国外一些执政党获取民众认同路径研究

周敬青

在现代民主政治体制中，政党能否取得并保持执政地位，不是取决于政党的主观愿望和客观的法律条文规定，而是取决于民众的认同。执政党执政是在政党、国家与社会构成的三维空间中全方位、多角度地展开，是一个具有内在规律的政治过程。民众是政党、国家与社会最基本的构成要素。执政党获取民众认同的路径源自:政党植根于社会，在直接与社会的联系中获取民众认同;政党把民众共同利益需求转化为国家层面意义上的制度或政策，并通过在国家政权体系中的运作获取执政的有效性，通过执政的有效性更进一步获得民众认同。面对经济全球化、信息化的时代背景，国外一些执政党奉行民众至上的价值取向，从拓展本党民众基础和巩固自身执政地位的高度出发，寻求获取多数民众的支持认同的有效路径:

第一，关注民生:淡化党的意识形态壁垒，调整和改革执政纲领，以获得民众的价值认同。

美国学者坎贝尔从心理学的视角研究选民行为的稳定程度时，将政党认同界定为:“个体在其所处的环境中对重要的群体目标的情感倾向”，即选民“在心理上对某一政党的归属感与忠诚感”①Angus Campbell，The American Voter，New York:John Willey ＆ Sons，1960:121.。我国学者柴宝勇认为，政党认同是指政治主体在政治和社会生活中对政党所产生的一种思想、情感和意识上的归属感，是其对政党作出的一种心理反映和行为表达。它是在政党政治生态下，必然产生的一种社会政治现象。②柴宝勇:《西方政党组织与政党认同的关系》，《当代世界社会主义问题》，2009年第2期。对政党的价值认同是获得民众心理认同的基础。

国外一些执政党在纲领建设上不断调整，促使其更能适应时代变化的要求，做出最具挑战性的应对，以执政绩效获取民众的价值认同。如:始于2008年下半年的世界金融危机，对德国、法国等国家产生了较大的冲击，失业人数大幅增加，国内民众日益产生不满情绪，对执政党的执政安全带来了严峻的考验。针对这一问题，德、法等“莱茵模式”③“莱茵模式”是当今世界资本主义主要发展模式之一。米歇尔·阿尔贝尔(Michel Albert)在著名的《资本主义反对资本主义》著作中，将莱茵河流域的西欧国家，主要是德国(还有法国、瑞士、挪威、瑞典等国)所奉行的市场经济模式，称为“莱茵模式”(Rhineland Capitalism)。国家的执政党及时调整自己的执政纲领，制定了相应对策，推动政府有效应对。面对全球经济危机对虚拟经济和实体经济的冲击，“莱茵模式”国家采取了一系列应对措施:政府大量向银行注资，稳定金融秩序;向企业提供大量贷款、救助资金和政府补贴，帮助企业走出困境;制定经济刺激计划，扩大公共投资，促进消费需求;积极扩大就业，增加就业岗位。“莱茵模式”在长期发展过程中，虽然遇到了一些挑战和问题，不断调整和革新发展模式，这种发展模式是基本成功的④周敬青、陈小斌:《“莱茵模式”发展现状研究》，《上海行政学院学报》，2010年第5期。。又如，印度国大党政府在2004年后开始打造一种新型“福利政治”，主要进行了以权利为基础的立法，譬如就业权利法(2005年)、教育权利法(2009年)以及食物权利法(2013年)。此外还加大了对社会部门的投入。在阐明国大党的理念时，2010年，时任财政部长普拉纳布·慕克吉(Pranab Mukherjee)声称，通过立法给予相当大部分印度人民信息权、就业权和教育权，国大党的发展战略发生了巨大变化。在谈到食物保障立法时，普拉纳布·慕克吉指出:“我不知道世界上还有其他国家能像我国一样通过立法给予人民食物保障。”⑤参见2013年9月上海行政学院、德国艾伯特基金会联合举办的“中外执政党治党比较研究”国际学术研讨会，印度新德里尼赫鲁大学社会科学学院政治研究中心卓雅·哈桑教授提交的论文《印度国大党:意识形态、组织和财务》。再如，长期执政达71年之久的墨西哥革命制度党先后在2000年和2006年的两次大选中败北，成为反对党。2012年8月31日，墨西哥革命制度党候选人培尼亚·涅托成功当选墨西哥下届总统，意味着失去执政地位十二年之后的革命制度党的东山再起、重掌政权。墨西哥革命制度党在失去执政地位后吸取了失败的教训，及时修改了纲领。2008年8月，该党召开“二十大”，修改了《行动纲领》。修改后的《行动纲领》指出，革命制度党“是墨西哥伟大的改革者;是墨西哥发展的决定性的行为者;无论作为执政党还是反对党，它都是政治稳定和治理的保障;它为开放和民主的巩固起着决定性的作用”。培尼亚·涅托在竞选中提出了“变革”的口号，提出要制定大胆的发展战略和摆脱意识形态的束缚，进行政治、经济、社会和教育改革，恢复经济增长，创造更多的就业机会;强调要进行能源改革，促使墨西哥国家石油公司向私营部门甚至向国外投资者开放;承诺要减少贫困，改变扫毒战争的策略。⑥徐世澄:《墨西哥革命制度党为何能东山再起》，《拉丁美洲研究》，2012年第5期。墨西哥革命制度党纲领的与时俱进是其获得民众认同得以重新执政的重要因素。

