人事费用负担远远大于其带来的一时利益，将不利于企业长远发展。

4．工资增长封顶可能影响企业跨越发展的积极性

在工效挂钩制度下，工资总额增长是没有明确上限的，企业效益越好，获得的工资总额就越多。而工资总额预算管理则设有上限，即使企业效益再好，工资增幅也是受到限制的，一般情况下也不能超越调控线上限。所以，在某种程度上，企业可能会因此导致发展动力不足。尤其对于一些正处于上升期的新建企业、新兴产业而言，存在跨越发展的潜力和机遇，但由于工资增幅受限，可能会在一定程度上打击企业开拓奋进、实现跨越发展的主动性和积极性。

四、相关建议

为推进工资总额预算管理顺利实施，使工资总额预算管理真正成为推动中航工业科学发展的有效手段，要重点在以下三个方面做好相关工作。

1．转变企业发展方式，实现效益稳步增长

员工收入增长根本上取决于企业效益，没有效益，工资总额就成了无源之水，无本之木。要保证员工收入的稳定增长，就要实现企业综合效益的稳步提高。企业不能再依靠传统的扩张兼并、不计成本的投入买断来扩大企业规模和收入，而是要关注企业发展质量，转变企业发展方式，优化产业结构，通过科技创新、管理提升、人才素质提高来实现企业的科学发展。在此基础上，建立员工收入持续增长的“蓄水池”，实现员工收入水平与企业效益稳步增长。

2．优化薪酬管理体系，发挥薪酬激励作用

要充分发挥工资总额激励作用，关键是制定科学的内部分配体系。做好收入增长规划，逐步建立与企业战略相匹配的收入增长机制，使员工收入实现稳步、有序、合理增长。一是要进一步加大对核心人才激励力度，把有限的工资总额增量用于激励核心骨干人才和一线员工上，使高端人才、优秀人才薪酬水平与国内甚至国际市场对接。二是要进一步优化薪酬结构，合理设计薪酬固定部分与浮动部分比例，真正建立以岗位绩效工资制为主的差异化薪酬分配制度，树立以能力业绩取酬的薪酬分配导向。三是要健全薪酬管理体系，使薪酬管理与企业职位晋升体系、绩效考核体系、培训培养体系等有效衔接，实现薪酬管理体系与企业人才战略相匹配，以薪酬战略支撑企业战略的实现。

3．优化员工队伍结构，增强价值创造能力

目前，中航工业人数偏多而员工结构不尽合理，高端人才、骨干人才、新兴专业人才不足，布局合理的“橄榄形”队伍结构尚未形成。优化企业员工队伍结构，要做好人才需求规划，严把员工入口关，把真正高素质、高水平、高能力人才吸引进来。要适当减少管理岗位、管理层级和辅助人员比例，增加技术技能人才、一线骨干人员数量，构建布局合理、精干高效的员工队伍。要用好、用足国家对高层次人才工资总额单列政策，招揽一批领军人才，充分发挥其引领、带动和辐射作用，提高人才队伍整体素质能力。要利用推行工资总额预算管理契机，推进人力资源管理的市场化进程，彻底打破“高端人才进不来，低端人员出不去”的僵化局面，真正建立开放、竞争、灵活的人力资源市场化管理机制。