第二，彰显民权:基于民权高度来改善民生，寻求多样的、有效的方式吸引更多的民众参与，加强民众对执政党的监督。

“所谓民权，就是一个国家的民众对该国的政府或治者提出与民众的利益或意愿有关的必须作为或必须不作为之要求的资格。”①夏勇:《中国民权哲学》，北京三联书店2004年版，第4页。权利是一种规范化、制度化和约束性的利益保护机制。民权是民生的前提和保障，如果不从民众权利的高度来谈改善民生，政府做出的改善民生的各种措施往往流于形式，甚至演变成一种恩赐或施舍，一种政治功德，政府应尽的责任和民众应享的权利最终可能会淡化。基于民权高度来改善民生，政府改善民生就不再是施政功德，是其本身应履行的宗旨和责任，就把公民的社会经济利益上升到权利高度，还权于民。一旦政府改善民生不积极或不作为，公民在民权的高度下就可以问责和监督，政府就要承担政治和法律上的责任。所以，立基于民权的高度来改善民生，就可以使政府的公共权力与公民的权利之间营造出某种良性的动态平衡关系，使民生问题得到彻底解决。②高成军:《民权保障:民生问题的价值依归与法治向度》，《理论月刊》，2013年第5期。国外一些政党采取多种方法吸引更多的民众参与到政治生活中来。如:2012年法国大选，法国社会党为了“笼络选民”，通过改革选举方式，实施了党内初选不局限于党员投票，而是发动全民参与的方案。任何认同左翼阵营政策的法国民众都可以在缴纳1欧元参选费后，获得选举资格。结果，法国社会党这次初选吸引了280多万选民参加，远远超过社会党此前100万民众参与的预想。

议会作为一些国家分权制衡的重要组成部分，通过立法权、议案审议权、财政权、质询、调查、弹劾、罢免等方式对执政党形成了有效的监督和制约，是传递民众对执政党利益诉求的一个重要渠道，成为民众与在野党直接监督执政党的一个重要场所，保证国家权力能够为民所用。如:2013年欧元集团要求塞浦路斯政府筹措58亿欧元(约合74.8亿美元)资金，以换取100亿欧元(约合128.7亿美元)金融救助，同时建议以向塞浦路斯银行储户征税的方式筹款。2013年3月19日，塞浦路斯议会执政党议员通过投票方式以绝对优势否决政府的存款征税议案，不动老百姓未来收入分配的“奶酪”③宿亮:《塞议会否决存款税》，《广州日报》，2013年3月21日，http://www.chinadaily.com.cn/micro－reading/dzh/2013－03－21/content_8553457.html。。又如，2012年召开的越南第13届国会第4次会议，通过了《对由国会、人民议会推选或批准的领导人投信任票》决议，按照决议将对由国会、地方人民议会推选或批准的越南政府高级领导人的任务落实效果、权限执行、政治品质道德、生活风格展开信任投票。

第三，重视民信:限制特权，坚决遏制腐败，探索把权力关进制度的笼子里，以清正廉洁的形象取信于民。

腐败导致社会公平正义不彰，执政党和政府的社会公信力下降，贪腐文化盛行，社会风气恶化，民心流失。权力是一把双刃剑，只有把监督放出牢笼，把权力关进制度笼子里，权力才能成为维护公平正义的工具，而不是产生腐败的渊源。国外一些执政党打造约束权力的制度“笼子”的做法，值得借鉴。一些国家制定了宪法和基本法律作为限制权力的根本保证，如:德国通过《基本法》对政党财务、违宪及其处理等做了明确的规定;通过《政党法》明确规定了政党的法律地位、对政党的制约等。又如:美国制定了《政府行为道德法》;新加坡制定了《防止腐败法》;英国制定了《防腐化法》;印度制定了《公民监察法》、《腐败资产没收法》等。

高度重视腐败的危害，对腐败现象重拳打击。1959年，新加坡人民行动党执政后，简化了官僚办事程序、减少繁文缛节，借此遏制低层官员的贪污和受贿。1960年出台《防止腐败法》，扩大“礼品”的定义范围，使之包括任何有价值的东西，不仅仅指金钱。这使得法律在处理各种不同的贿赂时能够更加灵活。反腐官员被赋予更大权力来逮捕个人、搜查住宅、调查嫌疑人及其密切相关者的银行账户和银行存折等。同时，不再需要由国家去证明，受贿者是否有权给他人好处。被指控者凡过着超出其收入水平的日子，或者无法解释其财产来源，都被认为是贪污腐败的嫌疑犯，应该由当事人出来自证清白。④参见2013年9月上海行政学院、德国艾伯特基金会联合举办的“中外执政党治党比较研究”国际学术研讨会，新加坡东南亚研究所高级研究员庄庆山博士提交的论文《新加坡人民行动党的管理和结构》。越南共产党把腐败问题看作是四大“国难”之一，先后制定了《反腐败法》、《申诉控告法》等，为惩治腐败、加强群众监督提供了法律依据。越南共产党规定:因腐败问题造成严重后果的地方和单位，不管领导者是否参与其中，都要追究党委主要领导人的法律责任和纪律责任。为解决比较突出的“关系网”、“裙带风”等消极现象，越南共产党决定实行干部交流制度，规定总书记连任不得超过两届，县级以上主要领导干部在同一个地方担任同一职务不得超过两届任期。为了加强对干部的监督，越南共产党在原有干部收入申报制度的基础上，制定和实行了干部、公务员财产申报制度，干部、公务员要申报个人房地产情况及其配偶和子女在国外自费留学的经费来源。2012年11月，越南国会以94.98%的赞成票通过了《反腐败法》(修正案)，该法律要求公开越南高级官员个人财产申报表。①张喆:《越南通过反腐法案要高官公开个人财产》，《东方早报》，2012年11月25日，http://news.sina.com.cn/w/2012－11－25/064925656421.shtml。为防止国有资产的浪费和流失，越南共产党本着“公开、透明”的原则，加强了对银行系统、预算管理、招投标项目等极易滋生贪污腐败的领域的检查与管理，进一步完善财政、资产和经济管理机制。

第四，掌握民意:畅通民众表达渠道，聚焦民众的利益需求，科学决策，制定顺应民心的经济、社会政策。

民意的支持率是执政党执政安全的重要衡量指标。美国学者迈克尔·罗斯金指出:“当合法性受到侵蚀时，政府的麻烦事就来了。”②【美】迈克尔·罗斯金:《政治科学》，华夏出版社2001年版，第506页。民意调查是伴随着人类社会民主政治进程而产生与发展，民意调查的主要功能始于选举，盛于选举，当前还在政策制定、政策实施中发挥特殊的作用，成为执政党管理社会、关注民生、评价执政绩效的重要手段。

执政党依据客观的社情民意进行科学决策，才能实施有效的亲民政策。有些执政党设立了自己的民调机构，有些执政党委托一些民意机构开展民意测验和调查，为政党政策的制定和调整提供依据。德国社会民主党总部的民意调查负责人认为:执政党需要一张航海图。民意调查本身就像是一张航海图，船长要确定航线的目的地在哪里，怎么走，如何绕过暗礁来达到目的。民意调查所发挥的作用是:不仅指明线路，还要注明暗礁，使得大船顺利到达目的地。例如，德国社会民主党的“2010议程”提出后，反对者很多，这就是该党的一个暗礁，由于没有及时绕过该暗礁，该党在2009年大选失败成为在野党。③周敬青:《德国民意调查的特点及启示》，《中国党政干部论坛》，2012年第12期。德国社会民主党此后吸取教训，开始重视通过聚会、网络、媒体活动等方式密切与基本选民之间的联系，定期委托民意调查机构调查民众对本党和政府行政方面的意见。再如，英国工党从1956年开始就有限地采用民意调查。1959年孤立的民意调查开始转向系统的民意调查。1972年，英国工党决定利用独立的民意调查机构定期进行舆论研究。1984年，英国工党建立一个专门负责民意调查的委员会，不但研究选民的一般观点、情绪、需要和期望以及态度、价值观，把握选民的思想和情绪发展脉搏，而且研究选民对工党、工党政策和工党领袖的看法。

执政党在社会利益分化并不明显的年代，传统的调查研究方法还是有效的，但在利益分化加剧，社会矛盾日益复杂化的现代社会，要学会运用现代民意调查的方法来了解社情民意，发挥民意调查的功能，准确反映民意，关注民众的利益诉求，预测民意的发展趋势，引领、整合民意，促进民众与政党之间了解沟通、消除隔阂，建立密切的政党与民众的关系。

第五，推动民和:秉持宽容、多元文化共同发展的理念，妥善处理民族宗教问题，推动多民族、多种族的互动，共享经济发展的成果。

多民族、多宗教国家的民族宗教问题，是执政党长期重视和应对的重大问题。执政党要柔性处理文化和宗教问题，创造文化多元、文化繁荣和文化自信的外在环境。这些问题直接关系到执政党的命运，处理不好甚至带来国家和社会的动荡。

苏联、东欧国家、西亚北非国家政党的深刻教训。苏联解体的一个不容忽视的原因就是民族问题处理不当。在斯大林时期，推行大俄罗斯主义，不尊重少数民族的宗教、文化和风俗习惯，民族关系紧张，民族矛盾不断增多。戈尔巴乔夫上台后，放弃了马克思主义民族理论，提出了“新思维”，带来民族不团结与民族危机。在波兰，20世纪80年代“团结工会”进行反政府活动，西方国家通过波兰的天主教会暗中向“团结工会”提供了大量的财力、物力，使得“团结工会”的骚乱愈演愈烈。始于2010年底至2011年初西亚北非国家的剧烈社会运动和政权更迭中，宗教问题和民族问题是造成动荡的根源。西亚北非国家可谓教派林立，主要存在的三大教派犹太教、基督教、伊斯兰教又分化出诸多教派。教派之间的信仰难以妥协，谈不上形成统一的理想信念，更为严重的是存在严重的宗教歧视乃至欺压。宗教、民族的差异，使得西亚北非国家内部普遍存在宗教文化和世俗文化的二元文化矛盾，缺乏共同“认同”感，影响民族和民族国家构建进程。

世界上一些多民族多宗教国家，执政党在处理民族和宗教问题上，秉持宽容、多元文化共同发展的态度，推动多民族、多种族的互动，促进了国家发展，推行各民族共享经济发展的成果政策。新加坡人民行动党尊重少数民族的民族权利，积极吸纳少数民族人员进入政治系统，坚持党组织成员种族成分的多元化，保证各种族的实质平等。为了塑造各民族共同信仰的核心价值或者共同认可的价值观，新加坡人民行动党确立了多种族民族文化民主原则，培养了“新加坡人”的观念，树立“一个国家、一个民族”观念以及儒家思想的核心价值观。老挝把佛教教义融解到党的政治路线和政策中去，把群众的思想都归到佛教教义上去。老挝1991年宪法中明确了公民的宗教信仰自由。马来西亚执政党巫统主张各民族的共同发展，并采取对各民族“一视同仁”的政策，使各民族共同分享国家财富，分享经济发展成果，共享经济“蛋糕”。美国政党坚持自由民主等价值观和法治规范作为各民族共同认可的价值规范。南非非洲人国民大会毫不手软地将种族平等作为一种意识形态加以推广，劝阻种族的和民族的冲突。它在竞选公职的过程中，尽力控制内部涉及种族的讨论，也避免明目张胆地搞部落偏袒。种族平衡已经成为非国大比例代表制和全国执行委员会选举的基石。①参见2013年9月上海行政学院、德国艾伯特基金会联合举办的“中外执政党治党比较研究”国际学术研讨会，南非开普敦大学政治研究系安东尼·巴特勒提交的论文《南非非洲人国民大会的政党治理的经验》。

前苏联、东欧国家和西亚北非国家的民族宗教政策留给我们教训和启示:必须正视民族和宗教问题，尊重各少数民族的宗教、文化传统和习俗;不断发展经济，改善民族地区人们的生活水平;同时加强民族国家统一意识的教育，增强国家的归属感和认同感。

第六，促进民治:建立政党与社会组织的沟通合作机制，促成社会生动活泼的局面。

社会组织在社会发展中的作用越来越重要，逐渐成为社会治理的重要载体。对执政党而言，社会组织的发展是一把双刃剑。社会组织既可以成为政党联系社会成员的纽带，成为政党执政的基础，也可能转化成消极的甚至是异己的力量。政党与社会组织的沟通合作甚为关键，在处理两者关系时，既需要政党和社会组织各自保持相对自主性，又需要政党对社会组织进行管理和引导、监督，建立两者之间对话、交流、互动、合作机制，才能促成社会生动活泼的局面。

加强与社会组织的沟通和合作成为国外大多数执政党的选择。如:南非国大党设立了“全国经济发展与劳工理事会”，以倾听社会的呼吁和利益诉求，广泛吸收社会组织的意见，加以分析整合纳入到政党的施政纲领中，以体现公民社会的呼吁和利益诉求。法国社会民主党大力发展社会组织，这些组织承担了大量社会服务职能，承担了原来由妇女在家庭中承担照顾子女和老人的工作，也承担了职业培训和医疗护理等一些服务功能。瑞典社会民主党把自己同工会的关系形象的比喻为“一棵树上的两个枝杈”，每次出台的政府提案、改革方案都事先征求工会意见，形成共识，充分发挥工会参政议政的作用。英国首相卡梅伦提出社会改革计划——英国“大社会”计划，该计划于2010年7月正式启动，是政府转变管理方式的全新尝试，目的是向当地社区、慈善机构和公众下放更多权力和资金，进一步提高公共服务的效率和水平，从而建立一个更大、更好的社会。2010年英国大选之前，英国社会引发了“大社会”计划的讨论:有一种观点认为，在英国，公众参与社会活动的空间有限，很多问题的解决都脱离了公众的参与;同时在英国出现了非常严重的债务问题，其中一部分原因是由于政府过于庞大，费用超支造成的。实际上“大社会”思想一直是保守党政府的一部分，保守党认为要想让社会发挥更重要的作用，不仅取决于政府，还取决于公众。英国上议院议员韦鸣恩爵士认为，英国社会的老龄化在不断加剧，英国的紧缩政策也在不断落实，在这种情况下，必须找到一个全新的公民参与社会的方式，不能完全依赖政府去提供所有的服务，否则英国将会是下一个希腊。因为在希腊，人们指望政府去做所有的事情，这样只会导致政府债台高筑。“大社会”的思想，更像是一个主导思想和原则，其主旨就是让更多的非政府行为体能够参与政府的服务提供。①《英国社会管理创新方式——就“大社会”计划采访英国上议院议员韦鸣恩爵士》，《当代世界》，2012年第5期。

在一些国家，公民社会(以压力集团、利益集团、基金会、工会以及民众自发组织为主体)的不断发展壮大对政党的民众联系工作带来了挑战。有些国家制定了有关社会组织管理的专门法律，比如南非的《社会组织法》和《特定非营利活动促进法》，德国的《结社法》等，也有把社会组织管理的法律放在其他法律中，比如美国对非营利组织的管理规定可见于联邦税法。有的国家通过税收政策加强对民间社团的控制与监督，针对不同的公民社会组织，通过开征特别税或者给予优惠税收政策控制社会组织的发展。一些国家还会对危及执政党安全的公民社会组织采取强制措施管理甚至依法取缔。为了广泛吸收社会组织的意见，一些执政党建立对社会组织负责人的政治吸纳机制，把有影响的社会组织负责人吸纳到党内，承担社会组织的重要职务，加强对社会组织的引导。新加坡主要社区组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。西方一些政党要求党员参与多项社会运动，例如，英国工党号召党员参加抵制反社会行为的运动、为领取养老金者和孩子们争取预算运动、防止手机被盗运动、电子数字化政党计划运动等，以增强政党活力。②林拓、李惠斌、陈强:《执政与认同——西方某些主要政党处理党群关系的做法和特点》，《马克思主义与现实》，2005年第1期。

民众是政党长期生存和永续发展的根本源泉。政党的政治生命取决于民众的认同。获取多数民众认同是政党合法取得执政权并长期执政的必备条件。中国共产党面对长期执政容易产生脱离群众这个最大的危险，需要借鉴国外一些执政党获取民众认同的有益经验:关注民生，不断加大改善民生力度，促进社会公平正义，提高党执政的有效性;重视民权，保证人民平等参与、平等发展权利，保障人民享有更多更切实的民主权利，实现人民真正当家作主;重视民信，结织牢密的约束权力的笼子，老虎、苍蝇一起打，以反腐败的实际成果取信于民;了解民意，畅通民众表达渠道，聚焦民众利益诉求，增强党的政策制定的民主性、针对性、科学性;推动民和，完善民族宗教体制，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，发挥宗教在中国特色社会主义事业中的积极作用;促进民治，建立政党与社会组织的沟通合作机制，扩大公民有序政治参与，加强和创新社会管理，构建政党的社会支持系统，保持社会和谐稳定。历史、现实、未来昭示中国共产党，只有始终保持同人民群众的血肉联系，不断持续获取民众认同，才能筑牢立党之本，夯实执政之基，汇集力量之源，凝聚中国力量，带领中国人民实现伟大的“中国梦”。